Лютий І. О. Податкова система України

Подождите немного. Документ загружается.

241

даткових органів. Без відповідної реорганізації, на думку ідеологів мо-

дернізації служби, неможливо буде повністю запровадити нові методоло-

гічні підходи до адміністрування податків.

Характерною особливістю існуючої податкової системи є її певна

недосконалість, а саме: неузгодженість і суперечливість окремих по-

даткових законів, нестабільність, надмірне податкове навантаження на

платників податків, безсистемне та невиправдане надання пільг, пере-

кручування економічної сутності окремих податків та непристосування

до переходу від адміністративно-командних до правових методів управ-

ління господарством.

Існуюча система адміністрування податків, яка направлена на здій-

снення контролю за додержанням податкового законодавства, правиль-

ністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, держав-

них цільових фондів, податків і зборів (обов’язкових платежів), а також

неподаткових доходів, встановлених законодавством, звужує можливості

органів ДПС України щодо здійснення моніторингу та проведення оцін-

ки фінансового стану платників податків.

На даний час не проводиться оперативне вивчення фінансового стану

платників податків, воно здійснюється лише за запитами. Відсутня єдина

інформаційна база, яка б давала змогу органам ДПС України відслідко-

вувати інформацію щодо діяльності платників податків.

Організаційна структура органів ДПС України (далі — організацій-

на структура) є одним з основних засобів створення ефективних техно-

логій адміністрування податків в Україні. Її реалізація повинна забезпе-

чувати виконання ДПС України поставлених завдань і досягнення ви-

значених цілей.

У діючій організаційній структурі існує ряд недоліків, характерних

для системи в цілому, а саме:

1. На сьогодні ДПС України є централізованою системою, побудова-

ною за принципом багаторівневої ієрархічної організації: державно-

го, регіонального (область, автономна республіка), міського та район-

ного рівнів управління.

Кожен регіон має свій податковий орган, і при цьому не враховують-

ся ні його значимість у загальній сумі надходжень податків до бюджету

України, ні кількість населення, ні кількість зареєстрованих платників

податків.

2. Відсутність принципу децентралізації під час виконання функцій

призводить до виконання центральним органом ДПС України функ-

цій, не властивих йому (наприклад, списання податкового боргу, при-

йняття рішень з окремих платників податків).

3. Недостатній рівень визначеності функцій та процедур, які повинні ви-

конуватись структурними підрозділами, функціональних обов’язків

242

посадових осіб і працівників. Це негативно впливає на ефективність

дій та спроможність управління персоналом ДПС України.

4. У структурі органів ДПС України відсутня служба стандартиза-

ції, що призводить до неузгодженості інструкцій, положень, посадо-

вих інструкцій, методичних рекомендацій та спричиняє дублювання

функцій, допущення неточностей та неясностей у нормативних доку-

ментах, наявність різного трактування нормативних документів різ-

ними посадовими особами.

5. Спеціалізація виявлена слабко.

Одному працівнику доводиться виконувати не менше 30 процедур

під час виконання покладених на нього функцій (підрозділи стягнення

податкового боргу, підрозділи оподаткування фізичних осіб районного

рівня).

Усунення зазначених недоліків в існуючій організаційній структурі

ДПС України потребує проведення робіт щодо її удосконалення.

Одним з важливих напрямів модернізації Державної податкової

служби України є вдосконалення її організаційної структури з метою по-

дальшого забезпечення підвищення рівня виконання завдань та функцій,

покладених на органи ДПС України, відповідно до Закону України від

04.12.1990 р. № 509-ХІІ «Про державну податкову службу в Україні» (зі

змінами та доповненнями). Організаційна структура органів ДПС Укра-

їни (далі — організаційна структура) є одним з основних засобів органі-

зації системи ефективного адміністрування податків в Україні. Її реалі-

зація покликана забезпечувати виконання ДПС України поставлених за-

вдань i досягнення визначених цілей.

