Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии

Подождите немного. Документ загружается.

131

политику новая власть. На этой почве активизировались противники ре-

форм, группа консервативно мыслящих деятелей, входивших в окружение

нового императора и оказывавших на него решающее влияние. «Русское

самодержавие, – писал М.Н. Катков, – не может и не должно терпеть ни-

какой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, ни-

какого государства в государстве…Самое главное – устроить на твердых

началах и поставить в правильное отношение к центральному правитель-

ству земство и местное управление».

Теоретической же основой необходимости проведения изменений в

земском и городском самоуправлении послужила набирающая в это время

силу государственная теория самоуправления, сторонники которой рас-

сматривали местное самоуправление не как самостоятельное заведование

местным сообществом их собственными делами, а как звенья общей сис-

темы государственного управления.

Со второй половины 80-х гг. императорская власть переходит к ак-

тивной политике корректировки реформ 60-70-х гг. (или «политике

контрреформ», как чаще всего выражались исследователи этой эпохи в

советское время).

Упорный и настойчивый, не лишенный практической сметки импера-

тор Александр III был сторонником национально-самобытного развития

страны. В основе всей его политики, в том числе в сфере местного само-

управления, лежало ярко выраженное стремление сохранить в неприкос-

новенности старый патриархальный уклад крестьянской жизни и оставить

без изменений традиционные привилегии дворянства. Он разделял также

опасения консервативных придворных кругов относительно усиливающе-

гося революционного движения в стране, в поддержке которого обвиняли

либералов и учреждения, созданные в эпоху освободительных реформ. В

этих условиях Александр III занял позицию, открыто враждебную по от-

ношению ко всему тому, что было сделано при отце и не соответствовало

его собственным убеждениям и принципам.

Первым шагом на пути контрпреобразований в стране стало издание

в 1889 г. «Положения о земских участковых начальниках», вводивше-

го в уездах (поделенных с этой целью на земские участки) новый инсти-

тут земских начальников, с помощью которого правительство стреми-

лось усилить контроль дворянства над органами крестьянского само-

управления. Земские начальники назначались Министром внутренних дел

из числа местных потомственных дворян и наделялись широкими админи-

стративными и судебными полномочиями в отношении местного населе-

ния. Им же поручалось руководство полицией и надзор за волостными су-

Цит. по: Твардовская В.А. Идеология пореформенного самодержавия.– М.: Наука,

1978.– С. 232.

132

дами. Отменялась выборность волостных мировых судей. Отныне миро-

вые судьи назначались также земским начальником, который получал

право не только приостанавливать выносимые мировым судьей пригово-

ры, но и отстранять мировых судей.

В 1890 г. было принято новое «Положение о губернских и уездных

земских учреждениях», ставившее целью усиление контроля над земст-

вами со стороны администрации и одновременно расширявшее возможно-

сти дворянства в местном управлении. Новая земская реформа значи-

тельно сузила функции земств, которые лишались права облагать дохо-

ды от оборота, что серьезно ослабляло земский бюджет; вводился новый

порядок формирования земских органов. Вместо первой курии землевла-

дельцев вводилась курия (съезд) потомственных и личных дворян-

землевладельцев. Это подчеркивало стремление властей усилить сослов-

ный характер земских учреждений. Упразднялась третья, крестьянская

курия. Стремясь ослабить усиливавшееся либеральное крыло в земских

учреждениях, правительство значительно повысило избирательный иму-

щественный ценз для городской курии и, напротив, для первой (дворян-

ской) он был вдвое понижен.

Реформа 1890 г. дала дворянам абсолютное преобладание. Состав гу-

бернских гласных в 1897 г., например, по сословиям складывался так:

дворяне и чиновники – 89,5%, разночинцы – 8,7%, крестьяне – 1,8%.

