Балашенко С.А., Макаровa Т.И., Лизгаро В.Е. и др. Экологическое право
Подождите немного. Документ загружается.
соответствующих земельных отношений, в противном случае они будут
регулироваться гражданским законодательством.
Из содержания норм гражданского законодательства усматриваются два
основных подхода для такого регулирования, которые используются в
настоящее время. Один из них заключается в том, что гражданское
законодательство закрепляет те же положения, что и земельное
законодательство, но в более общем виде. Так, например, закреплена система
прав на землю (ст. 217, 262 ГК), правомочия владельцев земельных участков
(ст. 262 ГК). Другой подход предусматривает в необходимых случаях
отсылочные нормы к земельному законодательству. В частности,
отсылочными нормами закрепляется возможность нахождения земельных
участков в собственности, ограничения по использованию отдельных видов
земель (ст. 262 ГК), изъятие земельного участка (ст. 271) и другие. Но
существуют и такие гражданско-правовые нормы, которые могут
применяться к земельным отношениям в гражданском обороте без
специального указания, например, в части возникновения и прекращения
права собственности на землю, способов защиты прав на землю, сделок с
землей.
Таким образом, фактически закрепляется преимущественная роль
гражданско-правовых норм в регулировании таких отношений.
Данная позиция, хотя и представляет собой определенное отступление от
приоритета земельного законодательства, кажется более правильной. Но для
ее осуществления необходимо определенно установить круг тех земельных
отношений, которые включены в гражданский оборот и могут
рассматриваться как гражданско-правовые. Это требование вытекает из ст.
10 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах», в
соответствии с которой Гражданский кодекс Республики Беларусь имеет
большую юридическую силу только по отношению к другим кодексам и
законам, содержащим нормы гражданского права. Таким образом, ГК
может определять приоритеты в правовом регулировании только для тех
видов земельных отношений, на которые распространяются пределы
гражданско-правового регулирования.
В юридической литературе выделяется некая общая сфера правового
регулирования земельного и гражданского законодательства, возникшая в
связи с признанием земли недвижимым имуществом, включением ее в
гражданский оборот. Как отмечает Крассов О.И., эту сферу составляют
вопросы права собственности на землю, других вещных прав,
оборотоспособности земли, договорного землепользования и гражданско-
правовой ответственности.
304
Для этих правоотношений и следует установить механизм
взаимодействия, основанный на сочетании публично-правового и частно-
правового способа регулирования соответствующих отношений, четко
разграничив на законодательном уровне предметы частно-правового и
публично-правового регулирования по отношению к разным видам
304
Крассов О.И. Земельное право: Учебник. – 2-е изд., перераб и доп. – М.: Юристъ, 2004. – 671 с. – С.49.
земельных отношений, входящим в общий предмет правового
регулирования. При этом нельзя допустить, чтобы земля как объект
правового регулирования отождествлялась с земельной недвижимостью.
Во избежание противоречий в этом вопросе, наиболее целесообразно
указать в Кодексе о земле виды отношений, которые регулируются
гражданским законодательством. В действующем Кодексе о земле такие
нормы практически отсутствуют. К отношениям, относительно которых
желательно сделать соответствующую оговорку, можно отнести основания
возникновения и прекращения прав на землю, договорное землепользование,
сделки с земельными участками, земельные сервитуты, применение
гражданско-правовой ответственности. Для земельных отношений, которые
подпадают под действие гражданско-правовых норм, в земельном
законодательстве предпочтительно закрепить только особенности правового
регулирования, если они существуют. В качестве примера взаимного
согласования норм земельного и гражданского права можно привести
существующее в настоящее время правовое регулирование аренды земли,
основанное на изложенном выше принципе.
Тем самым будет обеспечено полное системное регулирование земельных
отношений, что является задачей данного кодифицированного акта, и учтены
особенности тех земельных отношений, которые возникают в гражданском
обороте.
