Маркова А.Н., Федулов Ю.К. (ред.) История государственного управления в России

Подождите немного. Документ загружается.

Территория страны делилась на уезды, число которых достигло 250.

По-прежнему уезды разбивались на станы и волости. Центром ста-

нов было село. На землях, которые включались в состав России

недавно, административная система сохранялась прежней.

Численность населения составила в конце XVII в. 10,5 млн человек.

Социальная структура XVII в. характеризовался консолидацией

основных классов в классы-сословия. Сословие — социальная

группа населения, обладающая закрепленными в обычае или зако-

не и передаваемыми по наследству правами и обязанностями. Для

сословной организации, обычно включающей несколько сословий,

характерна иерархия, выраженная в неравенстве их положения и при-

вилегий. В XVII в. был принят царский указ, в соответствии с которым

поместья могли преобразовываться в вотчины. В результате изменялась

структура феодального землевладения. Шел процесс постепенного

сближения правового статуса поместий и статуса вотчины.

Консолидация класса эксплуатируемых проходила противоречиво,

но в соответствии с основными четырьмя группами крестьяновла-

дельцев: феодальное государство, церковь и ее организации, правящая

династия как вотчинник, отдельные феодалы. Крестьяне подразделя-

лись исходя из этого на государственных крестьян, экономических,

дворцовых и помещичьих.

Прослеживается тенденция к замкнутости сословий — удельный

вес податного населения в конце XVII в. увеличился до 91,3%.

Происходит консолидация городского населения; в XVII в. ут-

вердилось его название — посадские люди. В это время сложилась

иерархия городского населения: гости и гостиная сотня (купцы,

торгующие за рубежом государства), суконная сотня, черные сотни

(средние, мелкие и розничные торговцы) и слободы (ремесленные

кварталы и цехи).

Гости, помимо торговых операций, осуществляли финансовую

службу: заведовали таможнями, распределяли статьи доходов и расхо-

дов, занимали должности голов и дьяков в присутственных местах,

взимали пошлины с иностранных купцов, торговали государствен-

ными товарами. Повышение роли купечества было связано с разви-

тием в стране товарно-денежных отношений, началом формирова-

ния всероссийского рынка. Государство поддерживало торговых

людей. В XVII в. в России множественность торговых пошлин за-

менили единой рублевой пошлиной; в целях защиты русских купцов

от конкуренции иноземных был принят Новоторговый устав.

«Черные» посадские люди проживали на земле, являвшейся го-

сударственной собственностью. На них возлагалось тягло в пользу

государства. Свои земельные участки, на которых они проживали,

они могли продавать только другим «чернотяглым» людям.

В XVII в. происходит укрепление феодально-крепостнического

строя России, по существу окончательно оформляется общегосудар-

ственная система крепостного права. Завершающий этап закрепоще-

ния крестьян в России наступил в 1649 г., когда Соборное Уложение

окончательно отменило Юрьев день, закрепило частновладельческих

крестьян за помещиками, боярами, монастырями. Зависимость част-

новладельческих крестьян от феодалов и государства усилилась. Зем-

левладельцам предоставлялись широкие крепостнические права. Так,

этим законодательным документом устанавливались наследствен-

ность крепостного состояния, а также право землевладельца распо-

ряжаться имуществом крепостного крестьянина. В то же время цар-

ское правительство возложило на землевладельцев ответственность за

выполнение крестьянами государственных повинностей.

Государственное управление Общая тенденция развития государ-

ственной системы России во второй половине XVII в. — переход

от самодержавия с Боярской думой и боярской аристократией, от

сословно-представительной монархии — к абсолютной.

Абсолютизм — это форма государственного правления, при ко-

торой верховная власть в государстве полностью и безраздельно

принадлежит монарху. При абсолютизме феодальное государство

достигает наивысшей степени централизации, создаются разветв-

ленный аппарат, постоянная армия и полиция, деятельность орга-

нов сословного представительства, как правило, прекращается.