Метою вдосконалення організаційної структури органів ДПС Украї-

ни є: створення сучасної системи взаємовідносин з платниками податків

з метою забезпечення довіри суспільства в процесі впровадження Про-

грами модернізації державної податкової служби України шляхом ство-

рення прозорої, відкритої, неупередженої податкової служби. При цьому

в основу нової системи взаємовідносин платників податків з податкови-

ми органами покладено партнерські відносини та добровільність сплати

податкових зобов’язань; покращення міжвідомчої взаємодії з метою за-

безпечення обміну інформацією в режимі on-line та підвищення ефектив-

ності підготовки та узгодження законодавчих новацій; реформування та

оптимізація функцій, процедур та внутрішньої взаємодії управлінської

вертикалі, що складається з трьох рівнів:

I рівень — Державна податкова адміністрація України (центральний

апарат) — стратегічний. На цьому рівні визначаються стратегічні напря-

ми діяльності та розвитку ДПС. До основної функції ДПА України нале-

жить відпрацювання стратегії розвитку та діяльності податкової служби

i підготовка методології діяльності органів ДПС та контроль за вдоскона-

ленням завдань, поставлених перед ними;

243

II рівень — регіональні державні податкові адміністрації — тактич-

ний;

III рівень — районні державні податкові інспекції — виконавчий (ло-

кальний).

Основою вдосконалення організаційної структури є її функціональ-

на побудова, реалізація якої дасть змогу:

 створити можливості для здійснення поглибленого аналізу галузевої

специфіки підприємств, проведення постійного моніторингу за ру-

хом товарно-грошових потоків платників податків;

 підвищити рівень планування, координації та аналізу роботи орга-

нів ДПС тактичного та виконавчого рівнів за рахунок впроваджен-

ня стандартизованих процесів адміністрування податків та надання

якісних послуг платникам податків;

 зменшити кількість податкових органів шляхом їх об’єднання на так-

тичному i виконавчому рівнях;

 ввести типові організаційні структури для податкових органів так-

тичного та виконавчого рівнів;

 забезпечити концентрацію кадрових та матеріально-технічних ресур-

сів у органах ДПС України, створених у процесі консолідації, з метою

їх ефективного використання;

 здійснити оптимізацію i перерозподіл чисельності працівників орга-

нів ДПС України в межах встановленої чисельності та фонду опла-

ти праці.

Проведення єдиної політики, спрямованої на досягнення балансу ін-

тересів держави i платників податків, внесення змін до чинного законо-

давства та нормативно-методологічних матеріалів, що розкривають ме-

тоди виконання законодавчих актів, підвищення ефективності функці-

онування податкової системи за рахунок упровадження нових інформа-

ційних технологій, оснащення сучасними системами ведення технологіч-

них процесів та оперативними засобами управління покликані забезпе-

чити досягнення зазначеної мети.

Визначені проектом модернізації заходи щодо реформування орга-

нів ДПС грунтуються на відпрацьованих світовою практикою принципо-

вих засадах функціонування виконавчої влади у демократичній, право-

вій державі, серед яких ключову позицію мають такі:

- пріоритетність законодавчої регламентації функцій;

- відповідальність органів ДПС, їх посадових осіб за забезпечення по-

ваги до платників податків та створення орієнтованої на клієнта по-

даткової служби;

- принцип ефективності, відкритості та доброчесності в діяльності ор-

ганів ДПС.

244

Концептуальні основи реорганізації організаційної структури орга-

нів ДПС у рамках проекту модернізації передбачають впровадження низ-

ки змін.

Адміністративно-територіальні зміни передбачають проведення кон-

солідації органів ДПС i пов’язані з визначенням територіального прин-

ципу побудови системи податкових органів, яка має бути реформована

з урахуванням потреб нової організації управління на регіональному i

місцевому рівнях.

Консолідація (об’єднання, укрупнення) існуючих органів ДПС

України та створення на їх базі податкових округів здійснюватиметься,

насамперед, шляхом територіального об’єднання кількох органів ДПС,

розміщених на територіях сусідніх областей, з урахуванням кількості на-

селення та платників податків, які обслуговуватимуться у новостворених

органах ДПС, тобто макроекономічних показників та регіональної еко-

номіки, що їх формує.

У межах податкових округів планується об’єднання державних по-

даткових інспекцій (об’єднаних, міжрайонних) та створення на їх базі

міжрайонних державних податкових інспекцій.

