Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение

Подождите немного. Документ загружается.

Глава IV

> '

ВОЗНИКНОВЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ПРОКУРАТУРЫ

РОССИЙСКОЙ

ИМПЕРИ И

Возникновение и развитие прокуратуры

в России:

причины, условия, положение

В предыдущих главах мы рассмотрели вопросы, связанные с

возникновением и развитием органов государственного контроля, их

значением и ролью в государственном строительстве. Мы рассмот-

рели также историю возникновения и положение органов прокура-

туры в разных странах мира, в том числе в государствах, возникших

на территории бывшего СССР и в странах социалистического со-

дружества. Несомненно, что причины возникновения и условия раз-

вития государств, при всей их общей схожести, различны, что и по-

влияло, в свою очередь, на причины возникновения органов

государственного контроля и прокуратуры, определило их разнооб-

разную структуру и положение в государстве, их функции и

полно-

мочия, разные модели органов контроля и прокуратуры.

Что касается прокуратуры, то, как правильно отметили участни-

ки встречи представителей Совета Европы и Генеральной прокура-

туры Российской Федерации,

«...изменение

статуса, задач и форм

работы прокуратуры должно осуществляться гармонично в соответ-

ствии с изменениями судебных и правовых систем, частью которых

ОНИ ЯВЛЯЮТСЯ»'

., ,

><.."

: ... -

Прокуратура в правовом государстве.

М.,

1997. С. 157, 158.

124

Глава IV

Необходимо только, подчеркивали участники встречи, чтобы

это соответствовало развитию страны как правового и демократиче-

ского государства. Именно такая модель и представляется Генераль-

ной прокуратуре России и ученым, поддерживающим разработан-

ную Концепцию реформирования прокурорской системы.

Прокуратура России была учреждена Петром I после победо-

носного завершения длительной войны со Швецией, когда Россия

была провозглашена империей и перед Петром I встала задача ус-

пешного продолжения задуманных им реформ, которые он начал

осуществлять еще задолго до образования прокуратуры. Главными

задачами, которые предстояло решать, были укрепление централь-

ной власти, борьба с сепаратизмом и местничеством, с засилием бю-

рократии и чиновничества. Без этого невозможно было начать осу-

ществление планов экономического преобразования России,

формирование могущественного государства.

Разумеется, до создания прокуратуры в государстве уже суще-

ствовали органы управления, в том числе и органы контроля. Одна-

ко они, а также созданный Петром I новый орган управления и кон-

троля — Сенат, система фискалитета, не обеспечивали выполнения

царских указов и повелений, зачастую тормозили реализацию его

планов. Весьма характерно описал такое положение известный ис-

торик О. В. Ключевский: «Непослушание чиновников предписаниям

высшего начальства и даже царским указам стало при Петре I на-

стоящей язвой управления, превосходящей даже смелость москов-

ских дьяков, которые, бывало, на пятнадцатом указе непременно

послать подьячего по делу, стойко помечали "и по этому его велико-

го государя указу подьячий не

послан"»

108

В связи с этим Петр I должен был решить вопрос: каким обра-

зом преодолеть это непослушание, обеспечить точное и быстрое вы-

полнение его повелений и вводимых новых законов. Через

своих

сподвижников и сам лично при посещении Германии, Англии и

Франции он знакомился с постановкой данных вопросов в Европе и,

после тщательного их изучения и осмысления, принял решение о

создании в России необходимых органов. Использовав опыт Фран-

ции, Петр

создал не контрольный орган, каковыми были ранее ге-

нерал-ревизор, дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не такой,

Прокурорский надзор в Российской Федерации. СПб., 2000. С. 10.

Возникновение и развитие прокуратуры в Российской империи

125

как существовавшая система фискалитета и даже сам Сенат. Эти

органы не были органами надзора, как полагает, например, профес-

сор

В. Г.

Бессарабов

109

они обладали функциями управления, в том

числе и контрольными функциями, и ставились иные задачи, отлич-

ные от тех, которые были поставлены перед прокуратурой.

