Лютий І. О. Податкова система України

Подождите немного. Документ загружается.

261

Інші органи державної влади (органи реєстрації актів громадянсько-

го стану, органи внутрішніх справ) зобов’язані подавати відповідним ор-

ганам ДПС інформацію про зміни даних, що включаються до облікової

картки. В свою чергу реєстраційний номер використовується органа-

ми влади всіх рівнів та юридичними особами, а також банками, самозай-

нятими особами та особами — підприємцями: при виплаті доходів, при

укладанні цивільно-правових угод, при відкритті рахунків в установах

банків, при заповненні вантажних митних декларацій, при сплаті подат-

ків, при реєстрації та інших активів, які є обєктом оподаткування, при по-

данні податковому органу декларацій, при реєстрації транспортних засо-

бів, тощо.

Ведення облікової картки досить суворо регламентується проектом,

наприклад передбачається, що документи, пов’язані з правочинами, які

увійшли до наведеного вище переліку та не містять реєстраційного но-

меру облікової картки, вважаються оформленими з порушенням чинно-

го законодавства.

На нашу думку, удосконалення системи обліку платників податків,

передбачене проектом, є безумовно позитивним фактом. Однак слід за-

значити, що введення нових, раніше не притаманних чинному законо-

давству обов’язків члена суспільства повинно відобразитися в Основно-

му законі, так як ці обов’язки (наприклад — обов’язок мати реєстрацій-

ний номер облікової картки платника податків та використовувати його

при здійсненні цивільних правочинів) до певної міри обмежують права.

В зв’язку з цим, за нашим переконанням, згаданий розділ вимагає широ-

кого суспільного обговорення, яке не може обмежитися стінами Верхо-

вної Ради України, оскільки вимагає науково-теоретичного юридичного

та економічного обґрунтування.

Заслуговує на увагу запропонована проектом Податкового Кодексу

України стандартизація форм податкових декларацій та безкоштовне

забезпечення платників податків формами податкових декларацій. Вдо-

сконалення та автоматизація процесів обробки податкових декларацій

вимагає скасування довільної форми подання податкових декларацій,

відповідно платник податків зобов’язаний подавати податкові деклара-

ції винятково за формами, затвердженими центральним контролюючим

органом.

Внесення запропонованих змін дозволить автоматично здійснювати

арифметичну та методологічну перевірку податкової звітності, зменшить

витрати на її обробку та підвищить швидкість обробки податкової звіт-

ності.

Разом з тим, ст. 10 Розділу 2 «Податкова звітність» розширено коло

осіб, які здійснюють підписання такої звітності за рахунок введення до

нього осіб, які за винагороду складають таку звітність або беруть участь

262

у її складанні. Таким чином, до складу осіб, що підписують податкову

звітність внесено аудиторів, податкових консультантів, та інших осіб,

які займаються аутсорсингом та мають з підприємством договірні від-

носини.

На нашу думку, таке нововведення не є доцільним, оскільки воно не

несе юридичного змісту, оскільки особа, що складає звітність за домовле-

ністю з іншою юридичною чи фізичною особою, несе перед нею відпові-

дальність за якість наданих послуг, передбачену договором про їх надан-

ня. З іншого боку, підписання податкової декларації залученою особою,

що її склала призведе до суттєвого здорожчання цих послуг, що негатив-

но вплине на прибутковість підприємства, яке їх замовляє.

Особливу увагу в проекті Податкового Кодексу приділено питанням

інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності органів податкової

служби.

Зокрема чітко визначено джерела інформації, суб’єктів, що її нада-

ють, та основний зміст такої інформації; запроваджено періодичне надан-

ня інформації органам податкової служби з боку інших органів держав-

ної влади та місцевого самоврядування; визначено порядок надання по-

даткової інформації з обмеженим доступом органами державної подат-

кової служби іншим органам державної влади, прокуратури та місцевого

самоврядування; запроваджено єдиний підхід до отримання додаткової

інформації на запит органу державної податкової служби та розкриття в

повному обсязі банківської таємниці (з дозволу суду, який зобов’язаний

розглянути подання органу державної податкової служби протягом од-

ного дня).

Обмеження суду в часі стосовно прийняття рішення, на нашу дум-

ку, суттєво звужує права суду, оскільки питання розкриття банківської

таємниці пов’язане із дослідженням доказових матеріалів стосовно суті

справи і відповідно — прийняття зваженого і неупередженого рішення.

