Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии

Подождите немного. Документ загружается.

141

самоуправления была значительно расширена, особенно после дополне-

ний, внесенных в проект городской комиссией Государственной думы.

Однако реакционное большинство 1У Государственной думы всяче-

ски тормозило принятие этого нового Городового положения. Ослеп-

ленные своими узкоэгоистическими интересами, препятствуя экономиче-

ским и политическим преобразованиям «сверху», противники нововведе-

ний существенно ускорили взрыв «снизу» – в 1917 году.

Несмотря на то, что деятельность земств в России происходила в не-

благоприятных условиях, к началу ХХ столетия насчитывалось уже

25 направлений их деятельности – народное образование, здравоохра-

нение, культурно-просветительная работа, благоустройство, пожарно-

страховое дело, сельское хозяйство, ветеринария, продовольственное

дело, статистика и т.п. оттеснили органы государственной власти от

решения многих местных проблем, и в первую очередь, в области обра-

зования и медицины. За полвека земства открыли в России 30 тыс. школ,

где обучалось около 2 млн детей. Благодаря усилиям земцев медицина

впервые проникла в крестьянскую среду и стала более или менее

обычным явлением сельской жизни.

К 1916 г. земские учреждения действовали в 43 из 94 губерний и об-

ластей. Общее число земских служащих составило около 150 тыс. чело-

век. Большинство из них были опытными специалистами в своих отрас-

лях. В многочисленных комиссиях, советах, совещаниях и съездах были

представлены все сословия, в том числе и немало крестьян. Компетен-

ция земств в общем распространилась на 110 млн человек из 172 млн

россиян.

В условиях жесткой опеки со стороны государственной власти и в

целях координации своих усилий в деле отстаивания прерогатив местного

самоуправления, городские и земские структуры стали объединяться в

союзы. В 1914 г. были созданы Всероссийский Земский союз и Всерос-

сийский союз городов, которые сформировали (в дополнение к «вертика-

ли» монархической власти) своеобразную «горизонталь» политической

власти на местах.

Наметившееся сотрудничество земств и городов с правительством

получило новый импульс с началом первой мировой войны. Стремясь мо-

билизовать все силы страны на ведение войны, правительство не стало

препятствовать объединению Земского союза с Всероссийским союзом

городов. Так, в июле 1915 г. появился «Земгор» – мощная организация,

охватившая всю территорию империи. Председателем «Земгора» от

земств стал князь Г.Е. Львов. Первоначально «Земгор» занимался пре-

См.: Амница Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления.– М., 2000.–

С. 72-73.

142

имущественно организацией помощи больным и раненым, а также членам

их семей. Но вскоре «Земгор» и созданные в 1915 г. военно-

промышленные комитеты попытались взять в свои руки все снабжение

армии. Это обеспокоило правительство, и «Земгору» были оставлены

лишь посреднические функции при распределении казенных заказов, а

также кустарная промышленность, мобилизованная на нужды войны.

Следует отметить, что Россия начала ХХ в. отличалась весьма разно-

образным административно-территориальным делением, вследствие чего

соотношение государственного централизма и местного самоуправления

при осуществлении власти не могло быть однотипным. Так, в Европей-

ской России, наблюдалась устойчивая тенденция к унификации админи-

стративной системы, внедрению земского и городского самоуправления, а

централизм и самоуправление дополняли друг друга, имея разделенные

сферы полномочий.

Другая модель сочетания централизма и самоуправления сфор-

мировалась в Финляндии и Польше.

Получив автономию в составе империи, Финляндия за столетие

сформировала предпосылки для самостоятельного независимого демокра-

тического развития. Именно в составе России и Финляндии сформирова-

лось гражданское общество, культура парламентаризма. Финский язык

наравне со шведским стал государственным, развивалась национальная

финская культура (с 1866 года обучение в средней и высшей школе велось

на финском языке). Именно в Финляндии появилась первая в России по-

литическая партия (1879). В 1906 году в условиях революции здесь была

провозглашена новая конституция, введено всеобщее избирательное

право, которого не было не только в России, но и в Швеции (оно просу-

ществовало недолго, царская администрация после поражения революции

ограничила свободы и в Финляндии).