Боярская дума Большую роль в управлении государством играла

в начале столетия Боярская дума. Считалось, что царь на Руси пра-

вит страной вместе с Думой. В Думу входили представители четырех

думных чинов: бояре, окольничие, думные дворяне и думные дьяки.

Самым важным и престижным был первый чин — боярин. В этот чин

царем назначались лица из двух десятков самых знатных фамилий,

потомков правящих домов Древней Руси, а также старых московских

боярских родов. Окольничими были князья и потомки московских

бояр. Все они были выходцами из 60 наиболее древних и знатных

фамилий

. Чин думных дворян получали дворяне, выбившиеся «в лю-

ди» благодаря личным заслугам, долгой и верной службе государю:

здесь не было ни одного князя. Исключение представлял Кузьма Ми-

нин — нижегородский торговец, представитель «третьего сословия»,

получивший чин думного боярина за спасение Отечества в годину

иноземного разорения. В целом думными дворянами стали в XVII в.

представители 85 фамилий мелкого российского дворянства.

Думные дьяки выслужились из простых приказных дьяков, а иногда

и подьячих. Они, как правило, были дельцами-бюрократами и играли

большую роль в делах управления. В их функции входило доклады-

вание дела в Думе и формирование ее решения.

Численный состав Боярской думы менялся. В конце 70-х гг.

XVII в. в ней было 97 членов, из них 42 боярина, 27 окольничих,

Буганов В.И. Мир истории. Россия в XVII столетии. М., 1989. С. 92.

19 думных дворян и 9 думных дьяков

. Таким образом, аристокра-

тический характер Думы сохранялся, хотя в Думу все больше про-

никало дворян и дьяков.

На заседаниях Думы обсуждались по указанию царя наиболее

важные государственные дела: объявление войны, заключение мира,

сбор чрезвычайных налогов, принятие нового закона, спорные вопро-

сы по представлению приказов, по жалобам отдельных лиц. Решение

Думы становилось законом или его разъяснением, и Дума являлась

законодательным, распорядительным и контролирующим органом.

Председателем Думы был царь, в его отсутствие — знатный боярин

по поручению царя. В случае, когда царя не было, решение Думы при-

знавалось проектом и требовалось его окончательное утверждение госу-

дарем. Особое внимание в Думе уделялось дипломатическим и воен-

ным вопросам. Дума контролировала дипломатическую переписку.

Для переговоров с иностранными послами Дума создавала времен-

ные «ответные» комиссии, а потом заслушивала отчеты о ходе этих

переговоров. Обязанности секретаря Думы по внешним связям ис-

полнял дьяк, возглавлявший Посольский приказ.

XVII в. был периодом существенного роста роли Боярской ду-

мы, поскольку царская власть в период Смутного времени была

ослаблена и шла борьба за русский престол. Особенно повысилось

значение Думы, когда в 1606—1610 гг. на престоле был Василий

Шуйский (1552—1612). Он подчинился требованиям бояр и принял

от них крестоцеловальную грамоту, что означало небывалое огра-

ничение боярами власти царя. После его низложения на Руси даже

был период, когда вся полнота власти временно перешла к Бояр-

ской думе. Она состояла тогда из семи влиятельных бояр, поэтому

ее правление в период междуцарствия получило в истории название

семибоярщины. В эти годы Русь была на грани утраты своей государ-

ственности, т.е. государственной самостоятельности.

В середине XVII в. роль Боярской думы постепенно снижается,

что было одним из признаков движения России к абсолютной монар-

хии. Наряду с ней при царе существовала так называемая Ближняя

или Тайная дума — узкий круг особо доверенных лиц, советников

верховного правителя. Для управления текущими делами в случае

отъезда царя из столицы Боярская дума создавала временные ко-

миссии; более важные дела посылались «в поход» царю. При Бояр-

ской думе с 1681 по 1694 гг. существовала Расправит палата, в ко-

торую входило 11 и более членов. Это был особый судебный отдел

для рассмотрения спорных гражданских дел.

