Бункина М.К. Национальная экономика: Учебник для вузов

Подождите немного. Документ загружается.

§ 4. Государственные предприятия 201

были (земельные массивы, леса, воды, парки, музеи, истори-

ческие памятники).

В руках государства зачастую находятся жизненно важ-

ные отрасли и части инфраструктуры: транспорт, связь, энер-

гетика, центральные банки, часть военной промышленности. В

основном это высококонцентрированные отрасли, представля-

ющие собой опоры, условия, необходимые для нормального

функционирования экономики. В государственной собственнос-

ти, как правило, находятся стратегические запасы и законсер-

вированные промышленные предприятия.

Значительный вес в госсобственности составляют смешан-

ные корпорации, где государственное участие в капитале мо-

жет и не быть подавляющим, однако оно обеспечивает обще-

ственный контроль за деятельностью компании.

Источниками формирования государственной собственнос-

ти выступают национализация и собственно государственное

предпринимательство, т. е. строительство предприятий за счет

казенных средств. Предприятия эти остаются субъектами ры-

ночных отношений, т. е. работают в основном на коммерческих

началах.

Однако прямое государственное участие в воспроизвод-

ственном процессе вряд ли можно представить в виде разрас-

тающегося процесса.

Казалось бы, государственная собственность на инфраструк-

туру, которая начала складываться еще в прошлые века (по-

чта, телеграф, железные дороги), является непременным ус-

ловием развивающейся экономики. Но это далеко не так. Госу-

дарственная собственность на инфраструктуру постепенно ис-

черпывает себя. На Западе все чаще слышится мотив низкой

рентабельности государственного транспорта или энергетичес-

кого хозяйства, неизбежности их бюджетной поддержки. У го-

сударственных предприятий в отличие от частных не хватает

инициативы, воображения в коммерческой деятельности. К тому

же нынешнее состояние информатики и средств связи позво-

ляет организовать работу сфер инфраструктуры и на частнохо-

зяйственном уровне.

Государственное предпринимательство, как правило, рас-

ширялось во время войн или подготовки к ним, использовалось

для повышения занятости (организация общественных работ).

Многое зависит от социально-политического климата в стране,

позиций партий, находящихся у власти (британские лейборис-

202

Глава IX. Экономика и государство

ты прибегали к огосударствлению как средству экономической

стабилизации).

Государственное предпринимательство является сферой

столкновения теоретических концепций неоклассиков, упова-

ющих на действие рыночных сил, и государственников. Пред-

принимаются попытки соединить "коня и трепетную лань".

Здесь мы вновь встречаемся с отражением в сознании объек-

тивно существующих противоречий. Действительно, современ-

ная рыночная экономика невозможна без государственных под-

порок, хотя значение последних не должно выходить за огра-

ниченные рамки необходимого. Соотношение между рынком и

государственным присутствием изменяется применительно к

ситуации.

Поглощение одним из полюсов другого непродуктивно и

опасно. Примеров того, какую цену приходится платить за ув-

лечение огосударствлением, достаточно. Стимулятор поступа-

тельного движения скрыт, возможно, в крылатой фразе

Л. Эрхарда: "Конкуренция — везде, где возможно, регулиро-

вание — там, где необходимо".

Курс на приватизацию был взят на вооружение правитель-

ствами Р. Рейгана и М. Тэтчер, обнаружился в японской адми-

нистративной реформе. Эту экономическую политику, начав-

шуюся с конца 70-х гг., можно в целом считать успешной. Ее

побудительной причиной являлось стремление оптимизировать

использование сил конкуренции и сократить систематические

дотации убыточным госпредприятиям. В Англии была, напри-

мер, приватизирована авиакомпания, отличавшаяся низкой рен-

табельностью и слабой конкурентоспособностью. Через пару лет

компания вошла в первую десятку авиационных предприятий

мира. Удачным можно, по-видимому, считать и приватизацию

британской сталелитейной промышленности.