Сложнее дело обстояло с Польшей. Когда-то Речь Посполитая высту-

пала лидером в Восточно-Европейском регионе. Теперь она оказалась ра-

зорванной на куски соседними державами, причем большая часть терри-

торий находилась в составе России. Пережить это было трудно, восстания

в польских землях следовали одно за другим, вследствие чего данные тер-

ритории находились на положении чрезвычайной охраны. Россия держала

польские земли железной рукой. Провозглашенная в Польше в 1815 году

конституция была отменена уже в 1832 году. Тем не менее, преобразова-

ния в этих землях (за исключением политической сферы) осуществлялись

более радикально, чем в Великороссии. Крестьянская реформа в Польше,

осуществленная в 1864 году, дала польским крестьянам землю на правах

полной личной собственности. В их собственность перешли также по-

стройки и инвентарь, находившиеся на этой земле. Помещичье землевла-

дение не трогали, но все повинности отменялись. Выкуп в отличие от

143

остальной России не вводился, крестьяне платили поземельный налог.

Весьма пестрым было устройство местного самоуправления в Прибал-

тийских губерниях. Здесь соседствовали учреждения, сохранившиеся во

всей их неприкосновенности от средневековья, и учреждения, созданные

новейшим русским законодательством. В частности, наряду со всесослов-

ным волостным учреждением, продолжали функционировать старые со-

словные учреждения: городские собрания, ландтаги, конвенты, комитеты,

конфедерации и т.п.

Особой была модель управления коренными народами Средней

Азии, Закавказья, а также Сибири и Дальнего Востока. Каждый из этих

народов имел свои традиционные органы управления и самоуправления, в

компетенцию которых центральная власть почти не вмешивалась.

Своеобразная форма организации местной власти сформировалась в

Области Войска Донского. Казачество за многие десятилетия своего раз-

вития превратилось не только в значительную военную силу, но и создало

одну из интереснейших разновидностей российского местного самоуправ-

ления.

Осознание казаками своей территориальной общности и сословной

уникальности позволило им сформировать относительно целостную ка-

зачью среду со своеобразными формами народоправства, осуществляе-

мыми через войсковые и станичные круги, выборных атаманов, ответст-

венных перед своими избирателями.

Февральский переворот 1917 г. сокрушил монархию в России и от-

крыл дорогу кардинальным изменениям в структуре государственной и

местной власти. Октябрьский переворот 1917 г. закрепил эту тенденцию,

поставив вопрос о полной смене традиционной парадигмы общественно-

го развития, в том числе в сферах государственного строительства и мест-

ного самоуправления.

См. подробнее: Золотарев И.И. Казачье самоуправление на Дону.– Ростов-на-Дону:

Феникс, 1999; Маркедонов М. Казачий круг как политический институт // Политиче-

ские исследования.– 1996.– №1.– С. 151-154.

144

ГЛАВА 7. ОПЫТ РОССИЙСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

НА БАЗЕ СОВЕТОВ (1917-1993 гг.)

§1. Зарождение советской модели местного управления

и самоуправления (1917-1920 гг.)

Упразднение монархии в феврале 1917 г. застало большинство рос-

сийских политических сил врасплох. Тем не менее, формирование новых

органов местной власти началось довольно скоро, поскольку требовалось

решать самые разнообразные насущные вопросы, а царская централизо-

ванная система территориального управления развалилась практически

сразу. Что касается прежних органов местного самоуправления, то они

оказались не в состоянии справляться с объемом и сложностью новых

проблем, ибо изначально имели незначительные полномочия и ограни-

ченные возможности.

После победы революции в процесс формирования новых органов

местной власти активно включились разнородные политические силы,

имевшие самые разные представления об идеалах, целях и задачах муни-

ципальных органов власти. Поэтому процесс становления местного само-

управления в России с первых дней революции принял хаотичный и про-

тиворечивый характер. Главной особенностью этого периода было сосу-

ществование формирующихся Советов с традиционными формами

городского и земского самоуправления, продолжавших и в условиях

нового политического режима осуществлять свои властные функции. Как

известно, Советы не были новым институтом политической власти и са-

моуправления.

