Бункина М.К. Национальная экономика: Учебник для вузов

Подождите немного. Документ загружается.

ГЛАВА X

Государственный бюджет и налоги

Суровость законов российских

искупается необязательностью их выполнения.

М. Е. Салтыков-Щедрин

Рассмотрение прямого государственного регулирования

начнем с его ключевого направления — бюджетно-налогового,

которое в учебной и научной литературе называется фискаль-

ным. Но полного тождества между понятиями бюджетно-нало-

говой и фискальной политик, на наш взгляд, нет. Сферой дей-

ствия фискальной (буквально — казенной) политики является

прежде всего сбор налогов

. Между тем центром тяжести бюд-

жетно-налоговой политики стало составление и использование

государственного бюджета, а также выработка общей норма-

тивной стратегии.

Бюджетное регулирование имеет дело с совокупностью го-

сударственных расходов и доходов, изменениями порядка расхо-

дования финансовых средств. Оно находит выражение в законах

и других правовых актах, имеет директивный характер.

Меры фискальной политики не всегда успешны. Порой они

сопровождаются обременительными проявлениями, могут даже

препятствовать стабилизации национальной экономики. Иногда

это неизбежные болезни роста, но конечный результат будет

благотворным. Да и решения в сфере бюджета могут быть амби-

циозными и ошибочными, не соответствующими времени и мес-

ту. А увлечение популизмом превращает бюджет в генератор

финансовой нестабильности.

Фиск — казна, казначейство; в старой России существовал еще термин

"податная палата" — аналог нашей налоговой службы. Кроме сбора нало-

гов, казна финансировала расходы королевских дворов и правительств.

Фискалы — в первоначальном смысле: сборщики налогов, мытари.

212

Глава X. Государственный бюджет и налоги

§ 1. Структура бюджета

Государственный бюджет — это подлежащая перерасп-

ределению часть национального дохода. Бюджет организован в

виде баланса доходов и расходов за отчетный период (месяц,

квартал, год). Ведущую роль во всех странах играет, конечно,

общенациональный, или федеральный, бюджет, наряду с кото-

рым существуют областные и местные бюджеты, а также бюд-

жет правительства

Некоторые статьи государственных бюджетов имеют об-

щепринятый характер и существуют практически повсемест-

но. К ним относятся в расходной части социальная поддержка

и национальная безопасность, субсидии отдельным отраслям

или регионам, расходы по управлению и обслуживанию госу-

дарственного долга, а в доходной части непременно присут-

ствуют налоги на население и предприятия, акцизы, всякого

рода другие сборы и государственные займы (внутренние и

внешние).

Превышение расходов бюджета над доходами формирует

дефицит, отрицательное сальдо в государственном балансе;

превышение доходов бюджета над его расходами — профицит.

На практике профицит считают без учета статей по обслужи-

ванию внешнего долга (выплат процентов и платежей погаше-

ния).

Как правило, между утвержденными и исполненными бюд-

жетами существует несовпадение, обусловленное причинами

конъюнктурного, или социально-политического, или внешнепо-

литического порядка.

Доходы и расходы

Присмотримся к структуре доходов и расходов федераль-

ного бюджета России за 1998—2000 гг. (табл. 10.1 и 10.2).

Как видно из табл. 10.1, основную часть доходов федераль-

ного бюджета составили налоговые поступления.

В странах Запада основными расходными статьями госу-

дарственных бюджетов являются социально-культурные нуж-

Бюджеты правительств включают, помимо средств федерального и ре-

гиональных бюджетов, доходы от так называемых внебюджетных фондов.

§ 1. Структура бюджета

213

Таблица ЮЛ

Структура доходов бюджета Российской Федерации

за 1998—2000 гг.

Статьи доходов

Налог на прибыль

Подоходный налог

НДС

Акцизы

Неналоговые доходы

Доходы целевых бюджетных фондов

Прочие доходы

1998 г.

13,1

37,5

18,7

3,5

9,2

18,0

1999 г.

13,5

3,2

36,5

13,4

6,8

8,7

17,9

2000 г.

15,8

2,4

33,6

11,5

5,7

8,2

22,8

Таблица 10.2

Структура расходов бюджета Российской Федерации

Статьи расходов

Государственное управление и местное

самоуправление

Национальная оборона

Правоохранительная деятельность

и судебная власть

Производство

Социальная сфера

Обслуживание государственного долга

Финансовая помощь бюджетам других уровней

Целевые бюджетные фонды

Прочие расходы

1998 г.

2,3

14,7

8,5

5,6

6,0

30,4

9,8

6,3

16,5

1999 г.

2,0

17,2

8,3

3,4

12,9

25,4

9,3

8,0

13,5

2000 г.

