Рассолов М.М. Курс лекций по Теории государства и права. Часть 1

Подождите немного. Документ загружается.

формируется парламентом и ответственно перед ним, но на самом деле формируется и

ответственно перед кем-то другим (например, перед той или иной политической партией).

По своему партийному составу правительство бывает однопартийным, многопартийным

(коалиционным) и беспартийным. Однопартийное правительство обычно формируется

парламентом при формальном участии главы государства (например, в Великобритании) или

главой государства (например, во Франции) с той или иной мерой участия парламента из

представителей той политической партии, которая имеет абсолютное большинство мест в

парламенте или его нижней палате. Оно может формироваться главой государства из

представителей своей партии вне зависимости от партийного большинства в парламенте.

Многопартийное (коалиционное) правительство формируется парламентом при формальном

участии главы государства (например, в Германии, Италии) или главой государства с той или

иной мерой участия парламента из представителей нескольких (двух, а иногда и более) партий,

как правило, тогда, когда ни одна их партий не имеет абсолютного большинства в парламенте

или его нижней палате. Беспартийное правительство формируется главой государства из лиц,

которые включаются в состав правительства независимо от их принадлежности к той или иной

действующей в государстве и парламенте политической партии. Оно формируется, как правило,

либо когда парламентским фракциям не удается договориться о создании коалиции, либо когда

глава государства не учитывает наличия и соотношения в парламенте партий, либо когда в

государстве партии и парламент ограничены в своих действиях или отсутствуют.

Правительство выполняет множество свойственных ему функций. Его деятельность

охватывает все основные сферы государства: экономическую, социальную, политическую,

духовную.

Например, Правительство РФ издает обязательные для исполнения постановления и

распоряжения, обеспечивает их исполнение. Оно разрабатывает и представляет

Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет

Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; обеспечивает проведение

единой финансовой, кредитной и денежной политики; обеспечивает проведение единой

государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения,

социального обеспечения, экологии; осуществляет управление федеральной собственностью,

осуществляет меры по обеспечению обороны государства, государственной безопасности,

реализации внешней политики и др. Оно может подать в отставку, которая принимается или

отклоняется Президентом РФ, а в случае отставки или сложения полномочий по поручению

Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ.

Структура и состав правительства весьма разнообразны. В Российской Федерации

правительство состоит из председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных

министров.

Деятельность правительства обеспечивается в первую очередь и главным образом

созданными при нем министерствами, комитетами, комиссиями, ведомствами, службами,

агентствами, управляющими отдельными сферами государства. Они играют роль основных

инструментов государственной деятельности в отдельных областях государственной жизни,

принимают участие в выработке государственных решений, в разработке законодательства, в

правительственном нормотворчестве, в руководстве многочисленными государственными

организациями, находящимися в их подчинении, управляют порученными им отраслями на

всей территории государства, издают подзаконные акты и т.д.

Для эффективного функционирования государства, как показывает практика, в его составе

недостаточно иметь лишь одни центральные государственные органы. Поэтому кроме

центральных представительных и исполнительно-распорядительных органов во всех

административных территориях большинства государств существуют и функционируют

соответствующие региональные законодательно-представительные исполнительно-

распорядительные органы. Их структура и функции во многом повторяют структуру и функции

центральных (верхних, высших, верховных, общегосударственных) органов представительной и

исполнительно-распорядительной власти.

Например, система региональных представительных и исполнительно-распорядительных

органов государственной власти современной России, как правило, устанавливается ими

131

самостоятельно в соответствии с ее Конституцией РФ, Федеральным законом от 06.10.1999 №

184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

, другими

законами и актами субъектов Федерации.

Представительный орган государственной власти (парламент) региона является постоянно

действующим, высшим и единственным коллегиальным органом региональной

представительной власти, наименование которого, структура, численность депутатов, срок их

полномочий устанавливаются региональной конституцией или региональным уставом с учетом

исторических, национальных и иных традиций региона. Сегодня они имеют самые различные

названия. Чаще всего для этого употребляется слово «собрание» (Народное Собрание – в

Дагестане, Ингушетии; Государственное Собрание – в республиках Алтай, Башкортостан;

Законодательное собрание – в Алтайском крае и др.).