Новое Земское Положение фактически отрицало всякую связь с идеей

местного самоуправления. По положению 1890 г. были лишены избира-

тельных прав: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищест-

ва, крестьяне, владеющие в уезде частной землей, лица, имеющие купече-

ские свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а

также евреи. Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные

назначались губернатором из лица кандидатов, избранных волостными

сходами. Был по существу уничтожен принцип выборности управ вво-

дился порядок утверждения не только для председателя управы, но и для

всех членов управы, причем земские собрания лишались права обжало-

вать неутверждение.

Задачей контрреформы было превращение земских учреждений в

разновидность исполнительных органов при губернской власти. Та-

кое изменение статуса повлекло за собой превращение земских должност-

ных лиц в государственных служащих: им присваивались классные чины,

выплачивались государственные пенсии. Был сохранен и усилен специ-

альный орган административного надзора за местными учреждениями –

губернское по земским делам присутствие. Последнее подчинялось

специальному Совету министерства внутренних дел.

Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа.– Петроград, 1918.– С. 14.

133

На тех же принципах перестраивалось в стране и городское само-

управление. Высочайшим указом от 11 июня 1892 г. было утверждено но-

вое Городовое положение, внесшее ряд принципиальных изменений в

статус городских общественных заведений.

Согласно этому положению весь комплекс вопросов, которыми го-

родские органы самоуправления занимались ранее, был за ними сохранен.

Они оставались источниками (субъектами) права и могли принимать свои

местные законы, издавать и приводить в исполнение свои местные адми-

нистративные распоряжения, разрешать или запрещать те или иные виды

деятельности. В их руках по-прежнему оставалось право обложения го-

родских обывателей налогами и сборами, а также возможность свободно-

го распоряжения собранными средствами.

В целом прежней осталась и организационная структура городско-

го общественного управления.

Характерной особенностью Городового положения 1892 г., давшей

ему особую окраску, было крайне уменьшенное, суженное городское

избирательное право. Оно было обставлено весьма жесткими рамками.

Прусская трехклассная система сменилась одним избирательным собра-

нием всех городских избирателей, в задачу которого входило избрание

гласных. При многочисленности избирателей собрание могло быть разде-

лено на отдельные участки. Налоговый ценз был заменен чрезмерно

высоким имущественным, что заметно уменьшило число лиц, допущен-

ных к выборам.

По Положению 1892 г. владельцы капиталов, пайщики-акционеры

торгово-промышленных предприятий, общественные деятели, профессо-

ра, врачи, адвокаты, инженеры, крупные подрядчики, владельцы ремес-

ленных заведений, т.е. самая активная группа городских жителей, спо-

собствующая процветанию города, лишалась права участия в реше-

нии городских проблем, так как не имели собственных домов и не явля-

лись купцами первой или второй гильдии.

Еще более суженной оказалась самостоятельность общественного

управления в малых городах. В них действовало так называемое упро-

щенное городское управление с собраниями уполномоченных взамен

городских дум и с городскими старостами вместо городских голов.

Существенно ограничивались права избирателей по национальному

и религиозному признаку. Так, число гласных от не христианства не мог-

ло быть более одной пятой. Евреи были устранены из числа избирателей и

из числа гласных (за исключением городов черты оседлости). Общее чис-

ло избирателей во всех российских городах составляло 0,5 – 2% от чис-

ленности жителей этих городов, уменьшившись в 6 – 8 раз по сравнению с

предшествующим периодом.

134

Минимальное число гласных в городских думах было сокращено до

20 (в Москве и Петербурге до 160). Один и тот же гласный вынужден

был «работать» в нескольких комиссиях, причем бесплатно. Срок пол-

номочий гласных был четырехлетним (в Петербурге – шестилетним),

причем весь состав думы (за исключением Петербургского) выбывал

единовременно.

Обязанности свои гласные, не состоящие членами исполнительных

органов, несли безвозмездно. Дела, требовавшие особой подготовки и

разработки, возлагались на подготовительные комиссии.

