Павленок П.Д. Основы социальной работы

Подождите немного. Документ загружается.

неприязни представителей одних народов к другим народам. Именно

средства массовой информации, как правило, создают образ врага

в национальных отношениях.

Кризис межэтнических отношений на современном этапе

предо-

пределяется прежде всего неэффективностью управления общест-

венными процессами, несогласованностью и даже

противопостав-

лением различных ветвей власти, ослаблением роли администра-

тивных органов в решении прежде всего социальных проблем,

технологией разрешения назревающих противоречий, а порой и

нежеланием (фактически) их разрешения.

§ 22.3. СОДЕРЖАНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ В РАЗРЕШЕНИИ ПРОБЛЕМ

МЕЖЭТНИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ

В работе с социально-этническими группами важно иметь в виду

два аспекта ее содержания: социальную работу в широком и узком

смысле слова.

В первом случае речь идет главным образом о создании нор-

мальных условий функционирования всего общества, нормального

развития всех групп населения,

том числе социально-этнических

общностей, об опережающих действиях, технологиях по предот-

вращению, недопущению конфликтных ситуаций, кризисных яв-

лений в межэтнической среде.

Социальная работа в ее узком, непосредственном смысле должна

быть направлена на решение возникших проблем, изменение среды

обитания социально-этнических общностей, групп, отдельных

личностей до нормы, до уровня, сравнимого с уровнем жизнедея-

тельности других социально-этнических групп, проживающих на

данной территории (села, района, области, края,

всей

страны). При

этом в определенных условиях (в моменты первоначального засе-

ления, с учетом уровня жизни данных групп и т.д.) могут и должны

практиковаться определенные льготы для улучшения жизни этих

групп в новой для них обстановке*.

* Международный и отечественный

опыт

свидетельствует, что определенные

льготы практиковались и ранее, в частности в дореволюционной России. Так, на-

пример, во времена Екатерины II переселенцы — армяне освобождались

от государственных податей и службы на 10 лет, от воинской повинности — на

100 лет. Им разрешалось строить не только фабрики, заводы, купеческие морские

суда, но и свои церкви. Местным российским органам вменялось в обязанность

соблюдение традиций, обычаев «инородцев».

Выпускалась в значительном количестве литература на языке диаспор. Так,

в 1910 г. в России было выпущено 903 книжки на еврейском языке, 2062 —

на польском, 884 — на немецком, 203 — на армянском, а в

1995

г. — соответст-

венно 13,

15,

135 и 2.

Однако, как и в каждом деле, нужна определенная мера. Ее несоблюдение,

к примеру, в советский период привело

тому, что по многим показателям Россия

оказалась на одном из последних мест среди республик бывшего Советского

Союза.

251

Особенности социальной работы в этнической среде связаны

прежде всего со спецификой социально-этнических групп,

общ-

ностей, отдельных их представителей. Это предполагает решение

как собственно общественных проблем, так и проблем, обуслов-

ленных этнической средой этих групп населения.

В целом социальная работа в этнической среде может осущест-

вляться и осуществляется на трех

уровнях,

тесно связанных между

собой.

Ибо только их сочетание может дать соответствующий эффект

в решении всевозможных проблем межэтнических отношений.

На

государственном

(федеральном) уровне обеспечива-

ется правовое регулирование отношений между различными со-

циально-этническими общностями, правовые, юридические и соци-

альные гарантии граждан — представителей социально-этнических

общностей и групп, формируется социальная политика в области

межэтнических, межнациональных отношений.

На региональном уровне обеспечивается реализация всех

тех положений, которые вырабатываются на федеральном уровне

и о которых речь шла выше. При этом решение ряда вопросов

(в частности, материального, социального, медицинского обеспе-

чения) осуществляется как субъектами Федерации, так и государ-

ством в целом. На региональном уровне (как, впрочем, и на дру-

гих) очень важно сформировать позитивное общественное мнение

о взаимоотношениях между представителями различных социально-

этнических общностей, между коренными и некоренными жите-

лями регионов во всех местах сосредоточения последних.