Прокуратура была создана Петром I

января

1722

г. специаль-

ным указом, в котором, в частности, устанавливалось: «быть при

Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, которые должны будут

рапортовать

генерал-прокурору»

110

Утвердив специальное Положе-

ние о должности генерал-прокурора (указ от

27.04.1722

г.), опреде-

лили, что генерал-прокурор «должен исправно смотреть,

дабы

Сенат

в своем звании праведно и нелицемерно поступал, а ежели что уви-

деть противное сему, тогда в тот же час повинен предлагать Сенату

явно, с полным разъяснением, в чем она или некоторые из них не

так делают, как надлежит, протестовать и оное дело остановить и

немедленно донести нам... Должен смотреть над всеми прокурора-

ми, дабы в своем звании ревностно и истинно

поступали»

111

Петр

также указал, что генерал-прокурор подотчетен только ему и только

он может применять к нему

какие-либо

меры, а Сенат вправе их

применять только в исключительных случаях и сразу же сообщать

ему, поскольку окончательное решение Петр оставлял за собой. Та-

ким образом, уже при создании прокуратуры были подчеркнуты

принципы ее организации и деятельности: единство, централизация,

надзор за исполнением закона без права отменять решения, а лишь

указывать на нарушение и подчинение, подотчетность высшей госу-

дарственной власти.

Особенно подчеркнул роль прокуратуры Петр I при представле-

нии Сенату первого генерал-прокурора графа Павла Ивановича

Ягужинского, когда сказал: «Вот мое око, коим я буду все видеть.

Он знает мои намерения и желания, что он заблагорассудит, то вы и

делайте, а хотя бы вам показалось, что поступает противно моим и

государственным выгодам, вы, однако, и то выполняйте и, уведомив

меня о том, ждите моего

повеления»

112

109

Бессарабов В. Г. Прокуратура и контрольные органы России. С. 7, 8.

Там же.

Полное собрание законов Российской империи. № 3979.

История российской прокуратуры в документах. СПб., 1997.

126

Глава IV

Генерал-прокурор стал правой рукой императора по надзору за

выполнением его повелений, имел право проводить проверки через

других прокуроров и отчитывался перед императором. Таким обра-

зом, Петром I, в отличие от уже существовавших прокуратур, была

создана модель прокуратуры надзорной, которая отличалась от кон-

трольных органов как функциями, так и полномочиями, осуществ-

ляя надзор и за ними, в частности, за системой фискалов, пока она

не была упразднена. Но сложилось так, что при жизни Петра I про-

куратура существовала всего три года с момента ее провозглашения.

При преемниках Петра ее роль была сведена к нулю. Пришедшему к

власти при воцарении Екатерины I Меньшикову прокуратура была

не нужна, так же как и группировке боярства, создавшей тайный со-

вет при Петре II. Взошедшая на престол в 1730 г. Анна Иоановна

хотя и восстановила действие законов Петра I, в том числе и проку-

ратуру, но при ее царствовании прокуратура не играла заметной ро-

ли в связи с тем, что ее функции не были нужны правившему

от

ее

имени Бирону. Елизавета Петровна, хотя и восстановила действие

законов, изданных ее отцом, но восстановить роль прокуратуры не

смогла.

Значительно возросли роль и значение прокуратуры после всту-

пления на престол Екатерины

П.

Екатерине было необходимо укре-

плять свою власть, принимать меры к усилению экономического и

военного могущества России в связи с проводившейся ею полити-

кой, обеспечивать власть центральных органов, и она понимала, что

добиться этого она сможет неуклонным проведением линии об ис-

полнении издаваемых ею законов, указов, повелений. Это было тем

более необходимо, потому что в государстве имелись разные груп-

пы, противостоящие императрице, не согласные с ее политикой.

Восстановив в полной мере роль генерал-прокурора и всей системы

прокуратуры, в том числе органов прокуратуры в губерниях, в су-

дах, при осуществлении надзора за прохождением дел, она, назначив

генерал-прокурором близкого к ней князя Вяземского, писала ему:

«...следует

выслеживать всякого, имея только единственно пользу и

справедливость в виду, и твердыми шагами идти кратчайшим путем

истине»

113

.„.,.

113

Прокуратура Санкт-Петербурга.

Исторический

очерк*

GR6.,

1997.

С.

11 .