Одновременно желательно устранить в Кодексе о земле все повторы,
которые перегружают земельное законодательство ненужными
заимствованиями из ГК. В некоторых случаях это может привести к
неполному воспроизведению гражданско-правовых норм. Так, например,
произошло с установлением видов сделок, которые могут совершаться
частными собственниками земельных участков (ст.87 Кодекса о земле). В
другом случае нормы просто повторяются, иногда в неполном виде.
Например, ст. 13-15 Кодекса о земле, которые регулируют земельные
сервитуты. В любом случае такие правовые нормы не могут выполнять роль
полноценных правовых предписаний для земельных отношений.
Вопрос разграничения сферы действия земельного законодательства и
других природоресурсных отраслей приобретает в настоящее время особую
актуальность в связи с совершенствованием экологического
законодательства.
Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» установил
общее правило, согласно которому правовой режим природных ресурсов и
других компонентов окружающей среды регулируется законодательством об
охране окружающей среды, если иное не предусмотрено отраслевым
законодательством (ст. 2).
305
В данном случае речь идет о соотношении
законодательства об охране окружающей среды и природоресурсного
законодательства, регулирующего использование отдельных компонентов
окружающей среды. Эта норма не определяет принципы разграничения
305
Об охране окружающей среды: Закон Республики Беларусь, 26 ноября 1992 г.: в ред. Закона Республики
Беларусь, 17 июля 2002 г. //Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 85. 2/875.
различных природоресурсных отраслей между собой.
Следует учитывать, что система природоресурсного законодательства в
целом сложилась. В группу природоресурсных отраслей входят
самостоятельные подотрасли законодательства, каждая из которых
регулирует самостоятельный вид общественных отношений и основана на
раздельной кодификации (систематизации) соответствующих правовых
норм.
В условиях продолжающегося становления системы экологического
законодательства в целом, отсутствия в этой отрасли программного закона,
возникают коллизии между отдельными отраслями. Они связаны с тем, что
общее законодательство об охране окружающей среды и отдельные отрасли
природоресурсного законодательства (земельное, водное, лесное и другие)
существуют в некотором отрыве друг от друга. В результате этого не всегда
соблюдается принцип своего рода «невмешательства», то есть разграничения
сферы правового регулирования.
В частности, после внесения изменений в Лесной кодекс Республики
Беларусь от 14 июля 2000 г.
306
имеется попытка установить приоритет норм
лесного законодательства в регулировании земельных отношений в пределах
лесного фонда. В соответствии со ст. 2 Лесного кодекса отношения в области
использования и охраны земель лесного фонда регулируются земельным
законодательством Республики Беларусь, если иное не предусмотрено
законодательными актами, регулирующими отношения в области
использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов.
Отраслевой характер использования земель лесного фонда не позволяет
согласиться с таким подходом. Расширительное толкование понятия лесного
фонда как совокупности земель и лесов дает неправильное представление об
объекте правового регулирования. Включение в Лесной кодекс норм,
касающихся земельных отношений по поводу земель лесного фонда, не
меняет земельно-правового характера этих норм. Они не могут входить в
противоречие с теми положениями земельного права, которые закреплены в
специальном земельном законодательстве.
Включение этих норм в лесное законодательство можно объяснить
неразработанностью института, закрепляющего правовой режим земель
лесного фонда, в земельном праве и его недостаточным правовым
регулированием в рамках земельного законодательства.
Недопустимо повторение этих положений в Кодексе о земле, так как в
отличие от гражданского законодательства, которое имеет общую сферу
правового регулирования с земельным законодательством, лесное
законодательство регулирует самостоятельный вид экологических
отношений – лесные отношения. Их взаимосвязь с земельными отношениями
определяется всеобщей взаимосвязью всех компонентов окружающей среды,
306
Лесной кодекс Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь, 14 июля 2000 г. № 420-З (с изм. и доп.:
Закон Республики Беларусь от 27 февраля 2004 г. № 271-З; Закон Республики Беларусь от 4 августа 2004 г.
№ 310-З //Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2004 г. № 39. 2/1020; Национальный
реестр правовых актов Республики Беларусь. 2004 г. № 123. 2/1059.