На местном уровне решаются все конкретные вопросы

адаптации представителей социально-этнических групп к мест-

ным условиям, обеспечения их обустройства, жилищных условий,

учебы, медицинского обслуживания. Важной стороной работы в

этнической среде является оказание помощи представителям этноса

в сохранении национальной идентичности, обычаев, традиций, пси-

хологии и культуры, наиболее важных этнических компонентов

представителей этих групп. В решении этих вопросов большую роль

должны играть местные органы власти, все социальные институты,

в том числе, конечно, учреждения социальных служб.

Социальная работа, как уже отмечалось в главе 4, в нашей стране

значительной мере сориентирована на преодоление последствий

уже свершившихся событий, имеет дело с негативными результа-

тами общественных явлений и процессов. Однако это не столько

вина, сколько беда работников социальных служб всех уровней,

ибо упреждающий характер их (и не только их) работы опреде-

ляется в первую очередь и главным образом содержанием соци-

альной политики. Социальная политика как концентрированное

252

выражение всех других видов политики имеет особое значение. Это

необходимо учитывать при решении вопросов межэтнических, меж-

национальных отношений в силу их комплексности,

всеохватыва-

ющего характера, а также особой чувствительности, ранимости во

взаимоотношениях между всеми социально-этническими общнос-

тями и прежде всего «большими» и «малыми».

Именно поэтому в политической организации многонациональ-

ных стран, как правило, создавались определенные органы, которые

призваны были профессионально заниматься всеми сторонами

жизни социально-этнических общностей, национальными вопро-

сами. Без согласования с такими органами другие управленческие

структуры не решали ни одного вопроса, который касался тех или

иных социально-этнических образований. В нашей стране, в част-

ности, такими органами в разное время выступали Народный

Комиссариат по делам национальностей

(1917—1923

гг.), Совет На-

циональностей

ВЦИ1С

(1923—1936

гг.),

Государственный

комитет

по делам национальностей Российской Федерации (ранее РСФСФ)

(1990—1993

гг.), Государственный комитет Российской Федерации

по делам Федерации и национальностей (с февраля 1993

г.).

Отрицать определенную позитивную роль этих органов в реше-

нии проблем межэтнических, национальных отношений было бы

неправильно. В то же время необходимо подчеркнуть, что эффек-

тивность деятельности таких органов во многом зависит от степени

развития общества в целом, действенности

управления

обществен-

ными процессами, содержания и направления социальной поли-

тики государства на том или ином этапе развития страны. Именно

поэтому во всех управленческих структурах на всех уровнях должны

трудиться социальные работники, задача которых — отстаивать

интересы людей, решать проблемы по удовлетворению их насущных

материальных и духовных потребностей. Особую роль социальные

работники должны играть в органах, профессионально занима-

ющихся вопросами развития

социально-этнических

общностей и

их взаимоотношений.

Такие

социальные работники должны быть

не только высокопрофессиональными специалистами в области

межнациональных, межэтнических отношений, но и проводниками

гуманистических идей, идей справедливости и равенства в отно-

шениях между людьми в целом и в особенности между представи-

телями разных социально-этнических общностей.

Поскольку межэтнические, межнациональные отношения про-

являются во всех сферах общественной жизни, всех видах общест-

венных отношений, они должны стать своеобразными полигонами

для решения межэтнических проблем. Для того чтобы не до-

пустить возникновения между общностями напряженности и кон-

253

фликтов, к примеру в политической

области,

следует обращать вни-

мание (в том числе социальных работников как представителей

управленческих структур) на то, как складываются взаимоотно-

шения центральной и местных властей, как сочетаются интересы

центра и субъектов Федерации, особенно межнациональных обра-

зований (примером чему служат подписанные соглашения между

центром, Татарстаном и другими

субъектами).-

Исключительно важное значение в недопущении межэтничес-

ких конфликтов имеет развитие самоуправления национально-

государственных образований во всех областях общественной

жизни. Проблема саморегулирования актуальна прежде всего для

национальных групп и общностей, не имеющих своих национально-

территориальных образований. В последние годы в ряде много-

национальных регионов страны решен или решается вопрос о

наделении малочисленных народов или представителей националь-

ных меньшинств определенными административно-территориаль-

ными правами.