Региональные парламенты имеют право юридического лица и гербовую печать,

самостоятельно решают вопросы организационного, правового, информационного,

материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности. В частности, они

принимают конституции (в республиках) или уставы (в краях, областях, автономных округах,

федеральных городах) регионов, региональные законы и другие нормативные акты,

устанавливают административную ответственность за их неисполнение; осуществляют

законодательную инициативу в Федеральном Собрании РФ; утверждают заключение и

расторжение договоров региона, региональный бюджет и отчет о его исполнении, программы

экономического, социального, культурного, экологического и национального развития;

принимают решения о введении или отмене налогов, сборов и иных видов платежей;

устанавливают правила использования природных ресурсов, охраны объектов исторического,

культурного, научного и национального значения; определяют систему органов

государственной власти и др.

В каждом регионе России существует определенная система органов исполнительно-

распорядительной власти во главе с высшим исполнительно-распорядительным органом

региона, возглавляемым его руководителем, который может согласно конституции (устава)

региона иметь статус высшего должностного лица (главы) региона государства. Высшее

должностное лицо региона избирается гражданами Российской Федерации, проживающими в

данном регионе, а также может избираться специально созываемыми собраниями

представителей региона на срок не более пяти лет и не более двух-трех сроков подряд.

Наименование этой должности устанавливается конституцией (уставом) региона с учетом его

исторических, национальных и иных традиций. Например, в Татарстане, в Башкортостане,

Бурятии, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Калмыкии, Сахе (Якутии), Тыве, Удмуртии она

называется президентом. Президент является главой государства, либо высшим должностным

лицом и главой исполнительно-распорядительной власти, либо главой республики, ее

исполнительно-распорядительной власти председателем правительства. Им может быть

гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий в республике не менее 10 или 15

лет, в возрасте старше 35 или 40 лет. Почти везде он избирается гражданами Российской

Федерации, проживающими в данной республике, на пять лет и лишь в Бурятии и Коми – на

четыре года. Президент выступает гарантом территориальной целостности республики,

соблюдения ее конституции и законов; участвует от имени республики в решении вопросов

совместного с Российской Федерацией ведения; вводит в интересах безопасности граждан

чрезвычайное положение в республике с последующим утверждением парламентом; руководит

деятельностью правительства; назначает выборы депутатов республиканского парламента;

информирует парламент о важных вопросах внутренней и международной политики; в ряде

республик (Ингушетии, Калмыкии, Тыве) может распускать парламент; разрешает вопросы

республиканского гражданства; награждает государственными наградами и присуждает

почетные звания. В краях, областях, автономных округах высшим должностным лицом региона

является глава администрации (губернатор, в Москве – мэр), избираемый гражданами, как

правило, на четыре года. Подчиняясь Президенту РФ и Правительству РФ (по вопросам,

отнесенным к ведению Федерации, и по совместным с ней полномочиям), глава администрации

См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

132

действует самостоятельно в пределах своей компетенции. Он формирует администрацию

(правительство) региона и руководит всеми региональными органами исполнительно-

распорядительной власти, опротестовывает в судебном порядке те или иные решения

регионального парламента, издает по вопросам своей компетенции общеобязательные на

соответствующей территории постановления и распоряжения. Среди его полномочий:

разработка и представление на утверждение регионального парламента бюджета региона и

обеспечение его исполнения; организация взаимодействия с местными органами

государственной власти и др.

Важную роль в системе исполнительно-распорядительной власти регионов играют

республиканские правительства вместе с входящими в них министерствами, государственными

комитетами и ведомствами, а также администрации (правительства) краев, областей,

федеральных городов и автономных округов.

Любой высший исполнительно-распорядительный орган государственной власти региона

(правительство или администрация) разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению

комплексного социально-экономического развития этого региона; участвует в проведении

единой государственной политики в области финансов, образования, здравоохранения,

социального обеспечения и экологии; должен осуществлять в пределах своих полномочий меры

по реализации, обеспечению и защите прав и свобод граждан, охране собственности и

общественного порядка, борьбе с преступностью; разрабатывает проект регионального

бюджета, проекты программ социально-экономического развития региона, обеспечивает их

исполнение и готовит отчет об их исполнении и др.

