Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии

Подождите немного. Документ загружается.

151

управления пользовались достаточно широкой поддержкой населения

страны, и было бы опрометчиво с их стороны пренебрегать данным об-

стоятельством.

Современные историки подчеркивают, что даже в случае сохранения

на тот или иной промежуток времени «традиционных» органов местного

самоуправления ни о каком их равноправии с Советами не могло быть

и речи. Этим позиция большевиков кардинальным образом отличалась от

позиции других политических партий. Так, меньшевики и эсеры, высту-

пая за сохранение земств и городских дум, предлагали разделить

функции местного управления между ними и Советами. Советы, по их

мнению, должны были выполнять функции политические и культурно-

воспитательные, а все вопросы экономической жизни оставались бы в

земствах и городских думах.

Таким образом, с октября 1917 г. судьба органов российского мест-

ного самоуправления стала напрямую зависеть от характера их взаимо-

отношений с Советской властью, от способности и желания содейство-

вать ей в реализации на местах ее декретов и установлений. Последняя

же пыталась использовать их в своих интересах. Так, уже 27 октября

1917 года было принято постановление Совета Народных Комиссаров «О

расширении прав городских самоуправлений в продовольственном

деле», в соответствии с которым все имевшееся на местах продовольст-

вие должно было распределяться исключительно через городские ор-

ганы самоуправления.

Это же органы получили право контроля за деятельностью торговых

и торгово-промышленных продовольственных предприятий, а также ру-

ководства их деятельностью и установления трудовой повинности уча-

щихся для работы на этих предприятиях. Примерно в это же время был

обнародован декрет Народного Комиссариата Внутренних Дел «О пере-

даче жилищ в ведение городов», в соответствии с которым органам ме-

стного самоуправления предоставлялось право заселять пустующие жи-

лища нуждающихся, а также учреждать жилищные инспекции.

На основе соглашения с левыми эсерами в том же декабре 1917 г. был

образован Народный комиссариат по местному самоуправлению, ко-

торый просуществовал всего три месяца и был упразднен после того, как

возглавлявшие его левые социалисты-революционеры в знак протеста

против заключения Брестского мира в марте 1918 г., вышли из состава

Советского правительства.

Однако в условиях нарастающего противодействия различных сил

Советской власти и обострения политической и социально-экономической

ситуации в стране, отношение ее к институтам старого самоуправления

См.: Буров А.Н. Указ. соч.– С. 76.

152

меняется кардинальным образом: 17 декабря 1917 г. декретом Совета На-

родных Комиссаров был распущен Земский союз, а к весне 1918 г. была

завершена ликвидация всех земских и городских органов местного са-

моуправления.

Власть в России почти повсеместно оказалась в руках

большевистских Советов.

Первоначально предполагалось, что власть в Советском государстве

будет максимально децентрализованной и переданной местным органам

народного самоуправления.

Так, в обращении «Об организации местного самоуправления»,

принятом Народным комиссариатом внутренних дел в январе 1918 г., в

частности, говорилось: «На местах органами местной власти являются

Советы, которые должны подчинить себе все учреждения как администра-

тивного, так и хозяйственного, финансового и культурно-

просветительного значения… Все же прежние органы местного управле-

ния, областные, губернские и уездные комиссары, комитеты обществен-

ных организаций, волостные правления и пр., должны быть заменены со-

ответственно областными, губернскими и уездными, районными и воло-

стными советами рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депута-

тов. Вся страна должна покрыться целой сетью советских организаций,

которые должны находиться в тесной организационной зависимости меж-

ду собой. Каждая из этих организаций, вплоть до самой мелкой, вполне

автономна в вопросах местного характера, но сообразует свою деятель-

ность с общими декретами и постановлениями центральной власти, с по-

становлениями более крупных советских организаций, в состав которых

она входит».