Необхідно зазначити, що проектом запропоновано запровадити

практику отримання дозволу суду на окремі дії контролюючих органів,

що суттєво обмежують права платника податків, а саме, крім означеного

вище дозволу суду на отримання інформації, яка становить банківську

таємницю, пропонується отримання дозволів на обстеження житлових

приміщень; на зупинення видаткових операцій на рахунках платника по-

датків, який не виконує законні вимоги посадових осіб органів держав-

ної податкової служби.

За зразок взята система, що використовується в кримінально-

процесуальному законодавстві, коли особа, щодо якої отримується до-

звіл, не попереджається про звернення органу державної влади, але рі-

шення щодо обмеження прав такої особи приймається неупередженим

представником держави.

263

В той же час обмеження прав платника податку, що визнається по-

датковим органом де-факто, не супроводжується відповідними поло-

женнями законопроекту стосовно компенсації збитків, у тому числі і мо-

ральних, завданих таким обмеженням прав у разі, якщо санкціоновані дії

органу контролю та стягнення не призвели до визначення прихованого

об’єкта оподаткування, активів, що підлягають оподаткуванню, тощо. На

нашу думку, необхідність таких норм в означеному документі є очевид-

ною.

Досить одностороннім, з цієї точки зору є також запропонований

Кодексом порядок та умови повернення надміру сплачених грошових

зобов’язань та пені. Справа в тому, що проектом передбачено, що подат-

ки і збори, які надміру надійшли до бюджетів внаслідок їх неправильно-

го обчислення або сплати, підлягають поверненню платникам податків,

крім випадків наявності у таких платників податкового боргу.

Погашення податкового боргу за рахунок надміру сплачених сум, у

межах одного бюджету незалежно від виду платежу, здійснюється подат-

ковим органом самостійно без заяви платника податків, але з обов’язковим

його інформуванням про суми погашеного податкового боргу за рахунок

переплати.

У випадку відсутності податкового боргу — повернення платникам

податків сум, що надміру надійшли до бюджетів здійснюється тільки за

заявою платника податків.

В той же час за нашим переконанням в Кодексі мають бути передба-

чені норми фінансової відповідальності держави перед платником подат-

ку, в разі, коли надмірна сплата податкових зобов’язань утворилася вна-

слідок неправильного обрахування сум цього зобов’язання податковим

органом або непрофесійних дій посадових осіб контролюючого органу в

час податкової перевірки.

Доречним також було б обмеження в часі здійснення таких компен-

саційних виплат та їх прив’язка до облікової ставки Національного банку

за аналогією з ст. 21 чинного Закону України «Про оподаткування при-

бутку підприємств».

Напряму пов’язаним з правами платника податку є також запропо-

нований Проектом порядок оскарження рішень органів державної подат-

кової служби, який, на відміну від порядку, передбаченому чинним За-

коном України «Про порядок погашення зобов’язань платників податків

перед бюджетами та державними цільовими фондами» № 2181-ІІІ від 21

12.2000 р. є однорівневим.

Упровадження розгляду скарг платників податків контролюю-

чим органом вищого рівня, на нашу думку є справедливим та своєчас-

ним, оскільки чинна трирівнева система часто застосовується платни-

ками податків, як засіб податкового планування і, в багатьох випадках,

264

є нічим іншим, як одним із способів відстрочити виконання податкових

зобов’язань.

Доцільним є також збільшення терміну розгляду скарги платника по-

датків контролюючим органом вищого рівня до 30 днів. Однак незрозу-

мілим, з точки зору законодавства, що регулюює цивільне право є обме-

ження можливості оскарження рішення контролюючого органу в судово-

му порядку терміном в один рік, оскільки Цивільним кодексом введено

загальну правову норму стосовно терміну позовної давності в три роки.

Не сприяє ефективному веденню підприємницької діяльності також

і передбачене проектом правило стосовно застосування податкової заста-

ви щодо податкового рішення, яке оскаржується в апеляційному або су-

довому порядку та норма відповідно до якої звернення платника подат-

ків до суду з позовом щодо визнання недійсним податкового повідомлен-

ня — рішення (рішення) контролюючого органу не звільняє такого плат-

ника від обов’язку сплатити нараховане грошове зобов’язання та не зупи-

няє застосування права податкової застави, направлення податкових ви-

мог, але зупиняє стягнення грошового зобов’язання та пені, зазначених у

податковому повідомленні — рішенні, що оскаржується, до винесення су-

дом остаточного рішення.