К предметам ведения городского самоуправления Городовое положе-

ние относило следующие сферы городской жизни:

− заведование установленными в пользу городских поселений сбо-

рами и повинностями;

− заведование городскими капиталами и имуществами городского

поселения;

− содержание в исправности и обустройство улиц, площадей, мос-

товых, набережных, пристаней, тротуаров, общественных садов, водопро-

водов, сточных труб, прудов, мостов, а также освещения городского посе-

ления;

− попечение о призрении бедных и о прекращении нищенства; уст-

ройство и заведование благотворительными и лечебными заведениями;

− участие в мероприятиях по охране народного здравия и преду-

преждению и пресечению падежей скота, развитие средств врачебной по-

мощи городскому населению и изыскание способов к улучшению мест-

ных условий в санитарном отношении;

− попечение о лучшем устройстве городского поселения по утвер-

жденным планам, а также о мерах предосторожности против пожаров и

других бедствий;

− попечение о развитии средств народного образования и установ-

ленное законом участие в заведовании учебными заведениями;

− попечение об устройстве общественных библиотек, музеев, теат-

ров и других подобного рода общеполезных учреждений;

− всепособление развитию местной торговли и промышленности,

устройство рынков и базаров, кредитных учреждений, а равно содействие

устройству биржевых учреждений.

Однако далеко не все виды местного хозяйства были переданы вы-

борной городской власти. Наряду с городскими (так же как и земскими)

школами, дорогами, больницами, местами заключения и т.п., существова-

ли аналогичные государственные (казенные) учреждения. Городовое

положение не установило четких границ между функциями центрального

правительства и местных органов самоуправления в отношении этих объ-

135

ектов, что приводило к путанице и порождало многочисленные проблемы

в деле обеспечения их функционирования.

В городских доходах основное место занимали, как и прежде, налог

на имущество, сборы с торговли и промыслов (в том числе трактирного

промысла). Хотя в новом положении отсутствовала особая статья о воз-

можности установления новых, не предусмотренных законом, сборов и

налогов, города, основываясь на общем праве ходатайства о местных

пользах и нуждах, могли заявить перед правительством соответствующие

ходатайства.

По сравнению с Городовым положением 1870 г. существенно были

ограничены права и независимость органов городского самоуправле-

ния. Заметным образом изменился характер отношений между админист-

ративной властью и думами, усилилась опека над ними, резко сократились

компетенции их самостоятельных действий. Ни одна из статей нового Го-

родового положения не содержала даже декларированного признания са-

мостоятельности общественного управления. Все существенные решения

городских дум утверждались губернским по земским и городским делам

присутствием.

Весь руководящий состав: городской голова, его товарищ, город-

ской секретарь, члены городской управы, члены исполнительных комис-

сий, все лица, выбранные на какие-либо должности по городскому обще-

ственному управлению – утверждались правительственной властью и

допускались к исполнению своих обязанностей лишь с разрешения гу-

бернского начальства. Кандидатуры на посты городских голов утвер-

ждались императором.

Обнаружился и такой серьезный недостаток, как постоянный анта-

гонизм между городскими думами и управами. Исполнительные органы,

особенно к концу думских полномочий, зачастую не обращали никакого

внимания на волю и полномочия распорядительного органа, который по-

сле избрания управы не мог уже ни сместить ее, ни отдать под суд.

Слишком длительные полномочия городской думы и полное отсутст-

вие их контакта с избирателями, а также необходимость административ-

ного утверждения постановлений думы, постоянное вмешательство орга-

нов надзора делали малоэффективным городское самоуправление. Во

многих случаях наблюдался абсентеизм (от лат. аbsens – отсутствующий),

т.е. уклонение гласных от участия в заседаниях. В течение недель, а

иногда и месяцев из-за отсутствия кворума, не могли состояться собрания

думы, причем думы почти никогда не пользовались правом штрафовать

своих членов, нарушавших установленный регламент.