Конституция РСФСР, принятая 10 июля 1918 г. V Всероссийским

съездом Советов, окончательно закрепила принцип единства Советов как

органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих

органов вышестоящим. В пределах своего ведения, подчеркивалось в

Конституции, каждый областной, губернский (окружной), уездный (рай-

онный) и волостной съезды Советов, каждый городской и сельский Совет

есть «высшая в пределах данной территории власть».

Для выполнения возложенных на органы советской власти задач при

Советах (городских и сельских) и исполкомах (областных, губернских,

уездных и волостных) были образованы соответствующие отделы, а

функции местных Советов определялись следующим образом:

См.: Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и за-

рубежный опыт: Учеб. пособие.– Изд.3-е, перераб. и доп.– М.: ИКЦ «МарТ», 2007.–

С. 147.

Цит. по: Основы местного самоуправления: Учеб. пособие.– М.: РИЦ «Муници-

пальная власть», 2000.– С. 51.

153

− проведение в жизнь всех постановлений высших органов совет-

ской власти;

− принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и

хозяйственном отношении;

− разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной

территории) значение;

− объединение всей советской деятельности в пределах данной тер-

ритории.

К сожалению, в условиях жесточайшего противоборства различных

сил в охватившей страну гражданской войне демократический потенци-

ал Советов как форма подлинного народовластия реализован не был,

как не был реализован (на территориях, занимаемых идеологическими

противниками большевиков) не менее мощный потенциал органов зем-

ского самоуправления. Гражданская война оставила для этого мало шан-

сов. Но не только война. В России начала ХХ века, являвшейся преиму-

щественно крестьянской страной, преобладала патриархальная политиче-

ская культура, веками ориентировавшая человека на подчинение автори-

тету государства или, в случае крайних злоупотреблений, на пассивное

сопротивление ему путем обмана и уклонения от исполнения несправед-

ливых законов или обременительных повинностей.

Подобные поведенческие стереотипы большинства населения не

способствовали воспитанию качеств ответственного гражданина. Совет-

ская же модель управления и самоуправления, в ее идеальном варианте,

требовала от людей сознательных, активных и грамотных действий, при-

чем не эпизодически, а повседневно, и не от ограниченного круга, а от

всей массы.

Необходимо подчеркнуть, что в ходе Октябрьской революции 1917 го-

да и последовавшей за ней гражданской войной были сброшены все

культурные элементы европейского типа, которые с трудом утвержда-

лись на протяжении 200 лет. Рынок, частная собственность, парламен-

таризм, элементы гражданского общества, многопартийность – все ока-

залось на свалке российской истории. Это объяснялось, с одной сторо-

ны, историческими особенностями страны, с другой, – соответствовало

определившейся мировой тенденции к свертыванию демократии и

возвращению на индустриальной стадии к корпоративности (первый

фашистский режим появился в 1922 году в Италии и открыл полосу

глубокой эрозии западного общества, которая была остановлена

только с разгромом фашизма).

Однако отказ от европейских элементов не снимал с повестки дня та-

кие вопросы, как ускорение развития, ликвидация разрыва в уровнях раз-

вития между Западом и Россией, переход к индивидуалистическому об-

154

ществу. Большевики, которые воспринимали мир в категориях марксизма-

ленинизма и, следовательно, считали приоритетными индустриальное

производство и все, что с ним связано, в центр своей политики постави-

ли переход к индустриальному обществу в организационно-

технологическом смысле.

Вместе с тем полного разрыва с традиционными для России цен-

ностями не произошло. Марксизм, хотя и возник в индустриальную эпоху

и несет печать технократизма, в принципиальных положениях связан с

иудео-христианскими представлениями о конечной цели истории и

общественном идеале. В СССР, несмотря на официально провозглашен-

ный атеизм и гонения на православную церковь, духовная традиция, ори-

ентированная на христианские идеалы, продолжалась, только апелляция

была не к православию, а к марксизму-ленинизму как в высшей истине.