но в правовом отношении требуется четкое разграничение этих отношений.
Обеспечить такое разграничение может, по мнению автора, закрепление в
земельном законодательстве особого вида землепользования –
лесохозяйственного землепользования, осуществляемого на землях лесного
фонда. Тем самым будет определена общая сфера правового регулирования
земельного и лесного законодательства. Особенности этого вида
землепользования, в пределах, установленных земельным
законодательством, могут содержаться и в Лесном кодексе. В противном
случае целостность земельных отношений как специфического предмета
правового регулирования будет нарушена.
Наличие в земельном праве источников, позаимствованных из других
отраслей, требует разделения не только сферы правового регулирования по
отношению к земельным отношениям, но и определения внутренней
структуры земельного законодательства.
Развиваясь как кодифицированная отрасль, земельное право опирается на
Кодекс о земле, который исполняет роль системного регулятора земельных
отношений. Однако, Кодекс о земле не может охватить всей совокупности
специальных земельно-правовых норм, которые имеются в этой отрасли.
Кодификация не означает полного регулирования всех земельных
отношений.
Как отмечалось в эколого-правовой литературе, система законодательства
есть правовое явление, корреляционно зависимое от системы права как
внутренней структуры права, в которой отражены объединение и
дифференциация объективно обусловленных норм.
307
Структура земельного права находит выражение в земельно-правовых
институтах, каждый из которых опирается на определенную группу
источников, основную часть которых составляют акты земельного
законодательства.
В целом структура Кодекса о земле отражает современную систему
земельного права как отрасли. Однако, внутренняя структура этого акта, на
который должны опираться все другие нормативные правовые акты
земельного законодательства, далека от совершенства. Отсутствует четкое
разграничение норм по отдельным институтам, что в наибольшей степени
касается институтов особенной части, которая устанавливает правовой
режим отдельных категорий земель Республики Беларусь. В связи с этим
возникают проблемы соотношения земельного и других отраслей
законодательства применительно к отдельным институтам земельного права.
Например, это касается земельного и градостроительного законодательства,
регулирующих правовой режим земель населенных пунктов, земельного и
водного законодательства применительно к землям водного фонда,
земельного и хозяйственного законодательства, применяемого к отношениям
по использованию земель промышленности, транспорта, связи и иного
307
Макарова Т.И. Законодательство, регулирующее отношения в области окружающей среды
(экологические отношения). //Обзор экологического законодательства /авторский коллектив. – Мн.: 2003. –
190 с. – С. 6.
назначения.
Поэтому существует некоторая неравнозначность в развитии общей части
земельного права, институты которой в основном сложились и имеют
необходимую законодательную базу, и особенной части земельного права, в
которой отсутствует достаточный нормативный материал, особенно в виде
специализированных нормативных правовых актов, развивающих отдельные
положения Кодекса о земле.
В условиях продолжающего в настоящее время обновления земельного
законодательства эти проблемы представляют интерес для научного и
практического рассмотрения.
Статья опубликована:
Шингель, Н.А. Проблемы становления земельного законодательства
Республики Беларусь / Н.А. Шингель // Проблемы развития юридической
науки и совершенствования правоприменительной практики: сб. науч. тр.;
редкол.: С.А. Балашенко (гл. ред.) [и др.]. – Минск: БГУ, 2005 - С.225-232.
Н.А.Шингель
ПРАВА НА ЗЕМЛЮ ИНОСТРАННЫХ СУБЪЕКТОВ В РЕСПУБЛИКЕ
БЕЛАРУСЬ
Республика Беларусь является составной частью мирового сообщества,
поэтому участие иностранных субъектов в земельных отношениях не только
неизбежно, но и желательно. Иностранные участники земельных отношений
имеют значительные возможности реализовать свои потребности в земле
посредством различных правовых форм.
Круг иностранных субъектов, которые могут иметь права на землю в
Республике Беларусь, достаточно широк. Правовое положение иностранных
субъектов в земельных отношениях зависит от их статуса и целей
использования земельных участков.