Кроме того, в Российской Федерации на территории ее республик, краев, областей,

автономных округов, в городах Москве и Санкт-Петербурге действует множество различных

властных государственных учреждений – полномочных представителей центральных

(федеральных) исполнительно-распорядительных органов государственной власти, образуя

вместе с ними единую централизованную систему. Например, Президент РФ до 2000 г. имел в

каждом регионе своего полномочного исполнителя. В мае 2000 г. Президент РФ реорганизовал

систему своих полномочных представителей, образовав семь специальных федеральных

округов: Дальневосточный (с центром в Хабаровске), Приволжский (с центром в Нижнем

Новгороде), Северо-Западный (с центром в Санкт-Петербурге), Северо-Кавказский,

впоследствии переименованный в Южный (с центром в Ростове-на-Дону), Сибирский (с

центром в Новосибирске), Уральский (с центром в Екатеринбурге) и Центральный (с центром в

Москве). Полномочные представители Президента РФ назначаются им в федеральные округа,

имеют широкие полномочия, должны информировать Президента РФ о состоянии дел в округе,

вносить предложения о кадровых назначениях в федеральные органы исполнительной власти,

расположенные в округе, координировать их согласованное взаимодействие, осуществлять в

отношении них контрольные функции.

Важнейшим элементом структуры механизма государства являются судебные органы,

образующие во многих современных государствах довольно сложную и разветвленную

систему.

К судебным органам современной России относятся суды, осуществляющие от имени

государства судебную власть и судебные функции путем отправления правосудия –

рассмотрения и разрешения в установленном законом порядке гражданских и уголовных дел,

дел об административных правонарушениях, экономических или иных споров и конфликтов,

связанных с действительным или предполагаемым нарушением норм права. В Российской

Федерации они образуют единую судебную систему и включают конституционные суды,

обычные суды (суды общей юрисдикции и военные трибуналы) и арбитражные суды. Высшими

судебными органами здесь являются Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший

Арбитражный Суд РФ. Создание чрезвычайных судов не допускается. Правосудие

осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского,

административного и уголовного судопроизводства. Разбирательство дел во всех судах

открытое. Слушание дела в закрытом заседании допускается в случаях, предусмотренных

федеральным законом. Заочное разбирательство уголовных дел в судах не допускается, кроме

случаев, предусмотренных федеральным законом. Судопроизводство осуществляется на основе

133

состязательности и равноправия сторон. В случаях, предусмотренных федеральным законом,

судопроизводство осуществляется с участием присяжных заседателей. Суд, установив при

рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает

решение в соответствии с законом.

Финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно

обеспечивать возможность полного и независимого правосудия в соответствии с федеральным

законом. Судьями могут быть граждане Российской Федерации, достигшие 25 лет, имеющие

высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. В

соответствии с существующими законами они несменяемы, неприкосновенны, независимы и

подчиняются только закону. Судья не может быть привлечен к уголовной ответственности, его

полномочия могут быть прекращены или приостановлены не иначе как в порядке и по основаниям,

установленным федеральным законом. Он должен действовать только в соответствии с законом и

придерживаться Кодекса чести судьи РФ.

Важное место в механизме государства занимает прокуратура – специализированный орган

государственной власти, обладающий особой компетенцией, призванный прежде всего

осуществлять надзор за соблюдением законности в государстве. Сегодня региональные и местные

прокуратуры вместе с прокуратурой высшего (верховного) уровня образуют собой единую

централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и

Генеральному прокурору РФ. В эту систему входят прокуратуры республик, краев, областей,

городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов, городов и

районов, а также региональные военные, транспортные и природоохранные прокуратуры.

Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором РФ по

согласованию с этими субъектами. Иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором

РФ. Центральным (высшим, верховным) прокурорским органом здесь является Генеральная

прокуратура РФ, а также подчиненные ей Главная военная прокуратура, высшие органы

транспортной прокуратуры и природоохранной прокуратуры. Генеральный прокурор

назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по

представлению Президента РФ. Полномочия, организация и порядок деятельности

прокуратуры определяются федеральным законом. Генеральный прокурор РФ издает

обязательные для исполнения приказы, указания, распоряжения и инструкции. Создание и

деятельность партийных организаций в прокуратуре не допускаются. Прокуроры и следователи

не могут состоять в политических партиях и участвовать в их деятельности.