Что касается нехристианских народов, то формировались определенные

слои, которые были заинтересованы в реализации возможностей, которые

предоставляла новая система: войти в процесс модернизации, урбаниза-

ции и индустриализации, используя для этого новые социальные и поли-

тические формы. Для них социалистическая идеология также стала духов-

ной системой, которой они руководствовались в жизни. Однако это захва-

тывало поначалу очень узкий круг людей, затем по мере утверждения но-

вого образа жизни он расширялся.

Коллективистская традиция, которая несмотря на модернизацию

оставалась преобладающей и господствующей в России на протяжении

всей ее истории, в советское время превратилась в тотальную, но одно-

временно сильно технократизированную. На смену общине (территори-

альной, родовой, клановой, корпоративной) как социальному институту

пришел производственный коллектив, который ориентирован не на за-

щиту человека и обеспечение его социальных нужд, а на решение главным

образом производственных задач (социальные задачи решались только

применительно к человеку как производительной силе).

§2. Местное самоуправление в условиях децентрализации власти

и осуществления новой экономической политики (1921-1929 гг.)

Советы как новая форма власти и управления в условиях жесткого

противоборства классовых сил не были и объективно не могли стать «об-

щедемократическими» органами и выражать интересы всех классов и со-

словий тогдашней России. Чтобы выжить, они должны были строиться по

строго классовому принципу, со всеми вытекающими из этого последст-

виями – положительными и отрицательными.

Семеникова Л.И. Цивилизационные парадигмы в истории России // Общественные

науки и современность.– 1996.– №6.– С. 54.

155

Поэтому не только мировая война, революция и последовавшая за

ней гражданская война положили начало хозяйственной разрухе и свер-

тыванию демократию в стране. В значительной степени этому способ-

ствовала сама логика, принципы и политика военного коммунизма с его

стремлением к тотальной централизации и милитаризации всей жизни

общества. Однако это была вынужденная политика, вытекающая из

конкретных обстоятельств и условий длительное время воюющего госу-

дарства, не придуманная, а лишь продолженная прагматиками-

большевиками, поскольку курс на усиление централизации, национализа-

ция промышленности и продразверстка в сельском хозяйстве стали, начи-

ная примерно с 1916 г., заметной тенденцией в политике еще царского

правительства. Кстати, подобная политика (с вариациями) проводилась

тогда и на всех других обособившихся в ходе гражданской войны терри-

ториях – от Гуляй-Поля до Омска и Владивостока.

Поэтому в разгар гражданской войны Совнарком был принят ряд

декретов, резко ограничивающих хозяйственные и финансовые функции

Советов, в том числе низовых по контролю за местным хозяйством. След-

ствием этого стало слияние государственного и местных бюджетов в один

нераздельный бюджет.

В некоторых случаях (в первую очередь в полосе боевых действий)

функционирование Советов на местах временно приостанавливалось. В

этих районах власть переходила к различным чрезвычайным органам,

которые не предусматривались Конституцией.

Процесс советизации осуществлялся также при активном вме-

шательстве Наркомата внутренних дел (НКВД), основным методом

работы которого по руководству строительством местных Советов

был административный, с такими элементами, как приказы, принуж-

дение, запреты, распорядительство, единоличная ответственность

должностных лиц.

С завершением гражданской войны и иностранной интервенции

ситуация в стране изменилась кардинальным образом: победители долж-

ны были налаживать жизнь огромных масс людей в мирных условиях. По-

этому рассматриваемый период в истории формирования Советской вла-

сти (от завершения гражданской войны до свертывания НЭПа) – это время

мучительного поиска путей создания рациональной системы, в кото-

рой преимущества социалистической экономики соединились бы с

рыночным хозяйствованием, а мощная централизованная власть – с

демократией и самоуправлением.

В начале 20-х годов такие известные представители российской

культуры как М. Горький, В. Короленко и другие предупреждали об

опасности, которую потенциально несло в себе уничтожение всего ста-

156

рого мира: не только самодержавных учреждений – царской власти, по-

лиции, губернаторов, но и тех институтов, которые исторически были

знаками самостоятельности гражданского общества (дума, земства, су-

ды, свобода печати и т.п.).