Обобщая итоги анализа «контрреформ» эпохи правления Алек-

сандра III, можно сделать следующие выводы:

136

1) местное самоуправление было сохранено и продолжало (хотя и в

усеченном виде) действовать;

2) по-прежнему оставался нерешенным вопрос о распространении

земского самоуправления на волостной уровень, а также создание высше-

го (всероссийского) органа земского самоуправления;

3) местное самоуправление оказалось под еще более жестким пра-

вительственным контролем, вследствие чего его созидательный потенциал

не был в достаточной мере реализован;

4) функционируя наряду с органами государственной власти и вы-

полняя зачастую схожие функции, они были организационно разобщены и

не связаны с ними в общую систему местного управления;

5) корректировка реформ 60-70-х гг. резко сузила социальную базу

местного самоуправления, препятствовала формированию в России основ

гражданского общества;

6) ограничительные «контрреформы» способствовали оформлению

либерально-оппозиционного движения в стране, требовавшего расши-

рения прав земств и распространения земских принципов управления на

высшие государственные учреждения. В ХХ в. оно станет базой для фор-

мирования буржуазно-демократических партий, ускоривших своей дея-

тельностью крушение российской монархии в 1917 г.

§3. Местное самоуправление накануне крушения Российской

империи (конец ХIХ – начало ХХ вв.)

Николай II, взошедший на престол в 1894 г., на первых порах не

стремился к радикальным преобразованиям. В январе 1895 г. царь в своей

речи в Зимнем дворце перед представителями земств категорически отка-

зался от каких бы то ни было уступок земским органам в делах внутрен-

него управления. Контрреформы сверху лишь усилили противодействие

снизу, которое в конце концов вылилось в революцию 1905-1907 гг.

Необходимо отметить, что последнее десятилетие ХIХ в. и начало

ХХ в. в истории России было весьма противоречивым и непростым с точ-

ки зрения экономического и политического развития страны. Несмотря на

очевидный прогресс в общественной жизни и ряде отраслей экономики,

Россия продолжала отставать от передовых европейских стран, усту-

пая им по многим показателям. Разразившийся в стране в 1891-1892 гг.

страшный голод, сопровождавшийся эпидемией холеры и холерными бун-

тами, гибелью тысяч людей, должен был напомнить правящей элите не

только об отсталости России, но и о кризисе внутренней политики са-

модержавия, назревшей потребности изменения самих методов управле-

ния государством.

137

Хотя после отмены крепостного права Россия уже прошла более чем

40-летний путь буржуазного развития и по темпам роста промышленного

производства значительно опережала многие европейские страны (за это

время объем промышленной продукции в России вырос в 7 раз, во Фран-

ции в 2,5 раза, в Германии в 5 раз), по производству на душу населения

она значительно отставала от западных стран, оставаясь по сути сельско-

хозяйственной страной с преобладанием аграрного сектора в экономике.

Поражение России в русско-японской войне 1904-1905 гг., революци-

онные события 1905-1907 гг. вновь поставили вопрос о преобразовании

всего государственного строя, в очередной раз инициировали проблему

реформирования местного самоуправления.

Становление гражданского общества, утверждение разделения вла-

стей и парламентаризм, как ни ограничен был этот процесс, неизбежно

поставили в повестку дня вопрос о переходе к демократическому устрой-

ству при равноправии всех народов. Это была задача колоссальной слож-

ности. Нигде в мире в то время задача перехода к демократии в многона-

циональном обществе не была решена. Более того, с начала ХХ века воз-

растали кризисные явления в западных демократиях. Глубокая соци-

ально-классовая дифференциация породила массовое недовольство

западными ценностями и их отторжение. Производственный корпорати-

визм, привнесенный индустриальной эпохой (завод, фирма, монополия),

утверждал коллективизм и грозил поглотить общество, стереть такие ис-

торические достижения западного мира, как индивидуализм, демократия,

гражданское общество.

Демократические институты в России могли обрести устойчивость и

развиться только в случае демонтажа корпоративности. Столыпинский

вариант модернизации предполагал разрушение самой массовой корпо-

ративной ячейки – русской крестьянской общины – и введение мелкой ча-

стной собственности на землю. Это означало создание мощного слоя мел-

ких собственников, которые обеспечили бы устойчивость нарождавшей-

ся демократии и парламентаризму. В случае успеха преодолевался опас-

ный раскол русского общества, кардинально изменялась цивилизационная

парадигма (на западную).