Основные функции прокуратуры сводятся к надзору за исполнением законов, соблюдением

прав и свобод человека и гражданина со стороны органов государственной власти всех видов и

уровней, а также со стороны их должностных лиц. Надзору подлежат органы, осуществляющие

оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, исполняющие

наказания и применяющие назначенные судом меры принудительного характера, а также

администрации мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Прокурор вправе

беспрепятственно входить на территории и в помещения предприятий, требовать от

должностных лиц предъявления необходимых документов и материалов, вызывать их и других

граждан для объяснений по поводу нарушений закона. Он рассматривает и проверяет

заявления, жалобы и иные сообщения о нарушениях закона, прав и свобод граждан, разъясняет

пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимает меры по предупреждению и

пресечению нарушений прав и свобод граждан, по привлечению к ответственности лиц,

нарушивших закон, по возмещению причиненного ущерба. Особая функция прокуратуры –

участие прокуроров в рассмотрении дел судами. Они, с одной стороны, выступают здесь в

качестве субъекта судебного разбирательства в соответствующих процессуальных формах, а с

другой стороны, осуществляют некоторые надзорные функции в отношении судебных

решений. При вынесении судом незаконных и необоснованных решений прокурор вправе

привносить кассационный или частный протест в вышестоящий суд. Прокуратура расследует

преступления, отнесенные уголовно-процессуальным кодексом к ее компетенции. Кроме того,

прокуратура координирует деятельность правоохранительных органов по борьбе с

преступностью и другими правонарушениями, участвует в правотворчестве.

134

Еще одним специализированным органом государственной власти России, обладающим

особой компетенцией и выполняющим контрольные функции, является Счетная палата РФ

(равно как и аналогичные региональные палаты), которая обладает организационной и

функциональной независимостью, действует на принципах законности, объективности,

независимости и гласности, имеет право давать администрациям проверяемых предприятий,

учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания, которые могут быть

обжалованы в судебном порядке. Государственная Дума9РФ назначает на должность и

освобождает от должности половину аудиторов Счетной палаты РФ и ее председателя, а Совет

Федерации – другую половину аудиторов. Срок полномочий аудиторов – шесть лет. Аппарат

Счетной палаты РФ состоит из инспекторов и иных штатных сотрудников. Счетная палата РФ

организует и осуществляет контроль за своевременным исполнением доходных и расходных

статей федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов; определяет

эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования

федеральной собственности; оценивает обоснованность доходных и расходных статей проектов

федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; осуществляет

финансовую экспертизу проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов

органов государственной власти, предусматривающих расходы из федерального бюджета и

бюджетов федеральных внебюджетных фондов; регулярно предоставляет Федеральному

собранию информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых

контрольных мероприятий, отчет о своей деятельности за год.

Государственные военные и военизированные учреждения – это особая часть

государственного аппарата. Она вооружена и обеспечивает выполнение властно-

государственных функций в военной, государственно-охранной, правоохранительной и

государственно-принудительной сферах. К этим учреждениям относятся, во-первых, армия,

войска гражданской обороны, пограничные, железнодорожные и другие войска; во-вторых,

полиция (милиция), внутренние войска, уголовно-исполнительные учреждения, службы (в том

числе, войска) государственной безопасности (разведка, контрразведка, федеральная охрана),

налоговая полиция, учреждения предварительного следствия и дознания, оперативно-

розыскной деятельности и таможенного контроля, вневедомственная охрана. К

военизированной государственной службе относят также пожарную службу, фельдъегерскую

службу, службу правительственной связи, спасательную службу и др. Во всех этих

учреждениях и службах занято большое количество военизированных государственных служащих

и военнослужащих, имеющих, как правило, соответствующие ранги, звания, знаки отличия, форму

одежды. Они в значительной мере иерархичны и пронизывают собой всю территорию государства.

В Российской Федерации милиция, внутренние войска, часть органов предварительного

следствия и дознания, оперативно-розыскной деятельности входят в систему МВД России.

Учреждения исполнения наказаний (тюрьмы, колонии) в 1998 г. были переданы Минюсту России.

Кроме того, существуют органы таможенного контроля и налоговая полиция. Национальную

безопасность обеспечивают СВР России (бывшее 1-е Главное управление КГБ), ФПС России,

Федеральное агентство правительственной связи и информации, ФСО России, ФСБ России. В

частности, ФСБ России не только осуществляет контрразведывательную деятельность, но и ведет

борьбу с преступностью. В ее составе созданы департаменты контрразведки, по борьбе с

терроризмом, анализа, прогноза и стратегического планирования, по организационно-кадровой

работе, обеспечения деятельности, разработки и пресечения деятельности преступных

организаций, следственное управление, оперативно-поисковое управление, управление

оперативно-технических мероприятий и др.

Заметную, а иногда и решающую роль в государстве (когда возникает угроза нападения

извне, в случае войны, восстания народа и т.д.) играет армия, состоящая преимущественно из

военнослужащих и выступающая в качестве особой части аппарата государственной власти.