С течением времени и верхние эшелоны власти стали понимать, что

выход из критической ситуации возможен в децентрализации управле-

ния. Решающую роль сыграл VII Всероссийский съезд Советов (1920 г.),

который утвердил официальный курс на децентрализацию и по «вер-

тикали» и «горизонтали». Съезд поставил Советы между наркоматами и

ВЦИК, давая им право приостанавливать распоряжения наркоматов, если

они противоречат интересам мест, обращаясь за разрешением спорных

вопросов непосредственно во ВЦИК. Это решение дало Советам право

защищать свои, в том числе экономические интересы.

В это же время были определены единицы местного самоуправле-

ния, независимо от их размера, – губернии, уезды, волости, города, дерев-

ни, получившие общее название коммун. Во всех Советах были созданы

специальные органы (коммунотделы) для руководства экономикой этих

территориальных образований, а в прелее 1920 г. образован центральный

регулирующий орган – Главное управление коммунального хозяйства.

Стремление найти опору в широких массах населения, опасность на-

растания сопротивления революционным преобразованиям (Кронштад-

ский мятеж, Тамбовское восстание) заставили большевистское руково-

дство пойти на выработку и осуществление Новой экономической поли-

тики (НЭПа), давшей возможность скорректировать в какой-то мере же-

стко централизованный социально-экономический и политический курс,

установившийся в годы гражданской войны.

НЭП – это своеобразная контрреволюция сверху по отношению к по-

литике военного коммунизма, синтез старых идей и новых подходов в

осуществлении государственной политики. После административного

«нетоварного» социализма открывалась реальная возможность налажива-

ния товарно-рыночных отношений и задействования в экономике личной

инициативы граждан. Потребовалось переосмысление и возможностей

местного управления и самоуправления. Специальным постановлением

ВЦИК возобновлялись регулярные перевыборы Советов и определялись

сроки созыва съездов Советов.

В 1921 г. не только при губерниях, но и при уездных исполкомах для

планирования хозяйства были созданы экономические советы или со-

вещания (ЭКОСО), а при них – плановые комиссии. Согласно поста-

новлению ВЦИК экономические совещания должны были согласовывать,

регулировать и руководить деятельностью всех местных хозяйственных

органов на подведомственной территории, рассматривать их хозяйствен-

157

ные планы, согласовывать их с общехозяйственными планами и задачами

центральных органов.

Начали решаться вопросы, связанные с имуществом и средства-

ми, необходимыми местным Советам для обеспечения переданной

им компетенции. 22 августа 1921 г. появился декрет СНК о местных

денежных средствах, а в ноябре 1923 г. принято положение об имуще-

стве местных Советов. Это несомненное влияние НЭПа, обусловивше-

го формирование на местах всего спектра собственности: государст-

венной, муниципальной, кооперативной, частной, личной. Восстанов-

ление налоговой системы и платежей за услуги (в первую очередь,

квартирной платы), связанное с отказом от бестоварных отношений,

принудительного распределения и переходом к так называемой модели

«социализма товарно-денежных отношений», привели к тому, что до-

ходы от налогов и плата за услуги также постепенно были переданы в

ведение местных Советов.

В 20-е годы в стране была осуществлена крупная административно-

территориальная реформа. В основу построения новой системы терри-

ториального управления были положены три главных принципа:

1) экономический, т.е. формирование административно-террито-

риальных единиц как экономически организованных комплексов (объеди-

нений) с учетом природных, хозяйственных и иных ресурсов и перспектив

развития;

2) национальный, т.е. соблюдение политики партии большевиков в

национальном вопросе;

3) политический, т.е. максимальное укрепление государственного

аппарата, приближение его к населению.