С точки зрения роли государственной собственности любо-

пытна "шведская модель" экономического устройства. У власти

в стране долгое время стояли социал-демократы. В своей эконо-

мической политике они исходили из того, что собственность не

является определителем общественного строя. При практичес-

ки одинаковом типе собственности возможны различные формы

распоряжения национальным доходом, его распределения и ис-

пользования. В руках шведского государства находится не бо-

лее 5% основных производственных фондов, но оно перерасп-

ределяет 80% национального дохода, причем 40% его направ-

§ 4. Государственные предприятия 203

ляется на социальные цели. Шведский социализм предстает пе-

ред нами в виде двухъярусной структуры, где в фундаменте (в

производстве) господствуют частная собственность и рыночная

конкуренция, а в сферах распределения, социальных дел и в

части инфраструктуры действует государство. Возможно, по-

добное разделение обязанностей является целесообразным (во

всяком случае, для Скандинавии)

В США на долю государственного сектора приходится 12%

произведенных товаров и услуг, между тем как в Ираке его вес

превышает 65%.

Иностранный опыт и рецептуру невозможно механически

переносить на российскую почву. Не следует забывать ту про-

стую истину, что в США живут американцы, в Германии —

немцы, в Китае — китайцы, а в России — россияне; что боль-

шие масштабы страны не способствуют радикализации реформ

и быстрому их осуществлению. Но зарубежный опыт тем не

менее учит работать.

Особенностью нашей приватизации является то, что пере-

вод предприятий в частногрупповую собственность, ее рассеи-

вание происходили при сохранении "рыночной слепоты" у зна-

чительной части директоров, при почти полном отсутствии на-

выков здоровой конкуренции.

Несмотря на проведение в течение 1992—2000 гг. поэтап-

ной приватизации, доля государства в экономике остается весьма

значительной, оно продолжает оставаться крупнейшим собствен-

ником. В федеральной собственности находится 14 тыс. пред-

приятий и 23 тыс. учреждений. Кроме того, значительный мас-

сив предприятий и учреждений существует, так сказать, вне

правовых норм Гражданского кодекса РФ. К ним относятся,

например, воинские части.

Помимо этого, государство выступает в качестве совладельца

в 2,5 тыс. акционерных обществ, где его вес в акционерном капи-

тале превышает 23% (по данным на 2000 г.). Это преимуще-

ственно базовые отрасли народного хозяйства. В 580 акционер-

ных обществах государственное участие определяется специаль-

ным правом владения "золотой" акцией — решающей в процессе

образования.

Печально известный сподвижник В. И. Ленина Л. Д. Троцкий, размышляя

впоследствии о бренности социальных экспериментов, писал, что так на-

зываемая общенародная собственность рано или поздно превратится в ча-

стную.

204

Глава IX. Экономика и государство

Возвращаясь к теме приватизации, мы можем отметить,

что потенциал разгосударствления далеко не исчерпан. Перед

правительственными органами стоит задача преобразования ча-

сти федеральных предприятий в акционерные общества, что

позволит превратить эти предприятия в полноценных субъектов

рыночной экономики. Ведь у государственных предприятий

сплошь и рядом отсутствуют стимулы к инвестированию. При

слабом контроле со стороны государства управляющие исполь-

зуют амортизационные отчисления не по назначению, что ве-

дет к дальнейшему разрушению основных фондов государствен-

ного сектора.

Узлом противостояния бизнеса и сторонников государствен-

ного регулирования стало отношение к естественным моно-

полиям, особенно российских акционерных обществ энергетики

и газа. Условно говоря, столкнулись две концепции: А. Чубай-

са — Е. Гайдара и рабочей группы Б. Федорова — А. Илларионо-

ва, представлявших интересы миноритарных акционеров разроз-

ненных владельцев малых пакетов акций, заинтересованных в

притоке дополнительных инвестиций и в сохранении монополии

как источника высоких дивидендов. Они сопротивляются рест-

руктуризации монополий, предусматривающей создание конку-

рентного рынка. Внесенные Министерством экономического раз-

вития и торговли РФ и Экспертной комиссией рекомендации не

предусматривали радикальной реконструкции монополий, явля-

лись компромиссными, не получили одобрения у "Газпрома". В

просторечии это противостояние получило название "борьба за

доступ к трубе". Руководство "Газпрома" беспокоит угроза экс-

порту со стороны сил, контролирующих доставку газа с промыс-

лов. Вместе с тем новая система газопроводов нацелена на сни-

жение издержек производства.