Партнерські стосунки між податковим органом та платником подат-

ку повинні будуватися на паритетних вимогах, а отже, будь-які обмежен-

ня стосовно прав платників податків повинні мати взаємний характер.

Тому, з нашої точки зору, положення про порядок апеляційного та

судового оскарження, передбачені Кодексом, слід доповнити іншими, а

саме — стосовно фінансових зобов’язань держави у випадку позитивного

наслідку дій платника податків відностно оскарження сум визначених в

процесі податкового адміністрування податкових зобов’язань.

Апеляційне та судове оскарження, досить докладно регламентоване

проектом, доповнюється запровадженням нового порядку роз’яснення та

тлумачення податкового законодавства, що здійснюється шляхом надан-

ня податкових консультацій та податкових роз’яснень.

Консультації надаються органом державної податкової служби, в

якому платник податку перебуває на обліку, або вищим органом держав-

ної податкової служби (включаючи центральний орган ДПС), та їх вико-

ристання має індивідуальний характер.

Податкове розяснення окремих положень податкового законодав-

ства може надаватися виключно центральним контролюючим органом

за погодженням з Міністерством фінансів України, виходячи із еконо-

мічного змісту податку або спрямованості законодавства,що розгляда-

ється.

Таке роз’яснення видається в тому випадку, якщо норми податкового

законодавства допускають множинне трактування прав і обовязків плат-

ника податку або спрямованості законодавства, що розглядається.

265

З нашої точки зору, система надання податкових розяснень, що про-

понується є більш прогресивною та гнучкою, від існуючої. В першу чер-

гу, слід зазначити такі позитивні моменти, як:

- звільнення платника податку від відповідальності у випадку, якщо він

діяв на підставі письмової податкової консультації або розяснення,

що в наступних періодах були змінені або скасовані(донараховуться

тільки податкові зобов’язання, без застосування штрафів чи пені);

- відсутність пріоритетів податкових розяснень над іншими доказами

або експертними оцінками при розгляді справи в судовому порядку;

- можливість оскарження до суду наданих рішень контролюючого ор-

гану або органу стягненнящодо видання наказів, інструкцій чи по-

даткових роз’яснень, які за висновком платника податків, суперечать

нормам або змісту відповідного податку;

- право контролюючого органу та платника податку звернутися за офі-

ційним тлумаченням законів та кодексу до органу, уповноваженого

здійснювати таке тлумачення у разі, коли спостерігається множин-

ність (неоднозначність) трактування іх прав та обов’язків.

Також, за нашим переконанням, доцільно було б доповнити Главу ІІІ

проекту, що регламентує питання тлумачення та розяснення податково-

го законодавства, правилом «податкового компромісу — що всі сумніви,

суперечності та неясності закону трактуються на користь платника, яке

визначено чинним законодавством.

Позитивним нововведенням проекту Податкового кодексу є розмеж-

ування контролюючої та правоохоронної функцій, зокрема, передбачено,

що притягнення платника податків до фінансової відповідальності за по-

рушення податкового та іншого законодавства, контроль за яким здій-

снюється органами державної податкової служби не звільняє платника

податків або його посадових осіб від адміністративної та кримінальної

відповідальності за наявності відповідних підстав.

Кримінальна відповідальність за порушення податкового законодав-

ства встановлюється та застосовується відповідно до норм Кримінально-

го кодексу України, адміністративна відповідальність — відповідно до Ко-

дексу про адміністративні правопорушення та Митного кодексу України.