Оптимальною на сучасному етапі для України вважається трирівне-

ва функціональна організаційна структура органів ДПС, оскільки саме

така структура має ліквідувати дублювання функцій стратегічного, так-

тичного та виконавчого рівнів.

Трирівнева організаційна структура розмежовує організаційні рівні

та їх функції.

Стратегічний рівень передбачає створення методологічного супрово-

дження процесів, що виконуються всіма рівнями ДПС. На цьому рівні

реалізуються вимоги системного підходу до управління, відповідно до

якого сукупність робіт, що забезпечують досягнення мети, розглядаєть-

ся не з позиції сталої ієрархії підпорядкування, а з позиції досягнення

спільної мети. Буде організовано й проведено навчання та підвищення

кваліфікації персоналу.

Тактичний рівень передбачає здійснення поточного планування, ор-

ганізації та контролю за впровадженням стратегії та методології, а також

за виконавчим рівнем ДПС.

На цьому рівні визначаються організаційні й технологічні особли-

вості діяльності структурних підрозділів щодо адміністрування податків,

зборів (обов’язкових платежів) як об’єктів управління.

Виконавчий (локальний) рівень відповідальний за надання повного

переліку податкових послуг платникам податків, практичне виконання

завдань, визначених ДПА України. На цьому рівні здійснюється адміні-

стрування податків та надання органам ДПС вищих рівнів висновків й

інформації в межах функціональних завдань ДПС через реалізацію про-

245

цедури обробки інформації в єдиній інформаційно-аналітичній інтегро-

ваній системі.

Використання такої системи надасть можливість організувати роботу

ДПС у режимі, що відповідає умовам її експлуатації, i дасть змогу мобіль-

но здійснювати необхідну перебудову при зміні середовища функціону-

вання (законодавчого, соціального, інформаційного, організаційного).

Перехід до трирівневої функціональної системи управління здій-

снюється з метою досягнення оптимального поєднання централізації та

децентралізації управління шляхом делегування повноважень на нижчі

рівні управління для підвищення ефективності адміністрування податків

на добровільній основі.

Організаційні зміни передбачають:

 типізацію органів ДПС на тактичному та виконавчому рівнях; вве-

дення нових форм обслуговування платників податків шляхом

впровадження нових організаційних структур — центрів оброб-

ки документів, Центру інформаційних технологій та телефонно-

го інформаційно-довідкового центру; визначення організаційних

зв’язків між органами ДПС у процесі здійснення відповідних функ-

цій та делегованих повноважень.

Функціональні зміни передбачають перехід до виконання вдоскона-

лених стандартних функцій шляхом максимальної автоматизації проце-

сів оподаткування, що дасть змогу нівелювати суб’єктивний вплив люд-

ського фактора та ліквідувати корупційні прояви.

Реорганізація органів ДПС потребує відповідного рівня кваліфіка-

ції кадрового складу: перерозподіл обов’язків, навчання, підвищення рів-

ня його кваліфікації. Саме тому першочерговим завданням є організація

відбору працівників з подальшою їх підготовкою до впровадження вдо-

сконаленої організаційної структури та роботи в нових умовах.

Отже, використання зазначеного підходу дасть змогу конструктив-

но пов’язати між собою проектні концепції та їх впровадження шляхом

концентрації ресурсів, оперативно вдосконалювати їх механізм у проце-

сі апробації (проведення пілотних проектів), а також за умови постійно-

го підвищення кваліфікації кадрового складу.

Обов’язковою умовою вдосконалення організаційної структури орга-

нів ДПС України є дотримання принципів:

- конституційності та законності;

- врахування історичних, економічних, демографічних особливостей

регіонів для досягнення ефективності діяльності податкових органів

у результаті їх об’єднання;

- поліпшення умов для надання органами ДПС України великого об-

сягу послуг платникам податків шляхом створення ефективної сис-

теми приймання та обробки податкової звітності, центру обробки

246

документів, телефонного інформаційно-довідкового центру, прове-

дення просвітницької роботи з різними верствами населення, впро-

вадження електронних послуг;

- відкритого обговорення пропозицій та прозорості прийняття рішень

з питань удосконалення організаційної структури органів ДПС Укра-

їни шляхом залучення вчених та широкого кола громадськості.