Анализ норм земельного и иного законодательства позволяет определить в
общем виде категории иностранных субъектов, которые следует выделить
как самостоятельных участников земельных отношений и носителей прав на
землю. К ним относятся:
иностранные государства;
иностранные юридические лица;
граждане иностранных государств и лица без гражданства;
международные организации.
В зависимости от специфики земельно-правового статуса иностранных
субъектов и цели использования земли им могут предоставляться земельные
участки различного назначения и на различных правовых основаниях.
Земельное законодательство Республики Беларусь не содержит
специальной нормы, которая бы определяла земельную правоспособность
иностранных субъектов. Этот подход является определенным недостатком,
так как иностранные субъекты обычно не пользуются такими же правами на
землю, как юридические и физические лица Республики Беларусь.
Действующий Кодекс Республики Беларусь о земле от 4 января 1999 года
вообще не устанавливает круг субъектов земельных отношений.
308
В
определенной мере такое положение оправдано тем, что потребности в земле
могут возникнуть у любого субъекта права, который должен иметь
возможность удовлетворить эти потребности в соответствии с правилами
земельного оборота.
В тоже время, принятое в земельном законодательстве определение
земельно-правового положения иностранных субъектов не в полной мере
соответствует общей схеме, закрепленной в других природноресурсовых
отраслях. Прежде всего, речь идет о тех отраслях законодательства, которые
тесно связаны с землепользованием: водном, горном, лесном
законодательстве. Природноресурсовое законодательство идет по пути
установления четкого круга лиц, которые могут участвовать в
соответствующих правоотношениях.
308
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 2-3. С. 38-82.
Так, Кодекс Республики Беларусь о недрах от 15 декабря 1997 года
309
определяет, что пользователями недр могут быть юридические лица
независимо от форм собственности и подчиненности и физические лица, в
том числе иностранные (ст.11).
Еще более детально эта норма представлена в водном законодательстве
Республики Беларусь. Водный кодекс Республики Беларусь от 15 июля 1998
года
310
содержит статью 5, которая устанавливает круг субъектов водных
отношений, в том числе водопользователей. В соответствии с этой статьей
водопользователями могут быть юридические и физические лица Республики
Беларусь и иностранных государств, а также лица без гражданства, которым
водные объекты предоставлены в пользование (ст.5).
Более того, Водный кодекс включает специальную Главу 27, которая
определяет в общей форме правовое положение иностранных лиц в водных
отношениях. В соответствии со ст.101 иностранные юридические и
физические лица могут участвовать в водных отношениях на равных правах с
юридическими и физическими лицами Республики Беларусь и несут равную
ответственность, если иное не предусмотрено Конституцией, актами
законодательства и международными договорами Республики Беларусь.
Наиболее новое среди природноресурсовых отраслей – лесное
законодательство – называет субъектами лесных отношений Республику
Беларусь, административно-территориальные единицы Республики Беларусь,
юридических и физических лиц Республики Беларусь и иностранных
государств, а так же лиц без гражданства. Это закреплено в ст.9 Лесного
кодекса Республики Беларусь от 14 июля 2000 года
311
. Иностранные
субъекты, названные в данной статье, пользуются лишь правом
осуществления различных видов лесопользования.
Содержание приведенных норм показывает, что иностранные субъекты
признаются участниками природноресурсовых отношений по использованию
природных ресурсов наравне с белорусскими юридическими и физическими
лицами. В этих отношениях они чаще всего не имеют каких-либо
существенных ограничений, и могут использовать природные ресурсы на
таких же условиях, что и белорусские субъекты. Земельное законодательство
единственное не определяет круг субъектов земельных отношений, в том
числе иностранных, которые могут использовать земельные участки, что не
совсем последовательно. Необходимость закрепления в Кодексе о земле
такой нормы вытекает из специфики земельной правоспособности
иностранных субъектов.
Сравнение правового статуса иностранных субъектов в различных
природноресурсовых отношениях показывает, что существуют важные
отличия в правовом положении иностранцев в земельных отношениях и
других отношениях по использованию природных ресурсов.
