Гапоненко А.Л., Панкрухин А.П. (ред.) Общий и специальный менеджмент

Подождите немного. Документ загружается.

Раздел VI.

Технологии

управления

развитием территорий

ки своего бюджета и на этой основе определить направления со-

вершенствования их использования.

Налоговые и неналоговые доходы регионального бюджета и

бюджетов МСУ принято подразделять на собственные и регули-

рующие.

Собственными

считаются налоги и иные платежи, кото-

рые вводятся представительным органом соответствующего уров-

ня власти и направляются в его бюджет либо закреплены феде-

ральным или региональным законодательством за соответству-

ющим уровнем бюджетной системы на постоянной основе. Регу-

лирующими считаются налоги и иные платежи, нормативы отчис-

ления которых устанавливаются на предстоящий финансовый год

(несколько лет).

Основным источником формирования доходов консолидиро-

ванного бюджета субъекта РФ являются налоговые поступления.

Их объем колеблется по годам и в среднем составляет 80 % дохо-

дов (см. табл. 14).

Таблица 14

Общая структура доходов консолидированных бюджетов

субъектов РФ (в %)

Налоговые поступления

Безвозмездные перечисления

Неналоговые доходы

Налоговые доходы

1995

13,7

5,2

81,2

1996

15,7

4,7

79,7

1997

14,4

5,1

80,4

Вторым по объему источником доходов являются перечис-

ления из федерального бюджета, составляющие порядка

14%

по-

ступлений. Наконец, наименьшая по объему часть бюджета (по-

рядка 5%) возникает за счет использования неналоговых дохо-

дов.

В среднем по Российской Федерации удельный вес региональ-

ных бюджетов в доходах консолидированных бюджетов субъек-

360

Глава

Формирование и расходование бюджетов

субъектах Российской Федерации

ТОВ

РФ составляет 46-47%). Соответственно 53-54%) приходится

на местные бюджеты. Однако точные пропорции распределения

доходов сильно варьируются в различных субъектах РФ.

Например, удельный вес регионального бюджета в Республике Тыва

составляет

17%,

а в Республике Калмыкии -

73%.

Вместе с тем в большинстве

субъектов РФ пропорции распределения доходов соответствуют

среднероссийскому уровню.

Налоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов

РФ формируются за счет отчислений от федеральных налогов и

сборов в пропорциях, установленных в Федеральном законе "О

бюджете" на соответствующий год, а также за счет региональ-

ных и местных налогов и сборов. По федеральным налогам еже-

годно закрепляются ставки их расщепления между федеральным

бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ (см.

табл.

14а).

Таблица 14а

Закрепление ставок расщепления федеральных налогов

Название налога

Подоходный налог

с физических лиц

НДС

Акцизы на спирт, вод-

ку и ЛВИ

Налог на прибыль (до-

ходы) предприятий и

организаций

Налог на имущество

предприятий и орга-

низаций

Платежи за пользова-

ние природными ре-

сурсами

Отчисляется в консолиди-

рованный бюджет субъ-

екта РФ(по законодатель-

ству),

доходов от налога

100

(с 1997 г.)

до 62,8

(до 22% от ставки)

100

от 100 до 50

Порядок рас-

щепления

налога

Единый для

всех субъек-

тов

РФ

То же

По индиви-

дуальным

нормативам

Шесть федеральных налогов составляют свыше 80%) всех на-

логовых поступлений в консолидированный бюджет субъекта РФ

(см.

рис. 6). Это означает, что основная масса налогов, поступа-

361

Раздел

VI.

Технологии

управления

развитием территорий

ЮЩИХ

в консолидированные бюджеты субъектов РФ, относится

к регулирующим доходам.

Необходимо отметить: отечественное законодательство пре-

дусматривает, что местные бюджеты должны в значительной мере

формироваться за счет собственных доходов.

Установлено, что помимо местных налогов и сборов, налогов

и сборов субъекта Российской Федерации, закрепленных за орга-

нами местного самоуправления на постоянной основе, к собствен-

ным доходам органов местного самоуправления относится часть

отчислений от федеральных налогов. При этом федеральным за-

конодательством определяется только средняя доля отчислений

в бюджеты МСУ по субъекту РФ. Доли отчислений каждого из

органов МСУ устанавливаются на региональном уровне.