- Проект Податкового кодексу досить докладно врегулював питання

порядку нарахування пені, як одного із видів фінансової відповідаль-

ності платників за вчинення податкових правопорушень. Так, вста-

новлено, що пеня нараховується:

- щоденно за кожний календарний день на суму податкового боргу

після закінчення встановлених строків погашення грошового зобо-

в’язання, крім податкового боргу, який складається з пені (в то му

числі пені за порушення строку розрахунку у сфері зовнішньоеконо-

мічної діяльності);

266

- у день настання строку погашення податкового зобов’язання, нарахо-

ваного органом державної податкової служби або платником подат-

ків, у разі виявлення його заниження, на суму такого заниження та за

весь період заниження (в тому числі за період адміністративного та/

або судового оскарження);

- пеня нараховується на суму, податкового боргу із розрахунку 300

відсотків річних облікової ставки Національного банку України від

суми податкового боргу та/або податкового зобов’язання, діючої від-

повідно на день прострочення та/або заниження платежу.

- за несвоєчасну або неповну сплату державного мита та судового збо-

ру до бюджету пеня нараховується не платникам цих зборів, а орга-

нам, відповідальним за правильність сплати державного мита та су-

дового збору.

Особливу увагу проектом Податкового кодексу приділено питанням,

які стосуються порядку здійснення податкового контролю, як основної

складової податкового адміністрування, зокрема, чітко визначені підста-

ви, при яких може бути здійснено зазначені види податкових перевірок,

умови допуску службових осіб органів державної податкової служби до

проведення виїзних документальних перевірок, права посадових (служ-

бових) органів державної податкової служби під час проведення переві-

рок, періодичність і строки їх проведення, порядок огляду та вилучення

документів, оформлення результатів перевірок.

У проекті дещо збільшені терміни тривалості планових та позаплано-

вих виїзних документальних перевірок. Так, терміни проведення таких

перевірок, не повинні перевищувати 30 робочих днів, а щодо суб’єктів ма-

лого підприємництва — 20 робочих днів. Зазначене не поширюється на

перевірки, пов’язані з підтвердженням заявлених до відшкодування сум

податку на додану вартість.

Продовження термінів проведення планової та позапланової виїзної

перевірки можливе за рішенням керівника органу державної податкової

служби на термін не більш як 30 робочих днів, щодо суб’єктів малого під-

приємництва — не більше як 10 робочих днів, а для великих платників

податків — на інший строк, визначений згідно з обґрунтованим рішен-

ням керівника органу державної податкової служби, але не більш як на

60 робочих днів.

Також проектом передбачена можливість застосування непрямих ме-

тодів при визначенні податкових зобов’язань платників податків. Проек-

том чітко визначені випадки коли можуть бути застосовані непрямі мето-

ди. Органи державної податкової служби можуть використовувати такі

непрямі методи, як: економічного аналізу; метод спостереження; аналогії;

контролю витрат та доходів платників податків — фізичних осіб.

267

У той же час, слід застерегти, що застосування непрямих методів ви-

значення об’єкту оподаткування може із засобу податкового контролю

перетворитися в засіб податкового тиску на платника податків за умови,

якщо процедура їх застосування, алгоритми розрахунків обєктів оподат-

кування та методи, які використовуються не будуть належним чином об-

грунтовані та регламентовані.

Таким чином, виходячи із вище наведеного, можна зробити висно-

вок про те, що в цілому запропонований та схвалений Урядом проект По-

даткового кодексу дійсно вирішує завдання стосовно побудови і функці-

онування ефективного механізму податкового адміністрування зокрема

та створення єдиної комплексної системи податків у країні взагалі, сти-

мулює перехід тіньового сектору економіки в реальний та усуває ряд не-

доречностей та неузгодженостей чинного податкового законодавства, ро-

блячи процес податкового адміністрування більш прозорим та зрозумі-

лим для платника податків.

Водночас, слід відзначити ряд системних недоліків, прояви яких до-

сліджено вище, що знижують та здорожчують систему податкового адмі-

ністрування, до яких слід віднести:

- намагання однаково прискіпливо контролювати всіх суб’єктів під-

приємницької діяльності. За умови невпинного збільшення кількості

таких суб’єктів це призводить до розростання самої податкової служ-

би, що підвищує цінуадміністрування;

- відсутність реальної відповідальність посадових осіб податкової

служби за застосування санкцій до платника податків, які в подаль-

шому визнаються неправомірними;

- відсутність фінансової відповідальності за матеріальну та моральну

шкоду, завдану платнику податків шляхом безпідставного донараху-

вання йому штрафних та фінансових санкцій.

Крім того, доречно було б визначити кодексом природню в юриспру-

денції презумпцію невинності платника податків, оскільки, на наш по-

гляд, запропонований законопроект продовжує усталену практику пра-

вовідносин платників податків і податкового органу, що базується, швид-

ше на протилежному принципі — «презумпції винності».