Возникновение

и развитие прокуратуры в Российской империи

127

Уделяя большое внимание совершенствованию государственно-

го

управления, в том числе и контролирующей системе, Екатерина II

не

забывала и о надзоре за исполнением законов, понимая, что ис-

полнение издаваемых ею законов — это средство укрепления само-

державной власти. Утвердив в 1775 г. «Учреждение о губерниях»,

она предусмотрела в этом документе раздел о прокурорском надзо-

ре. В частности, там было указано, что «Губернские прокуроры

смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, зако-

нами определенного и в производстве и в отправлении самих дел.

Они сохраняют целостность власти установленной и интересов им-

ператорского величества, наблюдают, чтобы запрещенных сборов

никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные

114

взятки»

Являясь сторонницей крепостничества, разных сословий, Екате-

рина, тем не менее, стремилась защищать те права, которые предос-

тавила своим подданным. В данной связи уместно вспомнить указ

Петра I, который заложил важное направление в прокурорском над-

зоре, не действовавшего лишь в некоторые времени истории и не

по

вине прокурорской системы. 27 апреля 1722

г.,

когда было утвер-

ждено Положение о генерал-прокуроре, его должностных обязанно-

стях, Петр издал Указ «О хранении прав гражданских», установив в

нем: «Понеже ничто так к управлению государством есть как креп-

кое хранение прав гражданских, понеже всуе законы писать, когда

их не

хранить...»

115

Надзор за исполнением этого Указа был также

возложен на генерал-прокурора и прокурорскую систему.

Таким образом, в России стала действовать, по замыслу Петра I,

прокурорская система как орган надзора за соблюдением законов,

т. е. был сформирован надзорный тип прокуратуры, имевший зада-

чей осуществлять надзор за соблюдением законов, в том числе и

органами управления и входящими в них контрольными органами.

Такая роль прокуратуры сохранялась и при преемниках Петра I,

например, во времена Александра I, когда в

1802

г. он стал вводить

министерскую

систему управления государством. Создав Мини-

стерство

юстиции, куда входила и судебная система, он поставил во

Свод законов Российской империи. Учреждение о губерниях. СПб.,

1891 .

Соловьев С.

М.

История России с древнейших времен. Кн. 9. Т.18.

М.,

1993. С. 431;

охлин

В.

И.,

Сыдорук И. И. Прокурорский надзор: защита прав человека. СПб.,

2001.

-5-24 .

128

Глава IV

главе Министерства Генерального прокурора, объединив эти

должности. Хотя при этом генерал-прокурор, по существу, вошел

в исполнительную власть, но прокуратура сохранила принципы

единства, независимости от местной власти и централизован-

ность. Прокуроры по-прежнему подчинялись генерал-прокурору

и осуществляли функцию именно надзора

за

соблюдением зако-

нов, не обладая полномочиями по управлению и осуществлению

контрольных функций. Это видно, в частности, из указа Николая 1

Сенату, где относительно задач прокуроров было сказано, что

«Губернские прокуроры на основе узаконений везде смотрят и

бдение имеют, дабы ничего противного закону и общей пользе не

происходило»

116

Вместе с тем время не стояло на месте, развивалась экономи-

ка, появились и начали развиваться новые отношения в экономи-

ческой жизни страны. В

1861

г. указом Александра II было отме-

нено крепостное право. В России начали формироваться новые,

прогрессивные взгляды на роль государства, его положение, в том

числе на судебную систему, на ее построение, ее роль в обществе,

на отношение к человеку. Все это требовало определенных ре-

форм, которые не могли не сказаться на положении прокуратуры.

После создания министерств, изменения системы управления и

развития контрольных функций, в том числе и на местах, в губер-

ниях,

усиления чиновничества, связей между министрами как

элементов единой управленческой машины, возросла роль губер-

наторов, которые были связаны с министерствами, являлись также

представителями центральной власти, что привело к постепенному

снижению роли прокурорского надзора, ослаблению его авторитета

и значения, к уменьшению его воздействия на соблюдение зако-

нов.

117

Все это сказалось при проведении судебной реформы, кото-

рая началась в

1864

г.

Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры в

условиях,

пере-

ходного периода.

М.,

1998. С. 7.

1,7

Бессарабов В. Г. Прокуратура и контрольные органы России. С. 25-27.