В общей сложности в региональные бюджеты в среднем по-

ступает порядка 35 —

40%

налогов консолидированного бюдже-

та субъекта РФ и соответственно порядка

—

65%

- в бюджеты

МСУ. Распределение налоговых поступлений в большинстве ре-

гионов соответствует среднероссийским значениям. Однако су-

ществует и определенная дифференциация между отдельными

регионами.

Вид поступлевнй

Рис.

6. Налоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ (в %)

362

Глава 1. Формирование и расходование бюдзкетов в субъектах Российской Федерации

В частности, в Агинском Бурятском АО доля налоговых поступлений в

региональный бюджет составляла в 1996 г. 5%, в Республике Алтай - 9%

доходов их консолидированных бюджетов. Обратная ситуация в Ямало-

Ненецком АО и Свердловской обл., где доля налоговых поступлений в

региональные бюджеты составляла соответственно 73 и 59%.

Неналоговые доходы

консолидированных бюджетов субъектов

РФ формируются за счет доходов от государственной и муни-

ципальной собственности, поступлений от ее продажи и т.д. (см.

рис.

7).

При этом значительную часть (до

50%

неналоговых дохо-

дов) составляют не регламентированные на федеральном уровне

поступления. Некоторые из источников формирования подобных

поступлений, например сбор за пользование аэропортом, были

опротестованы в указах Президента РФ и соответствующих ак-

тах органов прокурорского надзора. В этой связи доля нерегла-

ментированных поступлений в общей структуре неналоговых

доходов ежегодно снижается.

Наилучшую перспективу в настоящее время имеет стимули-

рование повышения доходов от государственной и муниципаль-

ной собственности. Однако, как следует из диаграммы на рис. 8,

данный источник довольно нестабилен и не имеет четкой тенден-

ции к повышению.

70 -

4 4

Т!-Л~Ы

I Ш Ш

TMF

Рис.

7. Динамика неналоговых доходов консолидированных бюджетов

субъектов РФ (в %)

363

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

Как ВИДНО из диаграммы, в последние годы увеличиваются

поступления от продажи региональной и местной собственнос-

ти,

а также от штрафных санкций. Очевидно, что оба прогресси-

рующих ныне источника неналоговых доходов крайне неперспек-

тивны. При существующем подходе все сколько-нибудь суще-

ственные объекты собственности рано или поздно будут полнос-

тью распроданы, а увеличение штрафов приведет к банкротству

субъектов, их уплачивающих.

Распределение неналоговых поступлений между региональ-

ным бюджетом и бюджетами МСУ противоположно распределе-

нию налоговых доходов. По итогам 1996 г. в региональные бюд-

жеты поступало в среднем 53-57% неналоговых доходов, а в бюд-

жеты МСУ - 43^7%.

Регионы также дифференцируются по показателю доли региональных

бюджетов в неналоговых поступлениях: от 3 и 8% в Алтайском крае и

Республике Тыва

до 99 и 91%

соответственно в Чукотском

АО и

Липецкой

области.

Безвозмездные перечисления имеют сравнительно невысокую

долю в структуре доходов региональных бюджетов в среднем по

России (см. диаграмму на рис. 9). Вместе с тем для ряда регионов

они составляют большую часть бюджетных доходов, а для неко-

торых - весьма незначительную часть (табл. 15).

Таблица 15

Доля

безвозмездных поступлений

консолидированных бюджетах

некоторых

субъектов

РФ в 1997

г.

Субъект РФ

Ингушская Республика

Республика Дагестан

Агинский Бурятский АО

Республика Тыва

Усть-Ордынский Бурят-

ский АО

Наибольшая

доля безвоз-

мездных по-

ступлений, %

84,5

75,6

70,7

67,7

66,9

Субъект РФ

Ямало-Ненецкий АО

Вологодская область

Липецкая область

Красноярский край

Ханты-Мансийский АО

Наименьшая

доля безвоз-

мездных по-

ступлений

0,1

0,4

1,4

364

Глава 1. Формирование и расходование бюджетов в субъектах Российской Федерации

Наиболее существенную часть безвозмездных поступлений в

консолидированные бюджеты субъектов РФ составляют средства

Федерального фонда финансовой

поддержки регионов (ФФПР). Их

распределение осуществляется по единой для всех регионов ме-

тодике. Основной задачей ФФПР является выравнивание душе-

вых бюджетных доходов субъектов РФ. Данный фонд формиру-

ется в размере, равном 14% (до 1998 г. - 15%) налоговых доходов

федерального бюджета без ввозных таможенных пошлин. Доля

регионов в нем закрепляется в законе о бюджете на очередной

финансовый год.