Земские соборы В XVII в. Земские соборы оставались органами

сословного представительства, но роль их существенно изменилась —

возросло представительство дворян и посадских людей. В течение

Буганов В.И. Указ соч. С. 93.

XVII в. динамика значимости Земских соборов была неравномер-

ной. Так, в начале столетия из-за социальных потрясений, ино-

странных вторжений, ослабления государственной власти роль Зем-

ских соборов сильно возросла.

Особая роль выпала на долю Земского совета (или Совета всей

земли), созданного в период второго ополчения в 1612 г. В него вхо-

дили представители боярства и духовенства, священного чина и по-

садских людей. Этот Совет учредил в Ярославле временные приказы

(Поместный, Разрядный, Восточный, Монастырский и др.) и де-

нежный двор. Из этого перечня видно, что руководство народной

армии, помимо ратных дел, решало многие другие вопросы — ди-

пломатические, финансовые, церковные, земельные. По существу он

превратился в верховный орган власти (и законодательной, и испол-

нительной), решающий вопросы внутренней и внешней политики.

Это было время, когда соборы играли наиболее важную и прогрес-

сивную роль в общественно-политической жизни России. Например,

приговор, вынесенный Земским собором 30 июня 1611 г. в «безгосу-

дарное время», признается актом общеисторической значимости.

Исключительно важное значение имел Земский собор 1613 г.,

созванный с целью восстановления государственной власти в Рос-

сии — избрания на русский престол нового царя. Для его созыва по

стране были разосланы грамоты.

По своему составу этот Собор был самым представительным за

всю историю Земских соборов России. В нем участвовало примерно

700—800 человек. Это был единственный Собор, на котором при-

сутствовали, помимо высших сословий, представители стрельцов,

казаков, дворцовых и черносошных крестьян. По оценке В.О. Клю-

чевского, этот Собор можно признать первым достоверным опытом

действительного представительства.

Как известно, царем был избран шестнадцатилетний Михаил

Романов (1613—1645).

Новая царская династия Романовых утвердилась на русском

престоле с 1613 г., ее представители правили страной 300 лет. За

царями Романовыми утвердился пышный титул: «Божией милостью

Великий государь, царь и Великий князь, Всея России самодер-

жец», где, как видим, главенствует идея о божественном происхож-

дении власти. В XVII в. сложилась концепция богоизбранности Ро-

мановых; ее автором был келарь Троице-Сергиева монастыря

Авраамий Палицын (7—1626). Его перу принадлежит «Сказание Ав-

раама Палицына» — свод исторических повестей публицистического

характера, содержащих ценные сведения по истории России XVII в.

После изгнания интервентов в первые годы правления Михаила

Федоровича страна переживала разруху, испытывала огромные фи-

нансовые трудности. И царь нуждался в поддержке со стороны раз-

личных слоев населения, особенно торговых людей, владеющих де-

нежными средствами. В этот период Земские соборы заседали почти

непрерывно. Они превратились в органы распорядительной власти,

где решающую роль играли представители дворянства и посадских

людей, и первое время по-своему выражали волю «всей земли». Од-

нако после возвращения из польского плена в Москву в 1619 г. ми-

трополита Филарета (1554/55—1633), отца царя Михаила Романо-

ва, и образования постоянного правительства роль Земских соборов

и соборных депутатов понизилась, они стали собираться реже. Если

в период 1613—1622 гг. Соборы действовали почти непрерывно, то

с 1622 по 1632 гг. они не собирались, хотя, может быть, найдутся

источники, архивные документы, свидетельствующие об обратном.