Питання для самоконтролю

1. Основні суперечності та недоліки проекту Податкового Кодексу.

2. Позитивні сторони проекту Податкового Кодексу.

3. Шляхи удосконалення нормативно-правової бази адмініструван-

ня податків в Україні.

268

4.6. Удосконалення системи податкового

адміністрування в контексті інтеграційних процесів

Відносини між Україною та Європейським Союзом були започатко-

вані в грудні 1991 року, коли Міністр закордонних справ Нідерландів, як

головуючої в ЄС країни, у своєму листі від імені Євросоюзу офіційно ви-

знав незалежність України.

Правовою основою відносин між Україною та ЄС є Угода про парт-

нерство та співробітництво (УПС) від 16 червня 1994 року (набула чин-

ності 1 березня 1998 року), яка започаткувала співробітництво щодо по-

літичних, торговельно-економічних та гуманітарних питань.

На сьогодні в рамках УПС визначено 7 пріоритетів співпраці між

Україною та Європейським Союзом: енергетика, торгівля та інвести-

ції, юстиція та внутрішні справи, наближення законодавства України до

законодавства Євросоюзу, охорона навколишнього середовища, тран-

спортна сфера, транскордонне співробітництво, співпраця у сфері науки,

технологій та космосу.

Стратегія євроінтеграційного поступу України та кроки щодо набли-

ження до членства в Євросоюзі були окреслені у Посланні Президента

України до Верховної Ради «Європейський вибір».

Нинішній розвиток політичного діалогу між Україною та ЄС базу-

ється на впровадженні Україною Стратегії інтеграції до ЄС, виконанні

сторонами УПС та опрацюванні Плану дій у рамках Європейської полі-

тики сусідства. Україна виходить з того, що реалізація зазначеного до-

кумента має сприяти посиленню співпраці між Україною та ЄС в умо-

вах розширення, створити необхідні умови для переходу в майбутньому

до якісно нового рівня відносин з ЄС. Належна імплементація Плану дій

повинна також сприяти поступовій інтеграції України до внутрішнього

ринку ЄС та створити передумови для започаткування з ЄС зони вільної

торгівлі. Кінцевою політичною метою Плану дій має стати укладення но-

вої посиленої угоди з ЄС.

Євроінтеграція є головним зовнішньополітичним пріоритетом Укра-

їни, а євроінтеграційна ідея, яка набуває дедалі ширшої підтримки в укра-

їнському суспільстві, поступово стає чинником не лише зовнішньої, але й

внутрішньої політики України.

Податкова сфера взагалі і податкове адміністрування — зокрема є од-

ним із пріоритетних напрямів евроінтеграції, про що свідчать, наприклад

положення п. 2.3.5 Плану дій Україна — ЄС на 2005–2007 роки «Євро-

пейська політика сусідства», що передано для формального схвалення в

рамках Ради з питань співробітництва Україна — ЄС. Зокрема цим пла-

ном у сфері оподаткування передбачено комплекс заходів стосовно роз-

витку та впровадження систем оподаткування та їхніх установ відповід-

но до міжнародних стандартів та стандартів ЄС. Серед цих заходів:

269

- прийняття та імплементація законодавства з питань ПДВ та акцизно-

го збору, що відповідає положенням УПС і нормам СОТ;

- забезпечення відповідності вільних економічних зон правилам СОТ

відповідно до зобов’язань України щодо СОТ, процес приведення за-

конодавства України про вільні економічні зони у відповідність до

законодавства ЄС;

- вирішення питань щодо існуючої заборгованості з відшкодування

ПДВ та запобігання накопиченню нової заборгованості, у т. ч. через

забезпечення ефективних процедур і виділення достатніх ресурсів;

- скасування дискримінаційного режиму використання податкових

векселів, у т.ч. за допомогою внесення відповідних змін до законодав-

ства;

- впровадження комплексного стратегічного плану для Державної

податкової адміністрації з визначенням необхідних адміністратив-

них структур та процедур, та визначенням потреб Адміністрації у

фінансових, людських, матеріально-технічних та інформаційних ре-

сурсах;

- після наближення України до внутрішнього ринку — прийняття та до-

тримання принципів Кодексу поведінки у сфері оподаткування ЄС.