В мировой практике понятие «совет» восходит к периоду реформ

Солона в Древних Афинах (7 в. до н.э.), когда в процессе реорганизации

общей власти в городе был создан «совет четырехсот», рабочий орган

народного собрания (экклесии), выполнявший всю предварительную

работу для рассмотрения дел в этом высшем институте полисного са-

моуправления.

В Швейцарии, являющейся сегодня по форме политического устрой-

ства своеобразной «республикой Советов снизу доверху», подобные орга-

ны власти стали формироваться еще с конца ХIII века.

В практике же российского самоуправления структура с таким назва-

нием – «совет господ» – впервые появилась в ХV веке в Великом Новго-

роде. В разное время в него избиралось от 50 до 300 самых уважаемых и

авторитетных жителей города, а основной функцией являлось рассмотре-

ние перед созывом веча всех вопросов, касающихся жизнедеятельности

горожан.

145

Земские соборы, сыгравшие исключительно важную и прогрессив-

ную роль в общественно-политическом развитии России в XVII в., более

известны в истории под названием Земских советов (или Советов всея

земли). В императорской России с 1810 г. по 1917 г. существовал Госу-

дарственный совет, один из высших органов бюрократической системы

управления страной, с весьма разнообразными функциями.

Нельзя согласиться также с утверждением, что Советы в политиче-

ской истории ХХ-го в. были для России явлением случайным.

Больше-

вистских вождей можно обвинять в чем угодно, но только не в историче-

ском невежестве. Достаточно разбирались они и в особенностях государ-

ственно-политического устройства современных им стран, в абсолютном

большинстве которых система местной власти строилась на коллективных

формах (органах) управления и самоуправления (коммуны, советы, ас-

самблеи и т.п.). Поэтому избранная ими форма организации политической

власти, в том числе и на местах, была уже и давно известной и во многом

типичной формой реализации народовластия.

В новой и новейшей истории России Советы стали порождением пер-

вой русской революции 1905-1907 гг. Следует подчеркнуть, что накоп-

ленный тогда опыт показал: Советы, являясь формой самоорганизации

рабочих, вполне способны решать задачи органов местного само-

управления.

Однако Советы, создаваемые в 1917 году, не были похожи на сво-

их предшественников. Во-первых, теперь они создавались целена-

правленно, а не стихийно. Во-вторых, их формировали не как времен-

ные, а как постоянные структуры власти, хотя и с периодически об-

новляющимся составом. В-третьих, создавались Советы не только ра-

бочих, но и солдатских, крестьянских, батрацких и казачьих

депутатов, что свидетельствовало о том, что новые органы власти и

самоорганизации приобрели популярность у самых разные слоев и

классов тогдашней России. В-четвертых, ко времени Октябрьского

переворота Советы сложились уже в общенациональную систему,

организуя и проводя свои общероссийские съезды и координируя со-

вместные действия.

Своеобразие исторического момента заключалось также и в том, что

роль и значение Советов были изначально политизированы: они рас-

сматривались прежде всего как ячейки осуществления новой власти – дик-

татуры пролетариата и представлялись не столько органами решения ме-

стных проблем на основе общественной самодеятельности, сколько орга-

См.: Еремян В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России.– М.,

1999.– Ч. 1.– С. 283.

146

нами, посредством которых «трудящиеся и эксплуатируемые массы» реа-

лизовывали бы свои классовые интересы.

Однако жизнь скорректировала эти начальные установки и взгляды с

необходимостью, принудив Советы взяться за решение многочисленных

вопросов местного значения и принять непосредственное участие в осу-

ществлении государственной власти на местах. Постепенно им удалось

вытеснить на периферию общественно-политической жизни несоветские

органы публичной власти, опиравшиеся на поддержку буржуазного Вре-

менного правительства, которое, в свою очередь, понимая всю важность

самоуправленческих начал для построения в России подлинно демократи-

ческого общества, всячески пыталось этому противодействовать.