2,5

20,7

11,4

3,7

13,9

20,8

11,0

9,6

6,4

ды. В России же все они (образование, культура и искусство,

здравоохранение, спорт, средства массовой информации), вме-

сте взятые, составляют лишь 13%.

В течение 2000 г. в России в приоритетном порядке осуще-

ствлялось выделение средств на финансирование текущих вып-

лат по заработной плате работникам бюджетной сферы и де-

нежному довольствию военнослужащим. На эти цели в 2000 г.

перечислено 179,6 млрд руб.

Государственный бюджет в целом содержит два ключевых

параметра — обязательства государства (непроцентные расхо-

214

Глава X. Государственный бюджет и налоги

ды) и дополнительные средства, появляющиеся после покры-

тия обязательств.

Утверждение федерального бюджета Думой выглядит как

результат длительного торга между лоббистами разных обще-

ственных и хозяйственных сфер.

Исполнение федерального бюджета можно проиллюстри-

ровать сведениями о процентном соотношении фактических дан-

ных к утвержденным:

Доходы в целом

Налоги

Налоги на прибыль

1998 г.

82,3

76,9

72,5

1999 г.

129,1

127,5

В 2,2 раза выше

Федеральным, региональные

и консолидированным бюджеты

Вот как выглядит динамика федеральной и региональных

частей расширенного, или консолидированного, бюджета Рос-

сии (табл. 10.3).

Таблица 10.3

Структура расходов (в % к ВВП)

Расходы

Федеральный бюджет

Региональный бюджет

(с трансфертами)

Расширенный бюджет

Дефицит

1992 г.

52,7

11,9

75,9

40,3

1995 г.

17,9

15,1

40,6

6,3

1999 г.

14,9

14,0

36,6

1,4

2000 г.

(оценка)

14,0

36,0

Выводы напрашиваются сами собой: консолидированный

бюджет (по расходам) составляет в последние годы не более

40% ВВП, при этом доля региональных расходов повышается.

Дефицит государственного бюджета (по предварительной оценке)

в 2000 г. оказался нулевым

Профицит 2000 г. (5% бюджета) не учитывал инфляционный показатель

и увеличение долговых выплат. •

§ 1. Структура бюджета 215

В теории различают активный и пассивный дефициты. Пер-

вый возникает в результате превышения расходов над дохода-

ми, второй — в связи со снижением налогов и прочих поступ-

лений. В России велики "недоимки", которые являлись след-

ствием сокращения реального ВВП, а также неплатежей пред-

приятий и организаций.

Государственные бюджеты остаются напряженными, не-

обходимо реформирование расходной части, создание прогрес-

сивной налоговой системы, более совершенного распределения

расходов и доходов между Федерацией и регионами.

Общепринятым в мировой практике показателем того, на-

сколько бюджетный дефицит велик и опасен, является следу-

ющий коэффициент: минусовое бюджетное сальдо делится на

ВВП, т. е. годовой дефицит в процентах к годовому ВВП, при-

нятому за 100%. По оценке МВФ, дефицит, превышающий 2,5%

ВВП, считается настораживающим

В России бюджет подвержен частым пересмотрам. В тече-

ние года возникают непредвиденные расходы, недопоступле-

ния. Покрытие дефицита проводится за счет золотовалютных

резервов Центрального банка, государственных займов, вне-

шних заимствований.

Особое внимание при анализе расходной части федераль-

ного бюджета следует обратить на обслуживание внешнего дол-

га. В текущем исполнении он находится на уровне 7—8% ВВП,

т. е. составляет примерно половину доходов федерального бюд-

жета.

В ближайшей перспективе предполагается реконструкция

долга, после которой его вес в расходах федерального бюдже-

та упадет, по мнению Правительства РФ, до 4—6% ВВП. Между

тем долговая нагрузка на региональные бюджеты не выходит

за пределы 2% ВВП, а текущие платежи — 0,5% ВВП. Сово-

купный же объем долговых обязательств России колеблется вок-

руг 60% ВВП (2000 г.). Но, как считают специалисты, пока

ресурсная база по обслуживанию долга и выплат платежей по-

гашения ограничена 42% ВВП, т. е. минусовое сальдо по вып-

латам составляет около 18% ВВП. Здесь не учитываются веро-

ятные возможности новых заимствований.

Американские эксперты 70-х гг. обнаружили прямую связь между не-

большим, исчисляемым десятыми долями процента ВВП увеличением бюд-

жетного дефицита и некоторым оживлением экономической деятельнос-

ти, сокращением безработицы (неокейнсианская модель). США в после-

дние годы добились бездефицитных бюджетов.