В результате реформы страна делилась на области и края, включав-

шие по несколько губерний, а также на округа, районы и волости. Одна-

ко такой тип административно-государственного устройства оказался не-

жизнеспособным и в последующем, в 30-е гг., был видоизменен.

В 1924 г. Советское правительство вплотную подошло к разграниче-

нию статуса сельских и городских поселений. Основной формой первых

стал административно-территориальный район, который мыслился и

формировался в качестве основной административно-хозяйственно-

политической единицы, в границах которой сосредоточивался весь спектр

производственных (в основном сельскохозяйственных), партийных и ор-

ганизационных функций, а также культурных, социальных, демографиче-

ских. Через становление и развитие системы органов районных и сельских

Советов последовательно осуществлялся принцип органического объе-

динения и сращивания государственной власти с общественным са-

моуправлением. Местное самоуправление сводилось к возложению на

158

органы Советской власти и выборные общественные организации задач

государственного управления, обеспечения на местах соблюдения классо-

вых интересов.

Первым законодательным актом, заложившим основы советского го-

родского самоуправления, было Положение о городских Советах, вве-

денное в действие в декабре 1925 г. На его основе городские Советы соз-

давались во всех городах и поселках городского типа и устанавливалось,

что они «в пределах своего ведения являются высшими органами власти

на территории соответствующего города или поселка и объединяют все

трудящееся население для участия в местном и государственном управле-

нии и строительстве». Одновременно вышел декрет «О выделении само-

стоятельных городских бюджетов». Хозяйственная функция Советов

наращивалась в основном по «горизонтали»: шла передача им государст-

венных функций от местных органов ВСНХ и СТО и постепенное пре-

кращение деятельности этих органов, что позволило ликвидировать заси-

лье этих ведомств на местах. К 1926 г. городские Советы, по существу,

стали хозяевами подведомственных им территорий. Они получили в

сфере управления, охраны государственного и общественного порядка

право издавать постановления, образовывать избирательные комиссии,

определять избирательные районы и порядок проведения выборов.

В области хозяйственно-экономической и промышленной – эксплуа-

тировать подведомственные им предприятия непосредственно или путем

сдачи их в аренду, содействовать развитию в городе промышленности и

торговли и регулировать их в пределах действующего законодательства,

оказывать поддержку и содействие всем видам кооперации.

В области земельно-коммунального хозяйства горсоветы ведали экс-

плуатацией и сдачей в аренду городских земель и угодий, осуществляли

работы, связанные с мелиорацией, планировкой, отводом земельных уча-

стков под застройку, развивали в пределах городской черты выгонное,

луговое и лесное хозяйство, садоводство, животноводство и пр., органи-

зовывали ветеринарную помощь и т.д.

К концу 1927 г. разрушенное городское хозяйство было восстановле-

но до уровня 1913 г. Вновь начинает уделяться внимание вопросам благо-

устройства. Появляются разнообразные проекты городской планировки.

Ряд школ в крупных городах переходит на баланс коммунального хозяй-

ства. Налицо, таким образом, достаточно явственное проявление «автоно-

мизации» местных Советов, была заявлена их попытка играть более или

менее самостоятельную роль в общественной жизни. В целом же «нэпов-

скому» периоду деятельности Советов были присущи:

См.: Амница Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления.– М., 2000.–

С. 90-91.

159

− некоторая децентрализация единой иерархической советской сис-

темы, перераспределение прерогатив в сторону усиления прав и

полномочий ее низовых звеньев;

− расширение социально-экономических полномочий местных Со-

ветов в лице их исполнительных органов за счет поглощения ими

местных территориальных органов, центральных правительст-

венных структур, формирование специальных органов управле-

ния коммунальным хозяйством;

− попытки более или менее широкого вовлечения в избирательный

процесс на местах «трудящихся масс», оживления Советов при

сохранении жесткого политического контроля со стороны правя-

щей партии;

− формирование самостоятельной финансово-материальной базы

местных Советов, восстановление системы налогообложения в

условиях реанимации товарно-денежных отношений;

− создание нормативно-правовой основы, обеспечивавшей опреде-

ленную самостоятельность местных Советов.