Так, еще в марте Временным правительством, передавшим к этому

времени всю полноту власти в регионах от царских чиновников к руково-

дителям губернских и уездных земских собраний – губернским и уездным

комиссарам, была принята декларация, которая во главу предполагавших-

ся в стране общедемократических преобразований ставила реформу муни-

ципального самоуправления на основе всеобщего избирательного пра-

ва. Была проведена значительная работа по законодательному обеспече-

нию функционирования органов местной власти, а также экономическо-

му – учрежден Государственный банк городского и земского кредита. Это

был период «звездного часа» российского земства, воспринявшего Фев-

ральскую революцию как свою собственную.

Об особой заинтересованности и внимании Временного правительст-

ва к проблемам муниципального строительства свидетельствует тот факт,

что из ста с лишним актов, регулирующих различные стороны жизнедея-

тельности российского общества, принятых за недолгий период нахожде-

ния этого правительства у власти, свыше сорока были посвящены про-

блемам мастного самоуправления.

По постановлению от 9 июня 1917 г. «Об изменении действующих

положений об общественном управлении городов», реакционное Городо-

вое положение 1892 г. отменялось. Городская дума численностью от 20 до

200 гласных в зависимости от величины (людности) города избиралась

сроком на один год. Ею избирались председатель городской думы, город-

ская управа и городской голова. Предусматривалось право отзыва глас-

ных. Участие в заседаниях Городской думы оплачивалось, что являлось

важным условием для работы в органах самоуправления представителей

трудящихся.

И все-таки при всех решительных действиях Временного правитель-

ства оно не согласилось предоставить органам местного самоуправле-

См.: Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и со-

временная практика.– Ростов-на-Дону, 2000.– С. 69.

147

ния ранее обещанные неограниченные полномочия. Деятельность го-

родских дум подлежала контролю со стороны комиссаров Временного

правительства, которые могли обжаловать действия городского само-

управления с точки зрения их законности в административном отделении

окружного суда.

15 июля 1917 г. было утверждено Положение о поселковом управ-

лении. Его предстояло ввести в железнодорожных, фабрично-заводских,

рудничных, дачных и иных населенных пунктах, если там имелись доста-

точно выраженные местные потребности в благоустройстве.

В крупных городах страны (с населением 150 тыс. жителей и выше)

начала формироваться «мелкая городская единица» – районные (участко-

вые) самоуправления со своими думами, работающими в рамках поста-

новлений городской думы. Участковый комитет и участковый начальник

должны были следить за состоянием улиц, площадей, наблюдать за

школьными зданиями, больницами, купальнями, представлять в городское

управление доклады о нуждах и состоянии участка и т.п.

Временное правительство серьезно заботилось о земствах, считая их

своей опорой. Земские учреждения были введены в Архангельской губер-

нии, в Сибири, Туркестане, Степном крае и др.

Особо необходимо отметить подготовку и нормативное обеспечение

реформы местного самоуправления на волостном уровне – низовом

звене административно-территориального деления России. Постановлени-

ем Временного правительства от 21 мая 1917 г. «О волостном земском

управлении» было учреждено, наконец, волостное земство.

Фактически именно в этот период времени в России впервые появи-

лась, главным образом на законодательном уровне, более или менее за-

конченная система органов местного самоуправления.

В конечном счете в результате задуманных преобразований земство

должно было приобрести новую роль – ему передавалась бы вся полно-

та власти на местах. Однако этого не случилось, поскольку на деле мно-

гое обстояло иначе: в народе преобладали безразличие и насторожен-

ность, давали о себе знать стереотипы, сложившиеся в дофевральский пе-

риод в городе, и особенно в деревне, по отношению к думам и земствам.