216 Глава X. Государственный бюджет и налоги

Проблемными остаются так называемые непроцентные

расходы, т. е. расходы на государственное управление и мест-

ное самоуправление, оборону, правоохранительные и судебные

органы (см. табл. 10.2). За 2000 г. они, по подсчетам А. Илларио-

нова, выросли на 28%.

Управление бюджетом

Повышение эффективности управления государственными

финансами — наиважнейшая задача макроэкономической поли-

тики в России.

Рост расходов по обслуживанию долга является, пожа-

луй, ключевой переменной, деформирующей российский бюд-

жет. Кроме того, сокращение так называемых непроцентных

расходов, финансируемых из целевых фондов и составляющих

около 10% федерального бюджета, — также достаточно слож-

ная проблема. Эти расходы называют ригидными, т. е. жестки-

ми, трудно поддающимися ужатию.

Различают мягкую и жесткую бюджетную политику. Пер-

вая может иметь своим следствием нарастание просроченной

задолженности, увеличение неплатежей в отношениях между

предприятиями, спад предпринимательской активности. Ужес-

точение бюджетной политики, свидетельствующее об усиле-

нии ответственности министерства финансов, может замедлить

рост государственного долга, создает некоторые возможности

для его реального сокращения, а также для уменьшения бюд-

жетных расходов.

На наш взгляд, в расходную часть государственного бюд-

жета полезно внедрять рыночные рычаги, например, посред-

ством проведения госзакупок на конкурентной основе.

Показателями эффективности управления бюджетом мож-

но считать:

• уровень собираемости налогов и выполнения бюджетных

обязательств;

• размер дефицита и скорость нарастания бюджетного

долга;

• размер финансовых ресурсов, отвлекаемых на обслу-

живание государственного долга;

• степень монетизации валового продукта;

§ 1. Структура бюджета 217

• величину и динамику валютных резервов;

• динамику валового внутреннего продукта и занятости.

Данные о динамике основных экономических индикаторов

позволяют составить представление об эффективности бюджет-

ной политики. В качестве комментария лишь повторим, что

бюджетный дефицит не всегда является проинфляционным фак-

тором, но его возрастающие объемы имеют следствиями рост

расходов по обслуживанию государственного долга, неплате-

жи и недостаток средств.

Милтон Фридмен так описывает проблему государственно-

го финансового регулирования: "Чего нам действительно не

хватает, так это не виртуозности в управлении экономикой,

подобной действию умелого водителя, но способа, каким мож-

но было бы удержать пассажира, наделенного властью, от того,

чтобы он не схватился за руль и не сбросил машину в кювет".

О коэффициенте монетизации мы поговорим подробнее не-

сколько позже, здесь же лишь поясним, что он определяется

в виде отношения совокупной денежной массы к валовому внут-

реннему продукту. В 2000 г. этот показатель у нас равнялся 22%

и свидетельствовал о некотором повышении коэффициента по

сравнению с 90-ми гг.

Жесткая бюджетная и денежная политика помогает дер-

жать бюджетный баланс на относительно стабильном уровне. В

России признание получила совсем не бесспорная дискретная

политика, которую называют еще политикой быстрого реаги-

рования. Дискретная политика — лекарство от неожиданнос-

тей, с которыми приходится встречаться каждому политику,

гибкое приспособление к изменившимся обстоятельствам.

Если называть вещи своими именами, то российский бюд-

жет страдает эрозией доходной части, болезнью, которую не-

которые экономисты считают следствием гиперинфляции, за-

тягивавшей переходный период. Сокращение расходной части

неизбежно, если, конечно, не "подпечатывать" денег.

По оценкам МВФ, для проведения постсоциалистических

реформ необходимо перераспределять не менее 35% ВВП. Но

учитывает ли данный подход различия в объемах душевых ВВП?

Ведь по этому показателю Россия отстает от США в 5 раз.

Между динамикой бюджетных доходов и масштабами социаль-

ного вспомоществования имеется, как считается на Западе,

прямая связь. Социальная поддержка является в США главной

218

Глава X. Государственный бюджет и налоги

расходной статьей федерального бюджета. С этим нельзя не

согласиться. В условиях России расходы на оборону (в части,

касающейся конверсии и сокращения армии) можно признать,

при их рациональном использовании, социальными.

Понятно, что бюджетно-налоговая теория относится к числу

нормативных. Считается, что коренным отличием нормативной

теории является принципиальная невозможность проверки ее

предпосылок или допущений эмпирическим путем, между тем

как в позитивной теории, исследующей косвенным методом го-

сударственное регулирование, любое допущение может стать

предметом эмпирической проверки. В нормативной теории и по-

литике перед нами лежат лишь результаты — бюджетный де-

фицит или недобор налогов.