Вторым по величине видом безвозмездных поступлений явля-

ются

взаимные

расчеты.

На их основе регионам выделяются из

федерального бюджета различные компенсационные выплаты и

иные платежи. Данный вид финансирования формально имеет

технический характер и в законе о федеральном бюджете отдель-

ной строкой не отражается. Необходимо заметить, что сальдо вза-

имных расчетов по всем регионам безусловно положительное, т.е.

в конечном счете средства федерального бюджета поступают в

консолидированные бюджеты субъектов РФ.

Дотации

вьщеляются для поддержки закрытых административ-

но-территориальных образований (ЗАТО).

Субвенции

в бюджет с

1994 г. фактически получает только Москва на выполнение сто-

личных функций. Указанные расходы предусматриваются в зако-

не о бюджете на соответствующий год. Также в бюджете опреде-

ляются общие размеры Федерального дорожного и Федерального

экологического

фондов.

К безвозмездным перечислениям относятся

поступающие в консолидированные бюджеты субъектов РФ от-

числения от Государственных внебюдж:етных фондов и от

государ-

ственных предприятий

организаций

(см. диаграмму на

рис.

8).

Существующая технология бюджетного процесса построена

таким образом, что, за редким исключением, получателем без-

возмездных средств может быть только региональный бюджет, а

не бюджеты МСУ. Последующее перераспределение финансовой

помощи осуществляется в соответствии с законом субъекта РФ,

после того как все доходы консолидированы в региональном

бюджете. В этой связи довольно сложно определить, за счет ка-

ких ресурсов осуществляется финансовая поддержка бюджета ор-

ганов местного самоуправления: налоговых, неналоговых поступ-

лений в региональный бюджет или за счет полученных безвоз-

мездных средств?

365

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

С большой долей условности можно определить направления

расходования соответствующего вида безвозмездных перечислений

из

федерального бюджета

региональный бюджет, сопоставив

ним

аналогичные перечисления из регионального бюджета в бюджеты

МСУ.

Наиболее корректно сопоставление федерального и региональ-

iso

§40 -

130

«20

Дотации

Вцд поступлений

Гос.

Гос. Цыевые

внебюдж. предприятия бюдж.

фонды фонды

Рис.

8. Динамика безвозмездных перечислений в консолидированные бюджеты

субъектов РФ (в %)

ньк фондов финансовой поддержки. В среднем по России фонды

финансовой поддержки бюджетов МСУ в

1996

г.

составляли 57—60 %

от финансовой поддержки, поступившей в региональные бюджеты.

Соответственно

40—43%

средств поддержки, поступивших из феде-

рального бюджета, остаются в региональном бюджете. В данных

поступлениях наблюдается весьма высокая дифференциация.

Например, в Алтайском крае финансовая поддержка бюджетов МСУ

составляет лишь ЗУо поступлений федерального уровня. Однако доля

бюджетов МСУ в консолидированном бюджете края составляет по

налоговым доходам 11%, а по неналоговым доходам - 97%). В Республике

Тыва, напротив, региональный фонд финансовой поддержки равен 80%

поступлений из федерального бюджета, при этом доля бюджетов МСУ в

консолидированном бюджете составляет по налоговым доходам 90% и по

неналоговым доходам - 92%).

Расходование средств бюджетов в субъектах РФ

Важнейшее значение для управления бюджетами всех уров-

ней имеет формирование оптимальной структуры их расходов.

Основную часть расходов консолидированных бюджетов субъек-

тов РФ составляют текущие расходы (см. табл. 16 и 16а).

366

Глава

Формирование

расходование бюджетов

субъектах Российской Федерации

Все более существенную долю текущих расходов составляет

оплата труда государственных и муниципальных служащих.

На-

против, капитальные

влож:ения

из

бюджетов постепенно снижа-

ются. Однако такое снижение происходит неравномерно по раз-

личным регионам

(см.