Она обеспечивает выполнение ее органами властно-государственных функций и принятых ими

решений в отношении других государств с публичным (открытым) применением

соответствующего вооружения и (или) представляет собой организованное объединение

135

вооруженных людей, содержащихся государством в целях наступательной или оборонительной

войны

9См.: Гомеров И.Н. Государство и государственная власть. М., 2002. С. 585–734; Малюшин А.А. Концепция современного правового

государства. Салехард, 2005 и др.

136

Лекция 3. Государственный орган: определение и виды

Надо отметить, что в отношении определения государственного органа среди теоретиков

государства и права почти нет разногласий. Понятие данного органа, как правило, определяется

так: это основной структурный элемент механизма государства, состоящий из государственных

служащих, наделенных властными полномочиями и материальными средствами для реализации

конкретных функций (или функции) государства.

Рассмотрение природы государственных органов предполагает прежде всего их

отграничение от негосударственных органов. В настоящее время различия между ними

сводятся в основном к следующему:

9государственные органы формируются государством, а негосударственные –

общественными формированиями;

9государственные органы действуют от имени государства, а негосударственные – от

имени общественных формирований и не реализуют государственно-властных полномочий;

9место и роль каждого государственного органа в механизме государства определяются

действующим законодательством, в то время как структура, место и роль каждого

негосударственного органа определяются общественными формированиями;

9деятельность каждого государственного органа регулируется действующими нормами

права, а деятельность негосударственных органов определяется общественными

формированиями, но в рамках, установленных действующими нормами права;

9государственные органы наделяются государственно-властными правами, а

негосударственные органы такими права не обладают;

9осуществление функций государственными органами обеспечивается государством

финансовыми, техническими и иными средствами, в то время как негосударственные органы

осуществляют свои функции благодаря поддержке со стороны общественных формирований

или частных лиц;

9государственные служащие, работающие в государственных органах, трудятся на

профессиональной основе, а работники негосударственных органов могут трудиться и на

общественных началах.

Государство осуществляет свою миссию, функционирует именно благодаря системе

государственных органов. Одним из основных принципов этой системы является принцип

народовластия, т.е. широкое участие народа в управлении государством и с его помощью всем

обществом. Это всенародное участие особенно характерно для правового государства. Еще

Цицерон по этому поводу писал: «…государство есть достояние народа, а народ не любое

соединение людей, собранных вместе каким бы то ни было образом, а соединение многих

людей, связанных между собою согласием в вопросах права и общностью интересов. Первой

причиной для такого соединения людей является не столько их слабость, сколько, так сказать,

есть врожденная потребность жить вместе… всякая гражданская община, являющаяся

народным установлением, всякое государство, которое, как я сказал, есть народное достояние,

должны, чтобы быть долговечными, управляться, так сказать, советом, а совет этот должен

исходить прежде всего из той причины, которая породила гражданскую общину»

Участие народа в управлении государством укрепляет их самих и доверие к государственным

органам со стороны широких масс населения (чего, к сожалению, в России пока не происходит).

Это участие осуществляется прежде всего в том, что сам народ избирает все органы своего

государства. В правовом государстве выборы являются демократическими: избирательное право

предоставляется всем гражданам, достигшим избирательного возраста; устанавливается свободный

порядок выдвижения кандидатов; обеспечивается равное и прямое избирательное право при

тайном голосовании, а также честное и добросовестное определение результатов голосования и

т.п.

В рамках механизма государства действует огромное количество видов государственных

органов и их можно классифицировать по самым разным критериям. В числе самых основных,

пожалуй, классификация данных органов по известному принципу разделения властей:

Цицерон Марк Туллий. Диалоги. О государстве. О законе. М., 1966. С. 22–25.

См.: Керимов Д.А. Проблемы общей теории государства и права. М., 2003. Т. 3: Правовое государство. С. 101–102.

137

9законодательные органы – представительные органы, которые формируются на основе

всеобщих выборов (кроме монархий). Они осуществляют функции законотворчества, в том

числе принимают бюджет, формируют правительство и контролируют его деятельность и т.д.;

9исполнительные органы – правительство, министерства, государственные комитеты,

главы региональных органов управления (губернаторы) и т.д., которые формируются

различными путями (посредством назначения, в конкурсном порядке, через выборы),

исполняют законы, а также издают собственные подзаконные акты;

9судебные органы, осуществляющие правосудие, и связанные с ними правоохранительные

учреждения – органы предварительного следствия, исполнения судебных решений и приговоров, а

также прокуратура. Суды формируются путем избрания (непосредственно населением либо

представительным органом) либо назначения (президентом). Правосудие осуществляется судами

через разрешение дел (споров) с соблюдением материального и процессуального права.