Удосконалення організаційної структури надасть можливість:

- забезпечити умови для добровільного виконання вимог податкового

законодавства платниками податків та повної своєчасної мобілізації

надходжень всіх законодавчо встановлених в Україні податків i збо-

рів (обов’язкових платежів);

- зміцнити довіру громадян України шляхом поліпшення прозорос-

ті, компетентності, передбачуваності та неупередженості діяльності

ДПС України;

- закріпити позитивні зрушення у співпраці ДПС України та платни-

ків податків;

- створити ефективно функціонуючу податкову систему, яка базува-

тиметься на сучасних інформаційних технологіях, володітиме по-

тужним централізованим інформаційно-аналітичним апаратом, який

дозволить виконувати функції планування, аналізу, моніторингу та

контролю на більш високому рівні; надавати платникам податків ін-

формаційні послуги у вигляді безперервного технологічного процесу

з мінімальним адміністративним втручанням, забезпечувати однако-

ві умови усім категоріям платників податків для виконання податко-

вих зобов’язань;

- автоматизувати процеси адміністрування податків шляхом впрова-

дження високоінтелектуальних системно опрацьованих технологій з

метою мінімізації прямих контактів з платниками податків, забезпе-

чити об’єктивне неупереджене ставлення до клієнтів та ліквідувати

корупцію в органах ДПС.

Реорганізація організаційної структури ДПС України є першочерго-

вим завданням на шляху створення сучасної податкової служби за кра-

щими світовими зразками та прискорення європейської інтеграції нашої

країни.

Питання для самоконтролю

1. Модернізація податкової служби в Україні: зміст і призначення.

2. Напрямки удосконалення адміністрування податків.

3. Шляхи удосконалення нормативно-правової бази процесу подат-

кового адміністрування

247

4.4. Недоліки та суперечності нормативно-правових актів,

що регулюють податкове адміністрування в Україні

Сучасна українська економічна наукова думка визначає податко-

ве адміністрування, як систему науково обґрунтованих методичних дій

щодо технічного регламентування та регулювання економічних відносин

в оподаткуванні, тобто, як форму прийняття управлінських рішень, сис-

тему методів, форм і прийомів регулювання економічних відносин у сфе-

рі оподаткування для реалізації податкової політики держави.

Дії владних та управлінських структур стосовно податкового адміні-

стрування спрямовані на розподіл наявних фінансових ресурсів у певних

пропорціях між державним та приватним секторами економіки для реа-

лізації урядом своїх функцій. Ці дії здійснюються на підставі наявного

законодавства, що регламентує податкове адміністрування.

В Україні діє кілька сотень законодавчих нормативних документів з

питань оподаткування, котрі разом з іншими документами, є правовою

базою податкового адміністрування.

До їх числа належать закони, що встановлюють загальні норми по-

даткового адміністрування та його організаційну структуру, зокрема:

– Закон України «Про систему оподаткування» №1251-ХІІ від

25.06.1991 р., до якого з моменту прийняття на даний час було внесе-

но 33 зміни та доповнення, викладення в новій редакції, тощо;

– Закон України «Про державну податкову службу в Україні» № 509-

ХІІ від 04.12.1990 р., до якого з моменту прийняття на даний час було

внесено 21 зміна та доповнення, викладення в новій редакції;

– Закон України «Про порядок погашення зобов’язань платників

податків перед бюджетами та державними цільовими фондами»

№ 2181-ІІІ від 21 грудня 2000 р. до якого з моменту прийняття на да-

ний час було внесено 20 змін та доповнень.

Окремі положення, які регламентують податкове адмініструван-

ня, містяться в законодавчих актах, що регулюють порядок справляння

окремих податків і зборів, наприклад:

– Закон України «Про податок на додану вартість» № 168/97-ВР від

03.04.1997 р,до якого з моменту прийняття на даний час було внесено

123 зміни та доповнення, викладення в новій редакції, тощо;

– Закон України «Про оподаткування прибутку підприємств» № 334/94-

ВР від 28.12.1994 р., до якого з моменту прийняття на даний час було

внесено 116 змін та доповнення, викладення в новій редакції, тощо;

– Закон України «Про податок з доходів фізичних осіб» № 889-IV від

22.05.2003 р., до якого з моменту прийняття на даний час було внесе-

но 17 змін та доповнень.