табл. 16а). Стабильно низка доля

бюдж:ет-

ных ссуд

расходах.

Таблица 16

Структура расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ (в %)

Структура расходов

Капиталовложения

т.ч.

оплата труда госслужащих

Текущие расходы

Бюджетные ссуды

1995

11,7

в т.ч.

12,4

85,9

2,4

1996

11,4

в т.ч.

16,5

87,6

1,0

1997

10,6

в т.ч.

16,9

87,9

1,3

Рассматривая отраслевую структуру расходов консолидиро-

ванных бюджетов субъектов РФ, необходимо отметить, что боль-

шая

их

часть приходится

на

финансирование жилищно-комму-

Таблица 16а

Капиталовложения в основные фонды консолидированных бюджетов

некоторых субъектов РФ в 1997 г.

Субъект

РФ

Республика Башкорто-

стан

Белгородская область

Ханты-Мансийский

АО

г. Москва

Ямало-Ненецкий

АО

Наибольшая

доля капи-

таловложе-

ний,

15,3

15,6

18,8

22,1

22,3

Субъект

РФ

Агинский Бурятский

АО

Эвенкийский

АО

Корякский

АО

Коми-Пермяцкий

АО

Ингушская Республика

Наименьшая

доля капи-

таловложе-

ний, %

0,0

0,3

0,4

0,6

0,8

367

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

нального хозяйства (ЖКХ), образования и здравоохранения (см.

рис.

9).

Значительную долю в расходах на образование, здравоохра-

нение и ряд иных направлений расходования средств консолиди-

рованных бюджетов субъектов РФ составляет финансирование

коммунальных услуг. Этим определяется большое значение, ко-

торое придается реформе жилищно-коммунального хозяйства.

Виз расходов

Рис.

9. Отраслевая структура расходов консолидированных бюджетов

субъектов РФ (в %)

Даже небольшое

долевом выражении сокращение этой груп-

пы расходов может дать более чем существенную экономию. С

другой стороны, любая ошибка при проведении реформы жилищ-

но-коммунального хозяйства может иметь крайне тяжелые послед-

ствия для регионального бюджета и бюджетов МСУ.

В настоящее время отсутствует четкое разграничение/>осд:ой-

ных полномочий между федеральным бюджетом и консолидиро-

ванными бюджетами субъектов РФ. В данных условиях их отно-

шения по вопросам разграничения расходных полномочий в зна-

чительной мере строятся на основе сложившихся традиций. Вме-

сте с тем существует законодательно оформленное закрепление

расходных полномочий за органами местного самоуправления,

однако для фактического закрепления указанных полномочий и

обеспечения соответствия доходной базы бюджетов МСУ их рас-

368

Глава 1. Формирование и расходование бюдзкетов в субъектах Российской Федерации

ходам существует немало препятствий (отсутствие правил расче-

та и обеспечения минимальных государственных социальных

стандартов, минимальных местных бюджетов и

т.д.).

В результа-

те распределение расходных полномочий между органами влас-

ти субъектов РФ и органами местного самоуправления очень силь-

но различается по регионам России.

В среднем по стране доля бюджетов МСУ в расходах консо-

лидированных бюджетов субъектов РФ колеблется в рамках 47-

55%.

Распределение расходных полномочий между региональны-

ми бюджетами и бюджетами МСУ в 1996 г. в среднем по России

отражено на рис. 10.

Рис.

10. Структура распределения бюджетных полномочий консолидированных

бюджетов субъектов РФ в 1996 г. (в %)

Вместе с тем расходные полномочия колеблются по субъек-

там РФ (табл. 17).

Важнейшим обстоятельством, предопределяющим структуру

расходов бюджетов всех уровней, является приведение их в соот-

ветствие с имеющимися доходами. В случае если расходы превы-

шают доходы, возникает дефицит бюджета. Для его покрытия

необходимо привлечение дополнительных источников. В годы

плановой экономики все бюджеты региона утверждались на вы-

шестоящем уровне, их балансирование носило в основном тех-

нический характер и осуществлялось путем предоставления до-

полнительных финансовых средств за счет вышестоящего бюд-

жета. С формированием подлинно федеративных отношений в

России практика утверждения бюджетов на вышестоящем уров-

369