При этом необходимо сделать два уточнения:

9важное место в механизме занимает глава государства, в частности президент, который в

современном государстве (например, в Российской Федерации) находится вне системы

разделения властей, координируя и согласовывая деятельность всех ветвей власти;

9в рассматриваемом механизме большую роль играют также органы надзора и контроля.

Их выделение в науке не считается бесспорным. Тем не менее в некоторых странах их

существование не вызывает сомнений. К их числу относятся органы конституционного надзора,

уполномоченные по правам человека (омбудсмены), прокуроры и т.д. Их деятельность состоит

в проверке соответствия действий и актов государственных органов, должностных лиц

законности, а иногда и обоснованности. О выявленных нарушениях они докладывают свои

решения соответствующему органу (парламенту, правительственным органам и т.п.). В

некоторых странах такие органы уполномочены давать указания (предписания) об устранении

выявленных нарушений и даже привлекать, например, к материальной ответственности

отдельных должностных лиц.

Далее, государственные органы по способу формирования могут делиться на избираемые и

назначаемые. Избираемые органы формируются путем избрания их гражданами или иными

выборными лицами и органами на определенный срок. Важнейшие принципы этой процедуры –

принцип свободных выборов и периодическая сменяемость состава выборных государственных

органов. Гарантия прав выборных лиц – усложненная процедура привлечения их к

ответственности, называемая в законодательстве иммунитетом. В отличие от выборных назначение

в государственные органы тех или иных лиц зависит от воли назначающих, которые, как правило,

лишены возможности свободного выбора кандидатов. Поэтому при назначении выдвигаются более

жесткие, чем при выборах, профессиональные и другие требования, повышается ответственность

претендентов, компенсируемая отсутствием ограничений на сроки пребывания в должности.

В основе следующей классификации лежит количественный состав государственных органов.

С этой позиции все рассматриваемые органы делятся на единоличные и коллегиальные. При этом

дело здесь не в количестве конкретных граждан, занятых в деятельности того или иного органа

(число сотрудников администрации Президента РФ – единоличного органа государственной власти

больше аппарата Правительства РФ, тем не менее последний относится к числу коллегиальных

органов власти), а в способе принятия решений. Единоличный орган принимает решения путем

самостоятельного волеизъявления, а коллегиальный – большинством голосов граждан,

уполномоченных законом или иным нормативным правовым актом принимать решения в пределах

своей компетенции. Этот порядок не исключает наличия при единоличном государственном органе

различного рода совещательных структур, советников и т.д. Но даже если проект решения

вырабатывается в них коллегиально, его веление носит рекомендательный характер.

Окончательное юридическое властное решение всегда принадлежит единоличному

государственному органу.

По способу создания органы государства классифицируются на первичные и производные.

Первичные органы создаются по установленной в законе процедуре и получают свои полномочия

от избирателей (например, выборные, представительные органы) или возникают в порядке

наследования при монархической форме правления. Производные органы образуются первичными

138

органами, которые и наделяют их необходимыми полномочиями (например, правительство, иные

исполнительные органы, органы прокуратуры и др.).

По объему властных полномочий органы государства делятся на высшие и местные.

Высшие органы государства олицетворяют высшую государственную власть,

распространяющуюся на территорию всего государства. Следует иметь в виду, что в унитарных

государствах есть один уровень высших органов, а в федеральных – два: федеральные высшие

органы и высшие органы субъектов федерации. Местные органы государства функционируют в

пределах территории какой-либо административно-территориальной единицы (округах,

коммунах, уездах, областях, краях и др.), их полномочия распространяются только на эти

местности.

По широте компетенции выделяются органы государства общей и специальной

компетенции. Органы общей компетенции в пределах своих полномочий принимают решения

по любым вопросам (Федеральное Собрание, правительство). Например, правительство,

исполняя законы и иные акты, участвует в осуществлении всех функций государства. Органы

специальной компетенции специализируются на выполнении какой-то одной функции, одного

вида деятельности (министерство обороны, министерство финансов, министерство юстиции).