В период 1632—1653 гг. Земские соборы собирались редко, но во-

просы, которые они рассматривали, были очень важными: Собор-

ное Уложение 1649 г., восстание в Пскове, русско-польские, русско-

крымские отношения, воссоединение Украины с Россией, вопрос об

Азове. Земские соборы этого периода характеризуются активным вы-

ступлением сословных групп, предъявляющих требования правитель-

ству. После 1653 г. деятельность соборов затухает, и только в 1683—

1684 гг. отмечается небольшой взлет, оказавшийся кануном их падения.

Эта тенденция выражала перерастание сословно-представительной мо-

нархии в абсолютную.

Приказы XVII в. занимает в развитии аппарата государственного

управления в России особое место. В этот период в России развива-

лись товарно-денежные отношения, зарождались буржуазные связи,

возникали мануфактуры, обострилась классовая борьба и расшири-

лись задачи, стоящие перед феодальным государством. Именно в этом

столетии вместо немногочисленной и в определенной мере случай-

ной по составу группы лиц к работе в государственных учреждени-

ях России приходит особая специальная прослойка, получившая

общее наименование приказных людей. Приказные люди — специ-

альная, сформировавшаяся в XVII в. в сословную группа служилых

людей, основной обязанностью которых была работа в государст-

венных учреждениях в центре и на местах

Государственное учреждение имеет такой определяющий при-

знак, как подчинение центральной власти, наличие постоянного

штата и бюджета.

Процесс консолидации верхушки служилого сословия в класс

дворянства, охватывающий XV—XVII вв., нашел отражение в изме-

нении формы государственного правления, в постепенном перерас-

тании сословно-представительной монархии в абсолютную. Выше

было показано, как шла эволюция таких институтов верховного

правления, как Боярская дума и Земские соборы, как уменьшалась их

роль и укреплялась власть царя. Показатель укрепления самодержа-

вия — также происходившая бюрократизация исполнительных орга-

Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формирова-

нии абсолютизма. М., 1987.

нов в центре и на местах. Это проявилось в складывании и разраста-

нии их штатов, без чего невозможно осуществление самодержавного

правления. Эта корпорация в XVII в. только формировалась и была

беспрекословным проводником решений верховной власти.

Историки считают, что первая половина XVII в. — время рас-

цвета сословно-представительной монархии в России. Этому этапу

соответствует и расцвет приказной системы и постепенного внедре-

ния ее во все отрасли управления. Сложилась эта система, как было

показано, в XVI в., а в XVII в. она все более проникала в сферу ме-

стного управления. Этот процесс сопровождал расцвет деятельности

Земских соборов и усиление Боярской думы. Когда в 10—20-е гг.

XVII в. восстанавливалась система государственного управления,

разрушенная бурными событиями Смутного времени, начали функ-

ционировать примерно 20 прежних центральных учреждений. Необ-

ходимость больших финансовых расходов на хозяйственные нужды

привела к усилению фискальной деятельности приказов. Поэтому

были оформлены четвертные приказы, создан ряд новых постоян-

ных и временных центральных учреждений по сбору налогов (при-

каз Большой казны).

Выдвижение в ходе борьбы с польской интервенцией таких со-

циальных групп, как дворянство и казачество, предопределили воз-

рождение Поместного приказа, ведавшего массовой раздачей земель,

и Казачьего приказа.

Новым для приказной системы было формирование Патриар-

шего управления в связи с возрастанием роли в управлении государст-

вом патриарха Филарета. С этого времени в стране установилось

тройное деление приказной системы государственных учреждений (го-

сударственные приказы, дворцовые, патриаршие), тогда как в XVI в.

деление было двухчастным.

Особенностью приказов первой половины XVII в. также было

широкое распространение временных приказов, хотя они оформля-

лись законодательным актом о создании, с определением их функ-

ций, штата, бюджета и назначением главы. Отличались они от по-

стоянно действующих функциональным и экстерриториальным

характером, быстротой и оперативностью работы.

За XVII в. число приказов увеличилось с 44 в 1626 г. до 55 в 1698 г.