Более того, наделение земских органов несвойственными им государ-

ственными функциями (полицейскими, мобилизационными и др.) под-

рывало авторитет этих органов у населения. Этому же способствовало са-

мо Временное правительство своими поспешными и необдуманными ша-

гами. Оно стало активно проводить жесткую политику государственно-

административного регулирования производства, сбыта и потребления,

всей экономической жизни страны. Были нарушены многие основные

принципы самоуправления, сложившиеся в стране на протяжении мно-

гих десятилетий, и прежде всего – принцип самофинансирования.

148

В этих условиях настроение масс приобретало непредсказуемый и

все более взрывоопасный характер. Всё закончилось Октябрьским пе-

реворотом и захватом политической власти в стране партией большеви-

ков. На II Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов,

открывшемся вечером 25 октября (7 ноября) 1917 г., они объявили «вре-

менную революционную власть Советов высшей властью России».

Принципиальный вопрос, до сих пор не сходящий с повестки дня и

на который даются самые различные ответы: имелись ли возможности

для иного развития событий в октябре 1917 года? Наиболее обстоятельно

он проанализирован в трудах крупнейшего специалиста по этому перио-

ду нашей истории – В.И. Старцева. Так, отслеживая шансы различных

политических сил накануне Октябрьского переворота, а также возмож-

ные альтернативы приходу к власти большевиков (А. Керенский,

Л. Корнилов, кадеты и др.), он пишет в одной из своих статей: «Доку-

менты показывают, что при всем хаотическом и разваленном состоянии

секретной службы при Временном правительстве Керенский был доста-

точно информирован, чтобы представить себе масштабы вызова, бро-

шенного ему в середине октября Лениным и большевиками в Петрограде.

У него не было недостатка и в советниках, указывавших ему на срочные

меры, которые необходимо было принять, чтобы ответить на этот вызов

и не допустить выхода вооруженных масс на улицы. Но Керенский рас-

считывал не на политическое решение вопроса, а только на силу, на то,

что он сможет с помощью юнкеров и казаков рассеять вооруженные ма-

нифестации. Керенский слишком недооценивал большевиков, чтобы до-

пустить мысль об эффективности готовившегося ими выступления. Он

упустил время, еще оставшееся ему для политического маневра, который

помог бы заставить массы вновь поверить Временному правительству и

ему лично».

Этот маневр мог бы заключаться в немедленном выступлении прави-

тельства и самого А. Керенского, по крайней мере, по любым двум из трех

ключевых вопросов: 1) о мире с Германией; 2) о передаче помещичьей

земли в ведение земельных комитетов; 3) о реорганизации политической

власти в стране.

Вышесказанное отнюдь не фантазии. Это суть того, к чему призывали

Керенского в те октябрьские дни американские советники Томпсон и

Робинс из миссии Красного Креста, меньшевик Дан и эсер Зензинов, во-

енный министр генерал Верховский. На экстренной необходимости выхо-

да из войны настаивали бывший управляющий делами Временного прави-

тельства Набоков и другие руководители кадетской партии.

Старцев В.И. Октябрь 1917-го: была ли альтернатива? // Свободная мысль.– 2007.–

№11.– С. 102.

149

Керенский, однако, оказался не в состоянии предпринять ни одного

из этих трех экстренных шагов, хотя вплоть до 24 октября еще имел такую

возможность. «Пассивность» Временного правительства и самого Керен-

ского 19-23 октября сделали вооруженное восстание большевиков неот-

вратимым. 24 октября 1917 года альтернативы власти Советов и

большевиков больше не существовало.

Однако не только субъективные ошибки противников большевист-

ской партии предопределили приход последних к власти в революцион-

ной России. Существовал и ряд объективных факторов, важнейшим из ко-

торых было всеобщее «полевение» страны. Уже первые муниципальные

выборы дали почти повсеместную победу «советскому блоку» – союзу

партий эсеров, меньшевиков и народных социалистов. В марте 1917 года

большевики также входили в этот единый советский блок социалистиче-

ских партий, и только энергия и воля Ленина заставили их круто повер-

нуть на «собственный независимый путь к социалистической революции»,

сплотив к октябрю армию своих сознательных политических сторонников

из числа промышленных рабочих и солдат столичного и частично

фронтового и тылового гарнизонов.