Адміністрування єдиного податку, що справляється із суб’єктів ма-

лого підприємництва регламентується Указами Президента України

248

«Про спрощену систему оподаткування, обліку і звітності суб’єктів ма-

лого підприємництва» № 727/98 від 03.07.1998 р. та «Про внесення змін

до Указу Президента України від 3 липня 1998 року «Про спрощену сис-

тему оподаткування, обліку і звітності суб’єктів малого підприємництва»

№ 746/99 від 28.06.1999 р.

Наведений кількісний перелік змін та доповнень, а також — викла-

день у новій редакції законодавчих актів, які регулюють податкове адмі-

ністрування, засвідчує факт постійної динаміки податкової системи, яка,

з одного боку, є закономірною реакцією на зміни, що відбуваються під час

ринкової трансформації суспільства, а з іншого боку, свідчить про недо-

сконалість податкового законодавства, відсутність його універсальності

та залежність від суб’єктивного впливу.

Окрім того, навіть виходячи з наведеного невеликого переліку зако-

нодавчих актів, що певною мірою регламентують податкове адміністру-

вання, можна стверджувати про значну розпорошеність його норм, а де-

тальний аналіз свідчить про їх неузгодженість між собою. Чимало норм

мають неоднозначне тлумачення при їх застосуванні, що негативно по-

значається на діяльності підприємницьких структур, знижує привабли-

вість української економіки для іноземних інвесторів.

Унаслідок наявності у законодавчих актах норм непрямої дії значна

кількість питань у сфері податкового адміністрування регулюється під-

законними актами.

Організація взаємовідносин суб’єктів оподаткування на основі досяг-

нення компромісу в комплексі з оптимальним вибором загальної стратегії

формування податкової політики та пріоритетів макроекономічного регу-

лювання визначається українським вченими-економістами в якості пере-

думови позитивних зрушень у реформуванні податкової сфери.

В той же час, звертається увага на ситуативний характер взаємовід-

носин фіску та платників податків, що суперечить задекларованому кур-

су на гармонізацію цих взаємовідносин.

Таким чином, можна визначити, на нашу думку, головний недолік

чинного законодавства, яке регламентує та регулює податкове адміні-

стрування, як форму прийняття управлінських рішень в сфері оподат-

кування, а саме — відсутність його науково-теоретичного обґрунтування,

розробка та реалізація цього законодавства без належного усвідомлення

його соціально-економічних наслідків. Проілюстрована відсутність ста-

більності в законодавчій базі засвідчує розвиток податкового адміністру-

вання емпіричним шляхом без здійснення обґрунтованих прогнозів сто-

совно впливу складових податкового адміністрування на ділову актив-

ність в бізнесовому середовищі та рівень життя населення.

Виходячи з цього, слід проаналізувати основні недоліки законодав-

чої бази податкового адміністрування та врахувати їх при вдосконаленні

чинного законодавства.

249

На нашу думку, до таких недоліків слід віднести такі:

1. Конституція України, прийнята 28 червня 1996 року, не дає розгор-

нутого тлумачення питань оподаткування. Але у розділі II «Права,

свободи та обов’язки людини й громадянина» Конституції України

є стаття 67, яка містить положення про те, що кожен зобов’язаний

сплачувати податки і збори у порядку і розмірах, встановлених зако-

ном. Усі громадяни щорічно подають до податкових інспекцій за міс-

цем проживання декларації про свій майновий стан та доходи за ми-

нулий рік у порядку, встановленому Законом. Виходячи з частини

першої даної статті можна вважати, що суб’єктами сплати є фізичні і

юридичні особи, оскільки вживається слово «кожен», і тоді, в прин-

ципі, можна зробити висновок, що ця частина статті безпосередньо

закріплена законодавчо відповідними законами України. Але, з іншо-

го боку, розміщення даної статті у розділі II вказує, що її суб’єктами

є лише фізичні особи. В той же час, ст. 92 Конституції України ви-

значається, що система оподаткування, податки і збори визначають-

ся виключно законодавством України. Таким чином, незважаючи на

відсутність в Конституції України поняття «юридичної особи», пи-

тання оподаткування вважається врегульованим Основним Законом.