Важнейшие приказы (Посольский, Разрядный) возглавляли думные

дьяки. Допускалось совместительство, т.е. служба дьяков одновре-

менно в двух приказах. Боярин Б.И. Морозов, например, был одно-

временно судьей в пяти приказах.

Во многих приказах штат не превышал 10 человек. В таких

приказах, как приказ Большого прихода, Новгородской четверти,

Разбойный, штат состоял из 22—27 человек. Особую группу пред-

ставляли четыре крупнейших приказа: Поместный (73 человека),

Большого дворца (73 человека), Казанского дворца (46 человек),

Разрядный (45 человек).

В 1637 г. в системе приказов появился новый территориальный

приказ — Сибирский, выделившийся из Казанского для управления

вновь присоединенными землями.

Приказы издавали разнообразные документы: жалованные гра-

моты, указы от имени царя, памятки, наказы-инструкции должно-

стным лицам, доклады и пыточные грамоты. Систематизировались

грамоты путем издания сводных документов — уставных грамот.

Во второй половине XVII в. в социально-экономической жизни

России происходят существенные изменения: окончательно оформи-

лось крепостное право, в то же время развиваются буржуазные связи,

формируется всероссийский рынок, углубляется социальное расслое-

ние деревни, происходят городские восстания, вспышки национального

движения в Поволжье и Сибири, мощная крестьянская война Степана

Разина. Одновременно удается вернуть основную часть утраченных

в начале века земель. Продолжает осваиваться Сибирь, оборонитель-

ная линия продвигается на юг, юго-восток, юго-запад — осваиваются

новые плодородные земли, создаются новые города.

Все эти процессы не могли не сказаться на надстроечных институ-

тах. В этот период сословно-представительная монархия изживает себя,

так как больше не соответствует задачам, стоящим перед государством.

После принятия Соборного Уложения 1649 г., удовлетворившего

основные требования дворянства и верхушки посада, их политиче-

ская активность ослабела. Дворянство было больше всего заинтере-

совано в подавлении сопротивления закрепощенных крестьян. Но

так как старый государственный аппарат не справлялся с этими

задачами, то потребовалось изменить формы правления путем уси-

ления абсолютистских начал и перестройки армии.

Эти изменения коснулись всех ступеней системы государствен-

ных учреждений. Наблюдается бюрократизация верховного управ-

ления, падает значение соборов — сужается поле их деятельности.

Уменьшается значение Боярской думы — в конце века она превра-

щается в своеобразный совещательный орган приказных судей. Как

отмечалось, в 1681—1694 гг. выделилась специальная Расправная

палата, что было признаком бюрократизации Думы. Об изменении

характера Думы говорит увеличение ее неродовитой части — дум-

ных дьяков (от 2—3 до 11—12 человек).

Происходят существенные изменения в приказах как централь-

ных учреждениях. Возникли новые территориальные приказы для

управления освобожденными русскими землями и присоединенной

частью Украины {Литовской и Малороссийской), а также два приказа,

связанных с новыми явлениями в управлении: Монастырский и Рей-

тарский, созданный для организации управления войсками нового

строя, постепенно сменявшими дворянское ополчение.

Смутное время начала XVII в. сильно отразилось на армии.

Общая численность ратников резко уменьшилась, и ее удалось вос-

становить только к началу 30-х годов столетия. С 1630 г. в России

началось создание полков регулярного строя — солдатских, рейтар-

ских, драгунских. Через 20 лет после этого стали проводить наборы

из крестьян и посадских людей. Постепенно росла численность

солдат и стрельцов, в то время как роль поместной конницы сни-

жалась. Если в 1651 г. дворян и детей боярских было 37,5 тыс. че-

ловек, то в 1680 г. — 15,8 тыс.

Численность солдат резко возросла.

На службу в русскую армию начали поступать иностранцы.