Проблема финансирования, добычи и транспортировки газа,

особенно от новых месторождений, стала технологически перво-

степенной. Ее связь с реструктуризацией монополий очевидна.

§ 5. Государство и общество

В широком смысле государственное регулирование — это

воздействие политических структур на национальное хозяй-

ство. Но здесь, как говорится, в игру вступает социально-пси-

хологический фактор, включающий национальные традиции и

§ 5. Государство и общество 205

менталитет, степень доверия общества к действиям правитель-

ства.

Всматриваясь в отечественные взаимосвязи государства и

общества, государства и индивида, мы невольно вспоминаем

историю. Государство подавляло, сковывало общественную

жизнь. Страну, пережившую ночь Иванова царствования

и все-

мерно укреплявшееся самодержавие, можно отнести к числу

старых централизованных государств с монархическими тради-

циями.

Подражание Западу, смешанное с недоброжелательством,

с одной стороны, и сохраняющиеся признаки восточного деспо-

тизма — с другой, породили русский вариант абсолютизма и

ксенофобии, остатки которых живы и поныне (в приложении

помещена статья проникшего в существо российской социаль-

ной истории социолога и публициста Н. А. Бердяева "Утопичес-

кий этатизм евразийства").

В развитых странах существует, как известно, "граждан-

ское общество", которое предполагает личную ответствен-

ность каждого за действия избранной им законодательной и

исполнительной власти. Вместе с тем государственное регули-

рование предполагает принуждение, при котором свобода инди-

видуального выбора замещена волей, выражающей интересы

большинства. Эффективное государственное регулирование мо-

жет с оптимальным результатом перераспределять блага и ус-

луги, не преумножая их.

Рассуждение о государстве и обществе отвлекает от эко-

номической тематики и заставляет вспомнить о пронзительной

идее патриотизма.

О любви к Отечеству писали еще философы XVII в., но

сам термин "патриотизм" появился в XVIII в. в бурные годы

французской революции ("патри" — государство, отечество,

страна отцов; патриотизм — вера отцов).

Владимир Соловьев разделял истинный и ложный, "квас-

ной" патриотизм, уводящий в национализм. Здесь, пожалуй,

уместно вспомнить слова американца Джонсона, приписывае-

мые у нас Толстому: "Патриотизм — последнее прибежище

негодяев", или слова Соловьева: "Христа распяли из патриоти-

После смерти Грозного народ горевал так, как будто его покинул сам

Господь БОГ (В. О. Ключевский).

206

Глава IX. Экономика и государство

ческих соображений". Истинный патриот хочет, чтобы его на-

род стал лучше, а патриот-националист хочет, чтобы он стал

сильнее.

Государственное регулирование рождает бюрократию, су-

ществующую за счет налогов. В политической сфере множатся

организации и учреждения (бюрократические структуры), под-

держивающие и олицетворяющие власть. В этой элите суще-

ствует разделение труда и ролей, складывающееся на основе

освященных временем правил и обычаев. Оно определяет место

каждого в иерархии власти, порядок соподчиненности. В бю-

рократической системе преобладают формальные методы рабо-

ты, распространено выражение преданности данному учреж-

дению со стороны его сотрудников.

Каждый сотрудник выполняет определенный круг обязанно-

стей. Возможности завоевать влияние определяются доступом к

информации. Ведущие сотрудники авторитетны потому, что они

осуществляют контроль за доступом к информации.

Общим недостатком бюрократии является неопределенность

целей ее деятельности и соответственно средств достижения.

В организации складывается собственная жизнь, при которой

особое внимание уделяется строгому и даже мелочному соблю-

дению правил.

Бюрократия обезличивает отношения между людьми, сле-

по подчиняется власти. Сотрудники практически отчуждены от

результатов своего труда, как бы нейтральны, что укрепляет

их приверженность к иерархии должностных лиц.