Тому, на нашу думку, законодавство України стосовно оподаткуван-

ня фізичних та юридичних осіб повинно містити посилання на згада-

ні положення Конституції.

2. Недосконалість податкового законодавства є першопричиною виник-

нення недоліків у процесуальних нормах податкового адміністрування

та породження протиріч у нормативно-правовому полі діяльності орга-

нів, що здійснюють таке адміністрування. Так, відповідно до пункту 11

статті 14 Закону України «Про систему оподаткування» визна чено, що

податок на промисел належить до загальнодержавних податків і збо-

рів, порядок справляння якого визначено декретом Кабінету Міністрів

України «Про податок на промисел»

. Статтями цього Декрету визна-

чається, що громадяни, які продають товари, повинні пред’являти при-

дбані одноразові патенти як на вимогу податкових органів, так і на ви-

могу органів внутрішніх справ. Відповідно, протоколи про вчинення

адміністративних правопорушень стосовно застосування норм Декре-

ту також мають, наряду з ДПС, органи внут рішніх справ.

У той же час, відповідно до п. 2.1 ст. 2 Закону України «Про порядок

погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та держав-

ними цільовими фондами» визначено перелік контролюючих органів,

якими є: митні органи, органи Пенсійного фонду України, органи фондів

Конституція України, прийнята на пятій сесії Верховної Ради України 28червня

1996 року із змінами та доповненнями, внесеними Законом України від 8 грудня 2004 року

№2222-IV.

250

загальнообов’язкового державного пенсійного страхування та органи

державної податкової служби.

Більше того, підпунктом 2.2.2 цієї ж статті визначено, що інші дер-

жавні органи не мають права проводити перевірки своєчасності, досто-

вірності, повноти нарахування та сплати податків і зборів (обов’язкових

платежів), у тому числі за запитами правоохоронних органів.

Слід зазначити, що пункт 19.6 статті 19 Закону України «Про поря-

док погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та дер-

жавними цільовими фондами» усуває означену суперечність, визначаю-

чи, що закони та інші нормативно-правові акти діють у частині, що не су-

перечить нормам цього Закону, однак на практиці непоодинокі випадки,

коли на згадані перехресні посилання не звертається увага, в результаті

чого застосовуються заходи адміністративного впливу на платників по-

датків органами, які не визначені законодавством, яке регулює податко-

ве адміністрування, зокрема, в наведеному прикладі — органами МВС.

Тому, на нашу думку, питання кодифікації та уніфікації податкового

законодавства є одним із найголовніших питань реформування податко-

вої системи, що має суттєвий соціально-політичний зміст. Прозоре і чіт-

ке законодавство з одного боку не дає можливостей для зловживань по-

садових осіб та платників податків, з іншого — створює прості та спра-

ведливі правила взаємовідносин між державними органами та платника-

ми податків.

3. Однією із найбільш актуальних проблем законодавчої бази з точки

зору контролю та стягнення податків є проблема неузгодженості тер-

мінів, які застосовуються податковим законодавством.

Досі не знайшли чіткого визначення такі базові для процесу оподат-

кування поняття, як «виручка від реалізації», «звичайна ціна», «позареа-

лізаційний дохід» та багато інших.

Так, наприклад, відповідно до ст. 1 Указу Президента України «Про

спрощену систему оподаткування, обліку і звітності суб’єктів малого під-

приємництва» № 727/98 від 03.07.1998 р., виручкою від реалізації продук-

ції (товарів, робіт, послуг) вважається сума, фактично отримана суб’єктом

підприємницької діяльності на розрахунковий рахунок або (та) в касу за

здійснення операцій з продажу продукції (товарів, робіт, послуг).

Разом з тим, під час перевірок суб’єктів підприємницької діяльнос-

ті, які обрали спрощену систему оподаткування, обліку та звітності, ор-

гани державної податкової служби відносять до бази оподаткування єди-

ним податком, по суті, позареалізаційні результати, якими, наприклад є:

відсотки банку за зберігання коштів суб’єкта підприємницької діяльнос-

ті на поточному рахунку(поточний депозит), пені та неустойки, отрима-

ні таким суб’єктом підприємництва за невиконання контрагентами дого-

вірних умов, тощо.