В конце 20-х годов обострилась политическая борьба внутри больше-

вистской партии о дальнейшей судьбе НЭПа. Внутрипартийная борьба

выплеснулась на ХV съезде ВКП(б) в декабре 1927 г. в серьезный полити-

ческий спор. Съезд обсудил принципиальный для экономической полити-

ки большевиков вопрос о возможности планового развития народного хо-

зяйства. Ведь именно в плановости большевики видели одно из преиму-

ществ социалистической экономики.

Несмотря на то, что на съезде было принято решение продолжить

НЭП, в различных его документах содержались идеи, которые противоре-

чили одна другой и несли в себе потенциальную угрозу свертывания и

даже ликвидации в будущем новой экономической политики.

Новые реалии, которые были вызваны к жизни условиями НЭПа, все

более противоречили партийному курсу на жестко централизованную го-

сударственную систему. Поэтому примерно с конца 20-х – начала 30-х го-

дов политика большевиков была направлена на свертывание системы

местного самоуправления и замену ее системой государственно-

партийного руководства. Стала быстро формироваться новая структура

единых, централизованных государственных органов, где все уровни со-

подчинения (от всесоюзных до местных) были четко определены. Демо-

кратические процедуры, особенно выборы, были выхолощены и носили

скорее обрядовый характер.

См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управ-

лении, финансах и методах хозяйства.– Обнинск, 1995.– С. 294-297.

160

Постановлением ВЦИК от 14 января 1929 г. «Об образовании на тер-

ритории РСФСР административно-территориальных объединений краево-

го и областного значения» остававшиеся к тому времени губернии были

упразднены, на их территории возникли новые краевые и областные

образования. К 1930 г. новое районирование было введено на всей терри-

тории страны: центр внимания советских и партийных органов был пере-

несен в район, как основное звено социалистического строительства в

сельской местности.

Данная мера должна была активизировать процесс коллективизации,

приблизить советский и партийный аппарат к селу, колхозам и совхозам, а

также упростить связи центра и областей с местами. В этой связи были

ликвидированы округа (сохранились кое-где в виде исключения на мало-

населенных национальных территориях) и одновременно были разукруп-

нены многие сельские районы.

В соответствии с политическим принципом о руководящей роли в со-

циалистическом строительстве рабочего класса, особая роль в территори-

альном регулировании отводилась городским Советам. Все города с чис-

ленностью населения свыше 50 тыс. человек, а также города, имеющие

крупное промышленное и культурно-политическое значение, выделялись

в самостоятельные административно-хозяйственные единицы с подчине-

нием их областным (краевым) исполкомам и ЦИК республик, не имеющих

областного деления. К таким городам присоединялась сельская террито-

рия в пределах не более одного района, экономически и культурно свя-

занная с этим городским поселением.

Низовые административные районы и территории, подчиненные гор-

советам, стали базовыми звеньями административно-территориального

устройства страны и первичными звеньями советской формы само-

управления.

Задачи местных органов государственной власти СССР сводились

к следующему: 1) обеспечение законности, социалистического правопо-

рядка, контроль над правильным соблюдением общегосударственных за-

конов; 2) руководство деятельностью подчиненных им органов управле-

ния; 3) управление местным хозяйством в пределах своей компетенции.

В целом если административные районы с райсоветами сложились

как инструмент руководства сельскохозяйственными производствами, то

горсоветы с присоединенными территориями были созданы и для обеспе-

чения руководства промышленностью, транспортом организации соци-

ально-культурного строительства.

Период конца 20-х начала 30-х гг. – это одновременно и перелом-

ный момент в истории развития советской модели самоуправления:

все больше дает о себе знать взятый с 1927 г. курс на централизацию

власти и управления. С 1928 г. закрываются основные органы ком-