Конфликты, возникающие внутри бюрократической орга-

низации, порождаются конкуренцией, распределением вознаг-

раждений, иррациональной несовместимостью работников.

"Несмотря на все недостатки бюрократии, — пишет аме-

риканский социолог Н. Смелзер, — мы стали настолько от нее

зависимы, что, вероятно, невозможно с этим покончить. По-

этому в будущем нас, скорее всего, ждет расширение бюрок-

ратического пространства"

При этом аппарат государственного управления не лишен,

как и отдельные люди, стремления к обеспечению собственного

благосостояния. В психологии чиновника происходит сближение

общественно полезных и личных интересов, зачастую последние

Смелзер Н. Социология / Пер. с англ. М., 1994. С. 196.

§ 5. Государство и общество 207

как бы принимают вид общественных (в том числе и цель соб-

ственного переизбрания или продвижения по служебной лест-

нице). "Хорошо оформленная общественная система, — пишут

авторы американского учебника по экономике, — это та, в ко-

торой люди, управляющие государством, ориентированы на дос-

тижение интересов общества при реализации своих собственных

целей; система, в которой действует та же невидимая рука, как

и на конкурентном рынке"

Джеймс Бьюкенен предложил распространить рыночные

категории на анализ политических процессов, выступил с поня-

тием политического рынка. Бюрократические структуры стре-

мятся к максимизации бюджетов своих учреждений. Причины,

ими движущие, не нуждаются в объяснении. Между объемом

оказываемых услуг и бюджетом учреждения прямой связи нет,

бюрократия обменивает свои услуги на весь бюджет; цены на

единичную услугу не существует; бюрократию не заботят и

"издержки производства" той или иной услуги. Поэтому точка

равновесия спроса на услуги государственного учреждения и

их предложения находится на пределе максимизации бюджета,

покрывающего издержки в целом. В этих условиях оценка эф-

фективности затруднительна. Поэтому, как отмечалось ранее,

сторонники социального выбора предлагают в целях повышения

эффективности использования общественных средств, идущих

на содержание бюрократии, ввести, условно говоря, сдельную

оплату труда в госучреждениях.

Общая схема: избиратели — законодатели — исполните-

ли — достаточно условна, но она, по крайней мере, выражает

тот факт, что между политическими решениями и их реализа-

цией, между политикой и экономикой находится связующее

звено в виде социально-психологического фактора, что зави-

симость между политикой и экономикой не является прямой и

непосредственной. Отставание с получением эффекта от поли-

тических действий понятно и неизбежно, но общественное со-

знание может вообще отвергнуть решения, особенно если люди

не верят правительству. К тому же в смутные времена возника-

ют своеобразные социально-психологические кризисы. Вызван-

ные переменами и психологической неустойчивостью, они мо-

гут сломать механизм политического воздействия.

Фишер С, Дорнбуш Р., Шлиыензи Р. Экономика / Пер. с англ. М., 1993. С. 68.

208

Глава IX. Экономика и государство

Анализируя развитие экономики, мы приходим к заклю-

чению о неизбежности лагов, т. е. промежутков времени, не-

обходимых для адаптации; периодов более или менее длитель-

ных, выражающих непростые связи между экономикой и по-

литикой.

Проблема политических лагов многомерна. Она включает

так называемый лаг обнаружения — время между возникнове-

нием симптомов опасности (кризиса, перегрева конъюнктуры и

др.) и их установлением политическими органами; промежутков

между обнаружением и принятием решения; между решением

и действием. Затем начинается второй акт — адаптация к ним

социальной среды, степень общественного согласия.

Порой лаг настолько длителен, что конечный результат

оказывается противоположным искомому. Подобные ситуации

возникали не только в России; лаги снизили, например, эф-

фективность антиинфляционной политики правительства Кен-

неди в США.

Лаги относятся к тем "бродячим сюжетам", которые встре-

чаются повсеместно и по большей части имеют общую соци-

ально-психологическую природу. Словарь Макмиллана клас-

сифицирует следующие виды лагов: адаптационный, админис-

тративный, внешний и внутренний, рациональный, промежу-

точный, распределительный, сельскохозяйственный, лаг об-

наружения, геометрического размещения, кубического урав-

нения.