История не дала времени на спокойное и последовательное осущест-

вление этого варианта модернизации. В 1914 году началась Первая миро-

вая война. Тяжелая и малоуспешная для России, она остановила реформы.

Но дело не только в этом. Ход реформ показал, что крестьянство в боль-

шинстве привержено общине и сопротивляется ее разрушению всеми

доступными способами. Эсеровские газеты сообщали, что в Саратовской

История государственного управления в России: Учебник / Под общ. ред. Р.Г. Пи-

хоя.– М., 2003.– С. 176.

138

и Астраханской губерниях крестьянские сходы грозят за выход из общины

высылкой в Сибирь. Подобное было везде. Желающий выйти из общины

попадал в положение изгоя. За вычетом тех, кто давно закрепился в городе

и вышел из общины, чтобы продать надел, к 1915 году было создано

1 млн 265 тыс. хуторов и отрубов (фермерских хозяйств). Это составляло

10,25% от общего числа крестьянских дворов.

Реформа «почвы» не ус-

пела создать развитого слоя мелких собственников. После 200 лет

российской модернизации (от Петра 1) индивидуализм, частная собст-

венность и соответствующая психология все еще не стали преобладаю-

щими, господствующие позиции по-прежнему сохраняли корпоративная

и государственная собственность и соответствующая им коллективист-

ская традиция.

В период революции 1905-1907 гг. резко усилилась политизация ор-

ганов местного самоуправления. Общеземские съезды стали мощным

катализатором в политической дифференциации земской среды, в форми-

ровании политических партий как традиционалистского, так и либераль-

но-оппозиционного толка. Преимущественно дворянское по составу

земских гласных местное самоуправление продемонстрировало в 1905-

1907 гг. лояльность к верховной власти, а по мере развития революции – и

стремление к компромиссу с правительством. Лишь сравнительно не-

большая часть земских и городских самоуправлений, состоящая главным

образом из либеральной интеллигенции, активно высказалась за замену

неограниченной монархии конституционно-парламентским строем, за

проведение через представительные органы радикальных социально-

экономических преобразований.

Усилив в органах местного самоуправления влияние дворян и адми-

нистрации, правительство считало, что ему удастся превратить земства в

подобие совещательных и технических учреждений по местным делам.

Однако эта задача была решена лишь частично. Обстоятельства складыва-

лись таким образом, что новыми законами деятельность земств была за-

труднена еще больше, но полностью свернуть ее в проправительственное

русло оказалось невозможно. Стремительное увеличение количества про-

мышленных и торговых заведений, транспорта и связи, усложнение хо-

зяйства настоятельно требовали дальнейшего совершенствования систе-

мы народного образования, медицинского обслуживания и т.д., то есть не

только сохранения, но и расширения деятельности органов местного са-

моуправления.

Ограничительные меры в отношении земских учреждений лишь уси-

лили оппозиционные настроения. В 1905 году земское движение достиг-

ло апогея. Как писал В.И. Ленин, «современное поколение не ведало еще

Отечественная история: Энциклопедия.– Т. 1.– М., 1995.– С. 52.

139

ничего подобного теперешнему политическому оживлению. Легальные

газеты клеймят бюрократию, требуют участия представителей народа в

государственном управлении, настойчиво заявляют о необходимости ли-

беральных реформ. Всевозможные собрания земцев, врачей, юристов, ин-

женеров, сельских хозяев, городских гласных и пр. выносят резолюции,

более или менее ясно высказывающиеся за конституцию».

Однако подъем революции 1905 года оказал на земских деятелей от-

резвляющее воздействие. После издания указа о пользе так называемой

булыгинской Думы, имевший законосовещательный характер, оппози-

ционность земцев стремительно пошла на убыль. Государственная

дума была мечтой либеральных помещиков и буржуазии; решение о ее

созыве удовлетворяло основную часть их политических вожделений. На-

конец-то они получали возможность проводить свои взгляды с офици-

альной трибуны, вести политическую борьбу с противниками легаль-

ными средствами.