Природноресурсовое законодательство в основном включает в число
309
Ведамасцi Нацыянальнага Сходу Рэспублiкi Беларусь. 1998. № 8-9. Арт.103.
310
Ведомости Национального Собрания Республики Беларусь. 1998. № 33. Ст.473.
311
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 70. С.11-47.
иностранных субъектов юридических и физических лиц иностранных
государств и лиц без гражданства. Земельное законодательство дает более
широкий круг таких участников. К ним относятся упоминаемые в других
природноресурсовых отраслях лица без гражданства, иностранные
юридические и физические лица, а также иностранные государства и
международные организации (ст.43, 37 Кодекса о земле).
Пользование другими природными ресурсами для иностранцев
осуществляется, как правило, на тех же условиях, что и белорусскими
юридическими и физическими лицами. Права на землю не только зависят от
статуса иностранного субъекта, но и не совпадают в рамках одной и той же
формы использования земли с правами белорусских участников.
Так, в соответствии со ст.43 Кодекса о земле арендаторами земельных
участков могут быть практически любые иностранные субъекты без
ограничений, в то время как другие формы использования земли для них
существенно ограничены либо вообще не предусмотрены. Это связано, по
всей видимости, с тем, что практически все формы использования земли
дают их носителям те или иные возможности по распоряжению земельным
участком. Речь идет о таких наиболее устойчивых видах прав на землю как
право собственности, право пожизненного наследуемого владения и право
постоянного землепользования.
Объяснение этому факту следует искать в отношениях собственности на
землю, которые составляют главное существенное различие между
земельным и другими природоресурсовыми отраслями. Только земельное
законодательство ввело институт частной собственности на землю, который
позволяет участвовать в распределении земельных ресурсов, помимо
государства, и частным лицам.
Признавая право частной собственности на землю, законодательство
допускает тем самым при определенных условиях и иностранцев к участию в
этих отношениях. Сейчас право собственности иностранных субъектов на
землю крайне ограничено, но в формально-юридическом смысле оно
существует и может быть реализовано. Такое право предоставлено
иностранным государствам (ст.37 Кодекса о земле). Кроме того, в
опосредованной форме это право могут реализовать иностранные инвесторы,
участвующие в создании юридических лиц на территории Республики
Беларусь. Подтверждением служит норма ст.12 Кодекса о земле, в
соответствии с которой земельные участки могут передаваться в
собственность юридическим лицам Республики Беларусь, в том числе
предприятиям с иностранными инвестициями.
Более подробное рассмотрение прав на землю различных иностранных
субъектов позволяет обнаружить некоторую неравнозначность их земельно-
правового статуса. Причем, наибольшей полнотой прав обладают
иностранные государства.
Иностранные государства дважды упоминаются в Кодексе о земле: как
субъекты права собственности на землю и как субъекты арендных земельных
отношений.
Право собственности иностранных государств на землю в Республике
Беларусь признается уже в ст.2 Кодекса о земле, которая закрепляет формы и
виды земельной собственности. Согласно этой статье в Республике Беларусь
земельные участки могут передаваться в собственность иностранным
государствам в порядке и на условиях, установленных настоящим кодексом и
иными актами земельного законодательства.
В целом эта норма не противоречит гражданскому законодательству,
которое также признает иностранные государства участниками
соответствующих правоотношений. Гражданский кодекс Республики
Беларусь от 7 декабря 1998 года
312
указывает, что правила, установленные
гражданским законодательством, применяются к отношениям с участием
иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных и международных
юридических лиц, иностранных государств, если иное не определено
Конституцией Республики Беларусь и международными договорами
Республики Беларусь (ст.2). Тем самым признается приоритет
конституционного и международного права.
Отношения по поводу земли как особого рода недвижимого имущества
подчиняются этим правилам, с оговоркой, что порядок и условия
предоставления земли иностранному государству определяются земельным
законодательством. Конституция Республики Беларусь и международные
договоры не содержат каких-либо запретов на этот счет.