Гармонізація національних економічних систем об’єктивно спричи-

няє гармонізацію систем оподаткування. Уперше ці процеси знайшли

своє вираження наприкінці ХIX початку XX століть у створенні митних

союзів ряду країн для проведення єдиної митної політики. У той же час,

уніфікація структури й принципів оподатковування, єдиний напрямок

податкових реформ і узгодження принципів побудови податкової полі-

тики в окремих державах свідчать про нові етапи порцесу гармонізації

національних податкових систем.

Не можуть залишитися осторонь від цих процесів і країни з перехід-

ною економікою, що прагнуть зайняти гідне місце в системі міжнародно-

го поділу праці. Євроінтеграційний курс, обраний урядами ряду постра-

дянських країн, і в тому числі — України вимагає істотного перегляду

основ побудови податкової системи, оскільки зростає роль факторів та

обставин економічного життя, що мають міждержавний, транснаціональ-

ний характер і формують новий якісний стан економіки, що виражається

поняттям «глобалізація».

У той же час не всі питання інтеграції податкових систем в умовах

глобалізації світогосподарських зв’язків знайшли належний розвиток в

економічній літературі. Так, зокрема, у сучасних дослідженнях основна

увага приділяється перевагам такої інтеграції, яка повинна бути спрямо-

вана на збалансування інтересів національних господарств, що дає мож-

ливість прискорити економічний розвиток за рахунок вільного руху ка-

піталів, робочої сили і товарних ресурсів.

270

Разом з тим, у меншій мірі досліджені питання негативного впливу

глобалізаційних процесів на функціонування національних податкових

систем, ускладнення їхньої взаємодії, що обумовлюється факторами гло-

балізації, під якими в першу чергу розуміється розширення міжнародної

торгівлі, зростання міжнародної мобільності капіталу й трудової мобіль-

ності, ріст міжнародних інвестицій і технологічні зміни, особливо в сфе-

рі комунікацій.

На нашу думку, прикладом цього може послужити практика подат-

кової політики Європейського Співтовариства, де під впливом цих фак-

торів стає усе складніше визначити податковий тягар у кожній конкрет-

ній країні, і виникає необхідність створення технології оподатковування

глобальної економіки.

Збір податків не є самоціллю держави. З їхньою допомогою держа-

ва здійснює свої невід’ємні функції: забезпечує обороноздатність і соці-

альні гарантії, підтримує окремі галузі економіки й стимулює їх розви-

ток. Тому рівень ліберальності податкової політики залежить від ефек-

тивності системи соціального забезпечення, створеної державою, оскіль-

ки для її функціонування потрібно значно менше коштів.

Сучасні економісти відзначають істотні відмінності пріоритетних

функцій податків, характерних для двох сучасних моделей макроеконо-

мічного розвитку: неоліберальної та соціально-ринкової.

У неоліберальній моделі пріоритетною є регулююча функція подат-

ків. Податки, істотно впливаючи на діяльність господарюючих суб’єктів

і населення, виконують функцію структурного регулювання економіки,

створюючи або знищуючи одні зв’язки та зміцнюючи інші.

У той же час соціально-ринкова модель робить значний наголос на

фіскальній ролі податкових платежів. Звуження функцій податкової полі-

тики до наповнення державного бюджету, на рівні науково-теоретичного

аналізу приводить до ігнорування істотної групи соціально-економічних

відносин щодо того, як процедура наповнення бюджету впливає на еко-

номічні процеси на макрорівні, а відповідно — і на мікрорівні. Тобто в

остаточному підсумку, нівелюється питання про те, чи забезпечує подат-

кова система розвиток економіки, чи стимулює вона цей розвиток, або

хоча б не перешкоджає йому.

Тому показники податкового тягаря значно нижчі в країнах з пере-

важно неоліберальною моделлю. Соціально-ринкова модель припускає

більші соціальні гарантії, а відповідно — більші витрати з адмініструван-

ня і більші податки.

Порівняльна характеристика показників державних доходів і витрат,

наведена в таблиці 4.1, свідчить про те, що частина країн Євросоюзу (на-

приклад, Ірландія й Великобританія) відрізняються незначною часткою

державних витрат у валовому внутрішньому продукті(відповідно в 2003