А решающий шаг земских либералов в примирении с властью был

сделан после 17 октября 1905 года, когда Николай II подписал манифест

«Об усовершенствовании государственного порядка». Первый же зем-

ский съезд, состоявшийся после этого события, высказался за поддерж-

ку представительства, оговорив это решение необходимостью проведе-

ния манифеста в жизнь. Следом за этим земские собрания на местах

заявили о готовности содействовать правительству в борьбе против

революции. Единое земское движение исчерпало себя: оно было раско-

лото революцией, разделившей бывших единомышленников на сторон-

ников разных партий.

После революции земства официально отказались от решения поли-

тических проблем: преобладающей в земской среде стала так называемая

деловая точка зрения. Революция 1905-1907 годов сблизила земства и

правительство, однако столкновения между земцами и бюрократами про-

должались и в последующие годы, хотя теперь они носили эпизодический

характер.

Выйдя из революционного кризиса, Россия обрела элементы пар-

ламентаризма, стала формироваться база демократического государствен-

ного устройства западного типа, последовала некоторая либерализация

местной жизни. Серьезно увеличилась зарплата рабочих и служащих, они

получили право на создание профсоюзов, кооперации и других объедине-

ний. Вводились некоторые демократические свободы: значительно уве-

личились права прессы, судов, земства. Наконец, была создана Государ-

Ленин В.И. Полн. Собр. Соч.– Т. 9.– С. 126.

Герасименко Г. Земство и власть. Теоретические аспекты земского самоуправле-

ния // Свободная мысль.– 2004.– №8.– С. 124-125.

140

ственная дума – первый в России парламент – орган представительной

власти народа, с идеей создания которого еще в начале ХIХ в. выступал

М.М. Сперанский.

В рядах передовой интеллигенции начинает формироваться убежде-

ние, что современное правовое государство, построенное на признании

прав каждого гражданина, признании законных интересов всех террито-

рий и национальностей, входящих в состав государства, неизбежно долж-

но отказаться от централизации и вообще от управления на основе ста-

рых административно-полицейских принципов и методов, часто приво-

дивших к внутренним потрясениям и революциям и тормозивших соци-

ально-экономическое и культурное развитие народов.

Именно на этот период приходится стадия завершения процесса

становления российского местного самоуправления, когда заметно

усилилась роль местных органов в развитии территорий, активизирова-

лись взаимосвязи с властными структурами различного иерархического

уровня, определилась организационная территориальная и экономическая

структура местного самоуправления.

Однако ни первая, ни вторая Думы не успели рассмотреть вопрос о

земской и городской реформе вследствие их преждевременного роспус-

ка, хотя на вторую Думу правительством был внесен проект положения о

поселковом и волостном управлении, а кадетами – о выборе земских

гласных.

Все проекты сходились в необходимости учреждения первичной (ба-

зовой) земской единицы (у правительства – поселок, волость, у кадетов –

«участковое земство») для граждан Российской империи. После роспуска

второй Государственной думы правительство переработало (значитель-

но ухудшив) свои проекты о поселковом и волостном управлении и в кон-

це 1908 г. внесло в Государственную думу третьего созыва. На обсужде-

ние проекта волостного управления ушло в комиссиях в Думе три года,

проект поселкового управления так и застрял в комиссиях, даже не посту-

пив на обсуждение Думы. Принятый Думой с большими спорами и воло-

китой законопроект о волостном управлении перешел в Государствен-

ный совет, где пролежал без рассмотрения до 1914 г., когда на первый

план вышли уже военные проблемы.

Второй промышленный подъем в России (1909-1913 гг.), быстрое

развитие российских капиталистических городов, расширение объема и

усложнение хозяйственной практики дум усилили интерес ученых, об-

щественных деятелей к органам городского общественного управле-

ния. Неоднократно поднимался вопрос об улучшении взаимоотношений

между городским самоуправлением и земствами.

В правительственном проекте реформы городского положения,

внесенном в Государственную думу в 1913 г., компетенция городского