Однако к «социалистическому выбору» и, следовательно, потенци-

альному союзу с большевиками по самому своему положению было

склонно и значительное число крестьян. Это подтвердили те же выборы

в Учредительное собрание. За все социалистические партии от большеви-

ков до народных социалистов голосовали 83% избирателей, что создало

дополнительные благоприятные возможности для осуществления альтер-

нативы «социалистической» или «рабочее-крестьянской» революции и

передачи всей государственной власти Советам.

Установившаяся новая власть – Советская – основывалась на прин-

ципе единства, согласно которому все органы государственной власти и

управления, включая и местные Советы, образовывали целостную, орга-

нически взаимосвязанную систему.

Характеризуя такой подход, В.И. Ленин особо подчеркивал его демо-

кратический характер, поскольку «местные Советы свободно объединя-

ются, на началах демократического централизма, в единую, федеральным

союзом скрепленную, общегосударственную Советскую власть».

Первым законом Советской власти стал Декрет о мире, который был

принят единогласно многопартийным составом делегатов съезда 26 ок-

тября (8 ноября) 1917 г. Другим, еще более важным по своим последстви-

ям юридическим актом Второго съезда Советов стал Декрет о земле,

принятый 27 октября (9 ноября) 1917 г.

Старцев В.И. Указ. соч.– С. 103.

Старцев В.И. Указ. соч.– С. 101.

Ленин В.И. Полн. собр. соч.– Т. 36.– С. 481.

150

Съезд образовал также Временное (т.е. до созыва Учредительного со-

брания) рабоче-крестьянское правительство – Совет народных комисса-

ров (Совнарком, СНК), который получил право законодательной ини-

циативы, оставаясь в своей деятельности подотчетным и ответственным

перед съездом Советов и ВЦИК. Председателем нового правительства

стал В.И. Ленин (Ульянов).

Декретом от 12 ноября 1917 г. в России были упразднены все старые

сословия и гражданские чины. Служащие нового советского аппарата бы-

ли уравнены по своему положению с рабочими.

Эти и другие изменения положили начало принципиально новому,

беспрецедентному по своим последствиям этапу организации власти на

местах. Слом государственной машины на всех иерархических уровнях

власти и замена ее новым государственным аппаратом с самого начала

сопровождались реализацией ленинской идеи сращивания государст-

венной власти и местного самоуправления, единства всех высших и ме-

стных органов (сверху донизу) государственной власти. На месте разру-

шенной российской государственной машины была организована новая

форма государства – Советская республика, в результате чего на многие

десятилетия разошлись пути российского государства и западных демо-

кратий в устройстве власти на местах.

Советская модель устройства местного управления противопостав-

ленная буржуазному местному самоуправлению, явилась следствием пе-

ресечения на данном этапе российской истории различного рода факто-

ров, как объективных, так и субъективных, в том числе – чрезвычайных

обстоятельств революции и последовавшей за ней гражданской войны.

Процесс перехода государственной власти на местах к Советам не

был кратковременным: определенное время земские и городские органы

местного самоуправления функционировали параллельно местным

Советам, при этом они не всегда противопоставляли себя последним. В

декабре 1917 г. Народный комиссариат внутренних делал (Наркомвуд) по

поручению Советского правительства дал официальное разъяснение по

поводу взаимоотношений Советов с органами местного самоуправле-

ния. В этом разъяснении указывалось, что земства и городские думы, вы-

ступающие против или саботирующие их решения, подлежат немедлен-

ной ликвидации, органы местного самоуправления, лояльно относящиеся

к Советам, сохраняются и под руководством Советов, по их поручениям

выполняют функции местного управления.

Кроме того, Советы не располагали на первых порах квалифици-

рованными кадрами и соответствующим аппаратом, вследствие чего не

имели возможности взять на себя все функции органов власти на мес-

тах. Большевики не могли не учитывать и того факта, что в период ок-

тябрьских событий и после них органы земского и городского само-