Немалую роль может сыграть разъяснительная работа (в том числе

социальными службами) по проблеме воссоздания автономных

образований (в частности, немцев) с целью недопущения или ос-

лабления конфронтации между социально-этническими общнос-

тями и группами и местным населением, проживающим на месте

расположения упраздненных национальных образований уже мно-

гие

годы.

В политической сфере существенное значение также имеет во-

прос подбора и расстановки кадров в национально-территориальных

образованиях. Должно быть обеспечено равенство возможностей

при выдвижении на руководящие должности, участие в руководя-

щих органах представителей всех национальностей по деловым

политическим качествам. Кроме

того,

следует принимать такие

меры, которые исключали бы при подборе руководящих кадров

(и даже ответственных работников аппарата) соблюдение пропорций

по национальному признаку. "^

Социальные работники в лице своих органов (субъектов) могут

оказывать влияние на подготовку и принятие законодательных и

других актов, регулирующих деятельность различных органов, ко-

митетов и союзов по вопросам межнациональных и национальных

отношений, которые, как показывает практика

80—90-х

годов, не-,

редко способствовали конфронтации между народами.

Важной задачей политических структур должна явиться

реали-

зация такой управленческой функции, как прогнозирование

раз-

вития национальных, межэтнических отношений. Это

позволит

254

не опаздывать с инициативой, опережать противников насущных

общественных реформ и националистически настроенные элементы,

упреждать негативное развитие событий.

Вообще надо сказать, что вопрос о государственно-политичес-

ком устройстве

социально-этнических

общностей является доста-

точно сложным. Здесь надо учитывать разный уровень этого уст-

ройства (республика, автономия,

национальный

округ и т.д.),

что связано прежде всего с численностью социально-этнических

общностей, с компактностью их проживания.

Следует

более

основательно изучить опыт Советского Союза,

других стран, в которых территориальное разделение осуществля-

лось (или осуществляется) по национальному признаку. Необхо-

димо глубже изучить опыт России дореволюционного периода,

когда не было никаких форм национально-государственных обра-

зований. Страна территориально делилась на

губернии.

Хотя, как

показывает практика межнациональных, межэтнических отношений

во второй половине XX в. и в нашей стране и в других странах,

в обозримом будущем территориально-государственное деление

более предпочтительно.

В решении проблем межэтнических отношений важную роль

играют (или могут сыграть) международные документы, посвящен-

ные межнациональным, межэтническим отношениям, правам,

социальной защите различных социально-этнических групп насе-

ления. Среди них Всеобщая декларация прав человека (принята

Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря

(948

г.), Конвенция

Международной организации труда (МОТ)

№

17 о защите и

интег-

рации коренного и

.другого

населения, ведущего племенной и полу-

племенной образ жизни, в независимых странах (26 июня 1957 г.),

Конвенция МОТ

№

169 о коренных народах и народах, ведущих

племенной образ жизни, в независимых странах (26 июля

1998

г.),

Декларация о правах лиц, принадлежащих

национальным

или

этническим, религиозным и языковым меньшинствам (принята

Комитетом по правам человека в

1993

г.) и др.

Каждая страна обязана выполнять основные положения между-

народных документов, а также стремиться к реализации своих,

национальных законодательных и иных документов, касающихся

социально-этнической проблематики. В России такими докумен-

тами, кроме Конституции, являются Федеральные законы «О бе-

женцах» (март

1993

г.), «О вынужденных переселенцах» (декабрь

1995 г.), «О внесении изменений и дополнений в Закон

Россий-

ской Федерации «О беженцах» (июнь 1997 г.), «О национально-

культурной автономии» (июнь 1996 г.), Федеральная миграцион-

ная программа (август

1996

г.) и др.