Можно выделить государственные органы, которые действуют в чрезвычайных условиях.

Эти органы, как правило, временны и должны строго осуществлять свои функции (скажем,

ВЧК)

9См., напр.: Керимов Д.А. Проблемы общей теории права и государства. М., 2003. Т. 3: Правовое государство. С. 101–110; Малюшин А.А.

Понятие и виды государственных органов // Теория государств и права / Под ред. М.М. Рассолова. М., 2001. С. 145–150.

139

Лекция 4. Понятие, характеристика бюрократии и ее роль в деятельности

государственного аппарата. Государственная служба

Понятие бюрократии, введенное в научный оборот французским экономистом В. да

Гурней, означает «власть стола», «управление», «управление государственного чиновника» и

т.д. Иначе говоря, это понятие многозначное.

Что касается рассматриваемого механизма государства, то здесь мы видим, что все

государственные служащие (чиновники) в этом механизме, а точнее, служащие госаппарата и

«составляют так называемую государственную бюрократию» (т.е. управленцев в этой системе).

Однако эти государственные служащие (чиновники) не относятся к категории руководителей

государства, региона или местности. В частности, они, как правило, не относятся к категории

главы государства, руководителей регионов или местностей, центральных, региональных,

местных исполнительно-распорядительных органов и т.д. Они всего лишь наделяются правом

действовать от имени этих руководителей, не обладают независимой волей, так как могут

принимать какие-либо решения и действовать (а иногда и высказываться) по своему усмотрению

только в тех рамках, которые определены указанными руководителями. Государственные

служащие, которые в совокупности составляют аппарат государства, находятся в распоряжении и

под контролем руководителей, зависят от них, исполняют их волю. При этом члены центральных,

региональных, местных правительств или других исполнительно-распорядительных органов

могут обладать двойным статусом – руководителя и государственного служащего. Они

представляют собой промежуточное звено между центральными, региональными, местными

руководителями и центральными, региональными, местными государственными служащими.

Развитие государственной бюрократии характеризуется рядом общих для всего мира

тенденций. Прежде всего, бросается в глаза ее количественный рост. Численность

государственных служащих ведущих государств мира после Второй мировой войны почти

утроилось. По сравнению с началом века она увеличилась почти в геометрической прогрессии.

Например, в Германии в 1950 г. на государственной службе находилось 99% всех лиц, имеющих

доход, а спустя сорок лет – уже 179%. В старых землях на государственной службе находится

свыше 4,6 млн человек. В США число федеральных служащих достигло 3 млн человек (на

уровне штатов оно еще больше). За время существования США население государства

увеличилось в 53 раза, а число федеральных служащих в 19000 раз. В Великобритании и

Франции число служащих центрального государственного аппарата (без местных органов)

достигает 1 млн человек (по полумиллиону в каждом государстве).

Император Николай I как-то посетовал: «Не я правлю Россией, а двадцать пять тысяч

столоначальников». С тех пор население России возросло втрое, а число чиновников всех

уровней – увеличилось почти в 60 раз. В современной России (по состоянию на 1999 г.)

насчитывается 19102,9 тысяч работников органов государственной власти, из которых 3,259%

работало на федеральном уровне, а 96,739% – на региональном. В их числе 19% работал в

органах законодательной власти; 89,29% – в органах исполнительной власти; 9,69% – в органах

судебной власти и прокуратуре; 0,29% – в других государственных органах.

В основе структуры государственной службы лежит строгое разграничение состоящих в

ней лиц на формальные разряды, ранги, классы и ступени, обусловливающие иерархию и

отражающие подчиненность и соподчиненность постов. Зачисление в разряд означает

отделение служащих, занятых в ключевых звеньях государства, от остального населения

данного государства. Чиновник противопоставляется всем другим уже потому, что он отнесен к

определенному разряду, из которого все остальные исключены. Кроме того, разделение

чиновников на формальные группы позволяет осуществлять контроль над их продвижением по

служебной лестнице внутри организации. Формальные разряды помогают отфильтровать

кандидатов на продвижение, пропускать вверх лиц, доказавших свою компетентность и

способность служить государству и, напротив, не допустить выдвижения на влиятельные посты

лиц, в отношении которых на этот счет есть сомнения.

В современной России основы государственной службы нашли закрепление в Федеральном

законе от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»

См.: СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

140

Рассолов М.М. Курс лекций по Теории государства и права. Часть 1 - Теория государства

Подождите немного. Документ загружается.