При проведении административных реформ первостепен-

ным становится минимизация политических рисков. Эта про-

блема заботит и правительство России. В числе необходимых

предпосылок называют создание и использование так называе-

мых согласительных механизмов на уровне трехсторонней ко-

миссии или рабочей группы, состоящей из представителей Пра-

вительства РФ, Думы и Совета Федерации. Отрицательным об-

стоятельством здесь является подрыв доверия между этими тре-

мя уровнями власти. Политические риски инспирируются су-

ществованием региональных элит, сложными отношениями меж-

ду регионами-донорами, другими членами Федерации и Цент-

ром. Что касается последнего, то он стремится укрепить вер-

тикальную властную структуру.

Минимизации политических рисков в России могут способ-

ствовать активное публичное обсуждение проектов реформиро-

§ 5. Государство и общество

209

вания верховной власти, поддержка созданного в 2000 г. Фонда

развития региональных финансов (особенно путей компенсации

потерь для регионов-доноров), упорядочение общего бюджет-

ного устройства страны, а также бюджетозамещающий заем

Мирового банка реконструкции и развития (МБРР), направ-

ленный на оздоровление в 2000—2004 гг. региональных фи-

нансов.

Обрисуем в качестве итога общие контуры взаимоотноше-

ний государства и общества схематически (рис. 9.2).

Рис 9.2

Изучение этих связей возвращает нас к проблеме эффек-

тивности государственного присутствия в экономике. Государ-

ство призвано поощрять деловую активность, рационально рас-

ходовать средства по двум основным статьям бюджета — рас-

ходам на социальные нужды и оборону. Вместе с тем государ-

ство не должно быть самодовлеющей силой в экономике. При-

менительно к сегодняшним обстоятельствам России можно ска-

зать следующее: количество министерств и комитетов необхо-

димо резко сократить, а структуру чиновничества надо пере-

смотреть еще и потому, что функции подразделений зачастую

повторяют друг друга (министерств и соответствующих комите-

тов или правительственных комиссий).

К сожалению, государственные расходы на содержание

органов управления повсеместно являются регидными, т. е. жес-

ткими, трудно поддающимися сокращению.

210

Глава IX. Экономика и государство

Завершая разговор о противоречивом единстве государ-

ства и рынка, задумаемся над терминологией. Читатель, по-

видимому, уже заметил, что для описания этого взаимодей-

ствия мы употребляли такие словосочетания, как государствен-

ное присутствие в экономике, экономическая роль государства

и государственное вмешательство в экономику. Некоторые ис-

следователи полагают, что использование последнего термина

возможно лишь там, где государство подменяет рынок, огра-

ничивает конкуренцию

. Но если государство выступает гаран-

том рыночной экономики, оно органично вписывается в прави-

ла рыночного поведения. Длительное ограничение права эконо-

мического выбора порождает пассивность граждан, неспособ-

ность к самостоятельным действиям, надежды на всемогуще-

ство власти.

И еще одно терминологическое уточнение, на наш взгляд,

нам представляется полезным. Что значит сильное, всемогу-

щее государство?

Если оно просто объявляет себя таковым, то это напоми-

нает разговор из Зазеркалья. "Я духов вызывать могу из без-

дны", — провозгласил один. "И я могу, и каждый это может.

Вопрос лишь в том, откликнутся ль они на зов", — заметил

скептик.

Если иметь в виду экономическую сторону, то речь, по-

видимому, должна идти о гарантиях национальной экономичес-

кой безопасности, не нарушающих свободную игру рыночных

сил. Сильным может быть только государство, в котором дей-

ствует принцип "затраты-выпуск" и каждый рубль налоговых

поступлений используется с предельным результатом. Сильное

государство заботится о социальном благополучии налогопла-

тельщиков и противостоит избыточному вмешательству в

виде многообразного лицензирования, выдачи справок и иных

разрешений.

В последующих главах мы обратимся к конкретному рас-

смотрению эффективности государственной экономической по-

литики.

Пороховский А. Экономически эффективное государство: американский

опыт II Вопросы экономики. 1998. N* 3.