255

В этих документах речь идет о гарантии прав и свобод человека

и гражданина независимо от пола, расы, национальности, проис-

хождения, языковой принадлежности; о защите прав граждан, от-

носящих себя к национальным меньшинствам, не имеющим ад-

министративно-территориальных,

национально-государственных

образований в России; о создании национально-культурных авто-

номий; об обеспечении прав граждан, оказавшихся в положении

беженцев, вынужденных переселенцев.

В целом можно признать, несмотря на определенные разночте-

ния, что содержание российского законодательства в основном

соответствует содержанию документов ООН и других международ-

ных организаций. Это важный положительный момент.

Проблема заключается в системе реализации существующих

законодательных и других актов как российского, так и междуна-

родного уровня. И если в отношении реализации первых главной

причиной выступает отсутствие соответствующей материально-

технической базы, кризисное состояние нынешнего российского

общества, то неполная реализация вторых вытекает, как следствие,

из этого кризисного состояния, нестабильности в стране, отсут-

ствия действительной демократизации, изменения общественно-

политической системы, не обеспечивающей социальную

защи-

щенность человека в целом, не способствующей реализации прав

граждан России, в том числе представителей социально-этничес-

ких общностей и групп.

Международная практика показывает важную роль создания

механизмов быстрого, чрезвычайного реагирования на уже возник-

шие и обостряющиеся межэтнические конфликты. Эти механизмы

предусматривают использование особых отрядов самообороны,

армейских, милицейских и других правоохранительных формиро-

ваний, способных предотвращать конфликтные ситуации; введе-

ние чрезвычайного (особого) положения на территории отдельных

районов и регионов; роспуск незаконных вооруженных формиро-

ваний; немедленное возбуждение уголовных дел; возмещение

причиненного экономического ущерба и т. д. Можно выразить уве-

ренность, что если бы часть этих мер была своевременно принята

на территории Чечни, ситуация не вышла бы из-под контроля, не

было бы войны, не погибли бы тысячи военнослужащих, работни-

ков внутренних дел и гражданских лиц. Очень важно учитывать

международный и отечественный (и удачный, и неудачный) опыт

разрешения межэтнических, межнациональных конфликтов.

Существенную роль в разрешении межэтнических конфликтов,

их недопущении могут и должны сыграть различного рода общест-

256

венные объединения и институты*, а также деятели искусства и

науки, видные писатели, известные общественные деятели, слу-

жители культа.

Если же говорить в целом о нормализации межнациональных,

межэтнических отношений на территории России и всего бывшего

Союза, то в этом процессе важнейшую роль может сыграть объ-

единение (воссоединение) если не всех бывших советских рес-

публик, то во всяком случае (что более реально) России, Белоруссии

и Украины.

В более широком международном плане в оздоровлении меж-

национальных отношений и всей международной обстановки мог

бы сыграть союз Белоруссии, России и Югославии. Кстати, с

Югославией нас, русских, россиян, связывает очень многое, в том

числе-

исторический опыт совместного проживания, сотрудни-

чества русских и сербов**.

области,экономической

во взаимоотношениях между социаль-

но-этническими общностями при налаживании экономических,

хозяйственных связей очень важно учитывать природно-географи-

ческие, национально-исторические и экономические возможности,

использовать уже накопленный опыт, сложившееся разделение

труда, строить экономические отношения на здоровой хозрасчет-

ной основе, что особенно существенно в условиях формирования

-рыночных отношений, создания единого экономического прост-

ранства в рамках тех или иных государственных образований

(в данном случае и внутри России, и внутри СНГ). Все это будет

способствовать предотвращению ненужной и чрезмерной мигра-

ции рабочей силы в те или иные республики, регионы, районы,

а также позволит выработать меры по трудоустройству незанятого

трудоспособного населения в трудоизбыточных областях страны

(или стран).