Стало единообразным вооружение полков: мушкеты и карабины

вместо тяжелых пищалей, ручные гранаты, полковая артиллерия,

нарезное многоствольное оружие, пушечные фанаты.

Особое место в приказной системе занял приказ Тайных дел,

возглавлявшийся самим царем, созданный в 1654 г. и просущество-

вавший до 1675 г. Он был учреждением нового типа, осуществлял

контроль за деятельностью остальных приказов, но прежде всего он

был личной канцелярией царя.

ЦАРЬ АЛЕКСЕЙ МИХАЙЛОВИЧ По смерти Михаила Федоровича Рос-

сия присягнула его 16-летнему сыну Алексею Михайловичу. Он в пер-

вые годы своего царствования подчинился влиянию своего воспитателя

боярина Морозова, который и сделался его ближайшим советником.

Влияние это еще более усилилось, когда Морозов породнился с царем.

Алексей Михайлович женился на Марии Ильинишне Милославской,

а несколько дней спустя Морозов женился на ее сестре...

Внутреннее состояние государства еще не устроилось: народ

страдал под тяжестью налогов. Налог на соль и неудовольствия против

Милославского, который раздавал выгодные места своим родствен-

никам, притеснявшим народ своим лихоимством, все это вызвало мя-

теж (1648 г.). Следствием этого мятежа было удаление от дел Морозова

и ссылка его в Кириллов монастырь. В 1649 г. созван был в Москве

Земский собор, результатом деятельности которого было издание но-

вого свода законов, известного под названием «Соборного Уложения».

Царствование Алексея Михайловича ознаменовалось громадным

мятежом, в котором участвовали казаки и крестьяне и руководителем

которого был казак Степан Разин. Знаменитое восстание украинских

казаков против польской аристократии окончилось отложением Мало-

россии от Польши и присоединением ее к Москве в 1654 г. Вождем

этого восстания явился Богдан Хмельницкий. За обладание Малорос-

сией Алексею Михайловичу пришлось вести две войны с Польшей:

первая война — 1654—1656 гг., вторая — 1658—1667 гг. В 1657 г.

умер Богдан Хмельницкий. Война со шведами окончилась Кардис-

ским миром в 1661 г. За свою доброту Алексей Михайлович получил

название «тишайшего». Был женат два раза — на Марии Милослав-

ской, от которой было два сына, Федор и Иоанн, и несколько доче-

рей, а от брака с Натальей Нарышкиной родился в 1672 г. сын Петр

(Иллюстрированная хронология... С. 90—92).

Для этого времени характерно развитие дворцовых учреждений,

их количество возросло с 14 до 19, а в 1664 г. выделился специаль-

Буганов В.Н. Указ соч. С. 119.

ный Судный дворцовый приказ. В конце 50-х годов создан Счетный при-

каз, контролировавший финансовую деятельность приказов. В 80-е го-

ды провели реформу по укрупнению приказов, что обусловило со-

кращение их числа до 37—38.

Во второй половине XVII в. по-прежнему практиковалось со-

вмещение управления несколькими приказами, создавались вре-

менные приказы.

В 1682 г. отменено местничество, т.е. принцип занятия должности

в зависимости от знатности происхождения и служебного положения

предков. «Разрядные книги», где фиксировались родословные и на-

значение на должности, сожгли. С этого времени утвердился прин-

цип служебного соответствия.

Так как местные учреждения не справлялись с поиском беглых

крестьян, то организовывались комиссии или приказы сыскных

дел. Только за 1658—1663 гг. из Поместного приказа было отправ-

лено на места 25 комиссий. С 60-х годов создание комиссий при-

няло массовый характер.

Второй момент в развитии приказов этого периода — резкое

возрастание количества занятых в них людей. Если число приказ-

ных людей в России составляло в 40-е гг. XVII в. 1611 человек, то

в 90-е оно увеличилось почти в три раза и достигло 4567 человек.