§ 2. Структура налогов

Общие основы

Мы не знаем, когда возникли налоги, так же как и не

представляем себе, когда произошел первый рукотворный взрыв

пороха — нехитрой смеси серы, селитры и угля. Но эти творе-

ния человеческого разума стоят в одном ряду с изобретением

таких благ, как книгопечатание или компас.

В истории появлялись самые причудливые виды налогооб-

ложения: на окна и дымовые трубы, на соль и, конечно же, на

спиртные напитки. Основы налогообложения, неподвластные

времени, были сформулированы еще Адамом Смитом: налоги

должны соответствовать состоянию плательщика; способ и вре-

мя взимания должны быть заранее и точно известны и удобны

для плательщика; сам процесс сбора налогов нужно проводить

с минимальными затратами.

Государство не может существовать без налогов. Но здесь

же начинается демагогия: то, что гражданин выплачивает в

виде налогов, возвращается к нему как к члену общества. Со-

временная система налогообложения многоступенчата, нацио-

нально и регионально специфична. Остановимся на общих прин-

ципах федерального налогообложения.

Как правило, все налоги делят на две основные группы:

прямого и косвенного действия. В первом случае перед нами

§ 2. Структура налогов

219

выступают налоги на факторы производства — капитал, труд,

недвижимость и землю; во втором — предметами налогообло-

жения являются товары и услуги.

Рис. 10.1

Налоги прямого действия, или подоходные налоги, как

правило, строятся по прогрессивной шкале. При высоких дохо-

дах получатель выплачивает в качестве налога не только зна-

чительную сумму, но его облагают по высокой ставке. К раз-

ряду прямых налогов следует отнести налог на прибыль, диви-

денды, биржевые и валютные операции, проценты по вкладам.

Прямые налоги выполняют функцию стабилизаторов конъюнк-

туры, поскольку в периоды спадов поступления от них автома-

тически уменьшаются, в условиях подъема государство изыма-

ет в качестве прямых налогов более значительные суммы. На-

лог на прибыль вносится в бюджет после погашения всех обяза-

тельств фирмы и определения годового дохода.

Проведенные весной — летом 2001 г. реформы предполага-

ют снижение среднего налога на прибыль с 35 до 24%, при

этом 16,5% остается в распоряжении регионов, а 7,5% поступа-

ет в бюджет Федерации. Разумеется, что снижение налогов на

прибыль почти на треть, а также введение единой невысокой

ставки на подоходный налог (13%) делают особенно важным со-

220

Глава X. Государственный бюджет и налоги

кращение расходной части бюджета. Еще более очевидной на

этом фоне становится необходимость модернизации государствен-

ного аппарата — громоздкого и малоэффективного, занятого в

основном "документооборотом".

Косвенными являются налоги на валовой продукт пред-

приятия или на выпуск продукции (налог на добавленную сто-

имость — НДС), который выплачивается при реализации това-

ров и практически представляет собой надбавку к цене. Суще-

ствовавший ранее налог с оборота ликвидирован.

Самым древним из косвенных налогов является, пожалуй,

акциз. Его взимают с продажи табачных изделий, спиртовых

напитков, косметики, бензина; акцизы могут составлять замет-

ную долю в тарифах на транспортные и иные услуги. Испокон

веков царское правительство получало немалые доходы от так

называемого "питейного налога". В истории акцизов можно от-

метить времена, когда они считались налогом "на грехи", затем

— "на роскошь". Вместе с экономическим ростом расширяется

круг товаров и услуг, облагаемых налогом на продажу. В отли-

чие от подоходных, косвенные налоги носят регрессивный ха-

рактер, так как зачастую изымают у бедных людей более весо-

мую часть их дохода, чем у богатых.

В России введен новый налог на вмененный доход, и по-

скольку он рассчитывается по единым ставкам, то, возможно,

будет благоприятен для малого бизнеса. Вмененный доход —

это прибыль от владения ресурсами: землей, водными и лесны-

ми угодьями. Фирма, владеющая этими ресурсами, может и не

получать доходов от ресурсов, если она не сдает их в аренду,

не продает, а использует для своих надобностей, т. е. неэффек-

тивно. Налог на вмененный доход не зависит от приложения или

деловитости владельца, последний платит за владение данным

ресурсом.

Налоговая система постсоветской России создавалась поэтап-

но. Первоначальный период можно отнести к началу 90-х гг. За-

коны, принятые еще в 1991 г., отражали неопределенность эко-

номического бытия. На протяжении 1992—1998 гг. в налоговое

законодательство вносились многочисленные частные поправ-

ки, хотя в целом система налогов оставалась нестабильной и

непредсказуемой.

Осуществленное в 2000—2001 гг. реформирование налого-

вой системы предполагает снижение неоправданных налоговых