Следует особенно подчеркнуть важность обеспечения единого

экономического пространства России. Это один из факторов со-

здания благоприятных условий для экономического развития

* Одним из таких общественных институтов является Комитет «За права

сер-

бов», созданный в 1994 г. в период кризиса в Боснии, Герцеговине и Хорватии,

когда явно определилась линия «мирового сообщества» на разрешение конфликта

на территории бывшей СФРЮ за счет сербского народа, с нарушением его исто-

рических и гражданских прав. С осени

1998

г. Комитет тесно сотрудничает с

Госу-

дарственной Думой России, со многими общественными организациями.

Вот только один из фактов. В 20-е годы только что созданное на обломках

Австро-Венгерской империи Королевство Сербов, Хорватов и Словенцев (с 1929 г. —

Королевство Югославии) приняло более 60 тыс. русских беженцев. Из них более

40 тыс. получили постоянную работу, жилище, возможность учить детей и разви-

вать культуру. Другой факт: совместная борьба русского и сербского народов

против фашизма во второй мировой войне.

257

9 П. Д.

Павленок

«Основы социальной работы*

каждого региона страны, реализации принципов здорового эконо-

мического федерализма во взаимоотношениях и распределении пол-

номочий между федеральным центром и субъектами Федерации.

При этом местные органы власти на своей территории, где и про-

живают интересующие нас объекты (представители различных со-

циально-этнических групп), должны обладать правами, а также до-

ходами для организации оптимального социального обеспечения

всех групп населения, развития производственной и социальной

инфраструктуры.

Особого внимания требуют так называемые депрессивные тер-

ритории (районы Севера, моноотраслевые города, зоны радио-

активного заражения, отдаленные регионы), где и проживает (осо-

бенно на Севере) значительная часть малочисленных и малых

народов. Здесь учет природно-климатических условий, демографи-

ческой ситуации, оказывающих негативное влияние на социаль-

ное положение людей, должен быть в центре внимания высших

региональных и государственных органов. Именно на этих терри-

ториях должна действовать система различного рода льгот, в част-

ности снижение тарифов на энергоносители и т. д.

Надо восстановить прежнюю (действующую до 90-х годов)

си-

туацию с завозом топлива вовремя, (В сентябре, а не в марте сле-

дующего года в сопровождении дорогостоящего ледокола.) Так, в

1998 г. на 1 октября в Корякский национальный округ было заве-

зено только 28,3% угля, 13% дизельного топлива, 84% дизельного

масла, 10% продовольствия, 40% бензина и авиакеросина. Прак-

тически не действуют промышленные предприятия, резко сокра-

тилось сельскохозяйственное производство, в том числе поголовье

оленей. Оленеводы более

лет не получают заработную плату.. Во

многих селах безработица составляет 80% от числа жителей.

По утверждению департамента экономики Администрации Ко-

рякского округа, «северное оленеводство, а вместе с ним жизненный

уровень, условия труда и быта, медицинское, торговое, бытовое

обслуживание, социальная защита местного коренного населения

находятся у той черты, за которой возможна полная

деградация

древнейшей отрасли хозяйствования на севере и общепринятых

социальных стандартов жизни его народностей».

Из-за отсутствия паспортов (нет возможности сфотографиро-

ваться) многие не получают пособия по безработице. Население

уезжает (по возможности), численность жителей постоянно умень-

шается.

Многие

дети не учатся: в селах нет школ, а в районных

центрах — интернатов. Таковы результаты реформ.

социальной сфере (и здесь особенно важна роль социальных

работников, социальных служб) первостепенное значение имеет

258;

реализация принципа социальной справедливости

{распределение

••

жилья, мест в детских садах, моральное и материальное стимули-

рование, возможность поступления в вузы и

средние

специальные

учебные заведения и т. д.) с учетом всех проживающих в том или

ином регионе (республике)

социально-этнических

общностей и

групп. Речь идет о создании более или менее одинаковых условий

функционирования и развития этнических образований, необхо-

димых

для

реализации ими своих жизненных интересов.

Государство обязано обеспечить социальные гарантии каждому

человеку, в том числе, конечно, представителям социально-этни-

ческих общностей. Это включает в себя обеспечение высокого

качества и уровня жизни не ниже прожиточного минимума, бес-

платное (или обеспеченное доходами) образование, медицинское

и социальное обслуживание всего населения.