Из них большая часть была занята в московских приказах, а 1918 че-

ловек — в местных государственных учреждениях

В связи с ростом численности бюрократического аппарата, оп-

лата их труда становилась существенной статьей государственных

расходов. Правительство предпринимало попытки уменьшить окла-

ды чиновников и приостановить рост их численности.

Тенденция к увеличению штатов обусловила потребность в под-

готовке кадров, годных для приказных работ. Такая подготовка бы-

ла организована при самом многолюдном Поместном приказе.

Местное управление Тяжелое положение страны в годы иностран-

ной интервенции, а также крестьянская война Ивана Болотникова (?—

1608) обнажили несовершенство губных и земских органов управ-

ления, которые оказались беспомощными. Поэтому дополнительно

к ним учреждаются воеводы. Назначались они Разрядным приказом

из числа бояр и дворян, утверждались Боярской думой и царем. Это

означало усиление центральной власти на местах в ущерб принципу

выборности. В большие города назначалось несколько воевод, но

один из них считался главным. Воеводы получали государево жало-

вание и не могли самовольно обирать местное население — в этом

состояло их отличие от кормленщиков.

Одной из главных функций воевод был финансовый контроль,

поэтому воеводы должны были вести учет количества земли и до-

Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формирова-

нии абсолютизма. М., 1987. С. 37.

ходности земельных участков всех хозяйств. Осуществляли воеводы

и контроль за старостами и целовальниками, которые непосредст-

венно проводили сбор налогов.

Другая задача воевод — набор на военную службу служилых людей

из дворян и детей боярских. Для этого воеводой составлялись списки

и велся учет, проводились смотры, проверялась готовность к службе.

Воевода направлял военнослужащих на места службы, которые опре-

делялись Разрядным приказом. В его обязанности входило наблюде-

ние за состоянием крепостей. Он ведал стрельцами и пушкарями.

Несмотря на то что местное управление отставало от централь-

ного, в нем произошли тоже существенные перемены. С середины

XVII в. количество приказных изб резко увеличилось, что объясня-

лось расширением границ государства. Во вновь присоединенных

районах создавались новые города-крепости. В конце XVII в. насчи-

тывалось 300 поселений городского типа. В большинстве городов

устанавливалось воеводское управление с избами при нем. К середи-

не 70-х годов повсеместно утвердился термин приказная изба. Воз-

главлял приказную избу дьяк.

Таким образом, в местном управлении этого периода сложилось

противоречие — назначаемый сверху воевода должен был руково-

дить выборными органами — губными и земскими избами. В про-

цессе развития воеводской системы эти органы все в большей степе-

ни подчинялись воеводам, прежде всего по военным и полицейским

вопросам. Поскольку регламентация прав и обязанностей воевод

была неопределенной, то создавались возможности произвола, ко-

торыми воеводы широко пользовались — взятки были хорошим

дополнительным источником доходов сверх царского жалованья.

Особенно значителен был произвол воевод в Сибири.

В эволюции государственного аппарата России XVII в. можно

выделить два этапа, грань между которыми определяется изменени-

ем формы правления:

10—50-е гг. XVII в. — время становления и оформления при-

казного начала в рамках сословно-представительнои монархии;

60—90-е гг. XVII в. — время резкого перелома в сторону абсолю-

тистской формы правления. Именно на втором этапе образовалась

небывалая по численности категория людей, занятых вопросами управ-

ления, и был создан тип учреждений, функционировавших в центре

и на местах. Именно на этой основе в последние десятилетия века

складывается исполнительный аппарат русского абсолютизма, окон-

чательно оформившийся в XVIII в.

Государство и церковь В период складывания абсолютизма, во

второй половине XVII в., крепнущее самодержавие не желает мириться

с притязаниями церкви на вмешательство в государственные дела,

ее неудержимым стремлением к приумножению своих богатств.

Между церковью и светской властью растут разногласия — прави-

100