В этих условиях можно говорить лишь о целесообразности введения этой
нормы в земельное законодательство. Может возникнуть противоречие
следующего порядка. Иностранные государства, участвующие в земельных
отношениях, выступают прежде всего как носители суверенитета и
территориальной целостности соответствующей национально-
государственной общности. Земля может понадобиться им для
осуществления каких-либо внешних функций на территории другого
государства, которые невозможно выполнить без получения земельного
участка. Земля в данном случае выступает не как территория, а как
хозяйственный ресурс. Но в силу особого статуса любого государства,
существует опасность слияния этого участка и государственной территории,
земля, принадлежащая государству на праве собственности, воспринимается
как его территориальный ресурс. Поэтому, по нашему мнению, следует очень
сдержанно подходить к возможности передачи земли в собственность
иностранных государств, предоставляя ее только в специально оговоренных
случаях и лишь для целей, которые невозможно реализовать другим
способом.
В том виде, в каком право собственности иностранных государств
закреплено в настоящее время, такой необходимости не усматривается. В
соответствии со ст. 37 Кодекса о земле земельные участки могут
приобретаться иностранными государствами в собственность лишь для
обслуживания зданий (части зданий), используемых для размещения
312
Гражданский кодекс Республики Беларусь: с коммент. к разделам / Коммент. В.Ф.Чигира. Мн.: Амалфея,
1999. С. 10.
постоянного дипломатического представительства или консульского
учреждения иностранного государства в Республике Беларусь. Очевидно, что
функции внешних сношений, которые осуществляются дипломатическими и
консульскими учреждениями иностранных государств, не требуют
обязательного получения земельного участка в собственность, тем более что
эти участки могут предоставляться только на условиях взаимности. Характер
возникающих при этом межгосударственных отношений в определенной
мере противоречат характеру земельных отношений, которые связаны с
хозяйственной эксплуатацией земли как природного и экономического
ресурса. Земля под посольством и консульством сливается фактически с
государственной территорией иностранного государства. Право
собственности на землю лишь усложняет внешние сношения, привнося в них
несвойственный им экономический элемент.
В пользу отказа от права собственности на землю иностранных государств
говорит и тот факт, что никаких особых правомочий по отношению к земле
это право иностранному государству не дает, поскольку дипломатические и
консульские учреждения пользуются определенными правами и
привилегиями независимо от статуса земельного участка.
Кроме того, право собственности в данном случае лишено своего
основного атрибута – правомочия распоряжения. Право собственности на
землю иностранных государств может существовать лишь до того момента,
пока участок используется по целевому назначению и на условиях
взаимности: если одновременно с приобретением в собственность
земельного участка на территории Республики Беларусь иностранное
государство предоставляет Республике Беларусь в собственность земельный
участок на своей территории для тех же целей (ст.37 Кодекса о земле).
Статус международных организаций в земельных отношениях является
еще более неопределенным. Как вторичные, производные субъекты
международного права международные организации могут быть в некоторой
степени приравнены к иностранным государствам, но с существенными
оговорками. Эти оговорки вызваны отнесением международных организаций
к юридическим лицам. Этого явно недостаточно для того, чтобы правильно
определить земельно-правовое положение международных организаций. По
действующему земельному законодательству международные организации
могут получить земельный участок лишь в аренду (ст.44 Кодекса о земле),
что соответствует правоспособности международных организаций. Но
разнообразие видов и правовой природы международных организаций
требует более детального закрепления их земельно-правового статуса.
В наиболее сложном положении иностранные юридические лица.
Как правильно отмечалось в юридической литературе
313
права на землю
юридических лиц, в том числе иностранных, зависят от их организационно-
правового статуса. Однако, общая проблема земельного законодательства в
данной области – отсутствие целостной системы законодательного
313
Станкевич Н.Г. Земельное право Республики Беларусь: Учеб. Пособие. Мн.: Амалфея, 2000. С. 429;
Земельное право: Учебник / под ред. С.А.Боголюбова. М.: ООО «ТК Велби», 2003. С.57.