В условиях кризисного развития России государство должно

обеспечить прежде всего адресную помощь наиболее нуждающимся

слоям населения (детям, матерям-одиночкам и многодетным

семьям, инвалидам, пенсионерам, временно безработным людям),

определение минимальной заработной платы не ниже прожиточ-

ного уровня (при постоянной ее индексации), занятость населе-

ния (безработица не должна превышать 2—4% экономически ак-

тивного населения),

своевременность

выплаты

заработной

платы,

пенсий и т.д. В вопросах социального обеспечения следует Обратить

особое внимание на группы

людей,'

оказавшихся на

пояожснии

беженцев и вынужденных переселенцев, независимо от их этни-

ческой и национальной принадлежности.

В условиях кризиса важно добиться полного государственного

обеспечения социальных учреждений (детских

домои,

интернатов,

домов для престарелых) на уровне не ниже прожиточного мини-

мума.

Чтобы избежать ситуации, имевшей место в 90-х годах и свя-

занной с неплатежеспособностью потребителей, дефицитом това-

ров и продуктов первой необходимости, государству необходимо

ввести гарантированное натуральное обеспечение беременных

женщин и кормящих матерей, детей,

малообеспеченных

пенсио-

неров и инвалидов. В тородах и селах с центральным отоплением

должно быть гарантировано поддержание в квартирах, яслях, дет-

ских садах, школах и больницах температуры по санитарным

нормам.

Особое значение в социальной защите населения, в том числе

беженцев, вынужденных переселенцев, приобретает обеспечение

здоровья через систему как государственных (в первую очередь),

259

так и негосударственных учреждений, включая систему медицин-

ского страхования и сеть поддерживаемых государством профи-

лакториев, домов отдыха, санаториев и курортов.

Научное решение проблем возможно на основе совокупности

наук. Однако одни из них (философия, социология, экономические

и другие научные дисциплины) в большей мере ориентированы на

решение проблем социальной работы, понимаемой в широком

смысле. Другие,

том числе социальная работа, имеющие преиму-

щественно прикладной характер, должны быть ориентированы на

решение более конкретных проблем, связанных с пониманием

социальной работы в узком смысле слова. Их значение (и соци-

альной работы также) — в возможности органического сочетания

теоретических и практических аспектов при решении проблем

в социально-этнической среде.

В связи с этим остро стоит вопрос о подготовке социальных

работников, специализирующихся в области социально-этнических,

межнациональных отношений.

В области духовной жизни,

идеологической

и f еоретической дея-

тельности предотвращению межэтнических конфликтов может

спо-

собствовать работа по выявлению так называемых «белых пятен»,

изучение истории, культуры, обычаев народов, подготовка содер-

жательных и правдивых учебников, научных трудов по истории,

культуре, этнографии многочисленных и малочисленных народов

(социально-этнических общностей и групп), проживающих как

в России, так и на территории СНГ. В этом плане важную роль

может сыграть создание национальной социально-экономической

статистики, которая бы давала полную картину экономической,

политической, социальной и культурной жизни в республиках и

других национально-территориальных образованиях, о жизни

раз-

ных народов и социально-этнических групп.

Болезненной может быть (и является в определенных условиях)

языковая проблема. Функционирование одного, двух или трех го-

сударственных языков на той или иной территории должно всякий

раз сопровождаться изучением отношения к этой проблеме как

коренных, так и некоренных национальностей, как больших, так и

малочисленных социально-этнических общностей и групп. Возмож-

ность изучении языков коренной национальности и местных языков

должна быть реализована в полной мере на территории каждого

региона страны. Безусловно, не снимается проблема изучения и

знания языка межнационального общения, каким был (да и во

многом остается) русский язык в силу многочисленности населя-

ющих страну социально-этнических общностей, преобладания рус-

ского населения в России, сложившейся практики межнациональ-

ного общения.

260