г<* >

Возникновение и развитие прокуратуры в Российской империи

129

§ 2. Судебная реформа 1864 года в России

и дальнейшее развитие российской прокуратуры

Несомненно, судебные реформы Александра I явились необхо-

димыми и прогрессивными и сыграли положительную роль в разви-

тии государства, демократических тенденций и взглядов в россий-

ском обществе. Более того, их влияние ощущается и сегодня, когда

разработана и в настоящее время активно осуществляется Концеп-

ция судебной реформы в Российской

Федерации

118

При проведении

реформы во многом изменились функции, положение и

полномочия

прокуратуры, изменилась ее модель, тип прокуратуры. Она стала

обвинительно-надзорной.

В результате судебной реформы рассмотрение дел в судах стало

осуществляться на принципах гласности, равенства сторон, состяза-

тельности. Был введен суд присяжных. Подготовка судебной ре-

формы требовала изменения и в прокурорской деятельности. Еще до

введения в действие законодательства о судебной реформе по пред-

ложению Государственного совета Александр II 29 сентября

1862

т.

утвердил «Основные положения о прокуратуре», которые уже были

подготовкой к проведению судебной реформы. Основные положе-

ния предусматривали учреждение прокурора, при необходимости и

его товарища при каждом суде, по представлению прокурора судеб-

ной палаты. В Положении также устанавливалось, что назначением

прокуратуры является

«...наблюдение

за точным и единообразным

исполнением законов в Российской Империи», а также подтвержда-

лись принципы организации прокурорских органов: централизация,

единство, подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим и

всех генерал-прокурору (он же министр юстиции), независимость

прокуроров при принятии решений от местных органов власти. Но

вместе с тем уже в Основных положениях функции прокуратуры

были ограниченны, особенно в деле осуществления надзора за ис-

полнением законов, в частности, было указано, что эти функции за-

ключаются: в наблюдении за единообразным и точным соблюдени-

ем законов; в обнаружении и преследовании всякого нарушения

законного порядка и в требовании его восстановления; в предложе-

нии суду предварительных заключений в случаях, означенных в ус-

Концепция судебной реформы в Российской Федерации.

М.,1992 .

Зак.

3923

130

Глава IV

ловиях гражданского и уголовного судопроизводства. Прокуратура

была освобождена от надзора за губернскими присутственными

местами, но был сохранен надзор прокурора за местами лишения I

свободы. I

Таким образом, в Основных положениях был ограничен общий

надзор прокуратуры.

Еще в большей степени надзорные функции прокуратуры были

ограничены после судебных уставов

1864

г. Известно, что они

включали в себя четыре основных законодательных акта:

Учреждение судебных установлений, определявших порядок

судопроизводства, закреплявших систему судебных органов:

миро-,

вые суды, окружные суды, судебные палаты и Правительствующий

Сенат как Верховный кассационный суд. Здесь же было установле-

но, что для производства следствий по делам о преступлениях и

проступках при судах состоят судебные следователи, а при судеб-

ных местах для осуществления прокурорского надзора состоят обер-

прокуроры, прокуроры и их товарищи.

2. Устав гражданского судопроизводства, которым устанавли-

валось, что прокурор обязан участвовать в рассмотрении дел и да-

вать заключения по делам казенного управления, земских учрежде-

ний, городских и сельских общин, по делам

лиц,

не

достигших

совершеннолетия, безвестно-отсутствующих, глухонемых и «ума-

лишенных», по спорам о подлогах документов, по бранным делам и

делам о законности рождения, по ходатайствам о выдаче свиде-

тельств «на право бедности», о взыскании убытков с членов судеб-

ного ведомства и некоторых других категорий.

3. Устав уголовного судопроизводства, которым устанавлива-

лось, что прокуроры и их товарищи предварительного следствия не

производят, но наблюдают за производством следствия и дают не-

обходимые предложения судебным следователям. Большие права

были даны прокурору также по надзору за дознанием, которым он

фактически руководил.

4. Устав о наказаниях, налагаемых мировыми

судьями.

119

Материалы по судебной реформе в России. СПб., 1864. Т. 26, С.

Казанцев С.

М-

Судебная реформа 1864 года и реорганизация прокуратуры.

Государственное

управ-

ление и право: история и современность.

Л.,

1984, С. 83; Новицкая Т. Великие ре-

формы Александра II (от ликвидации тайной полиции к введению суда присяжных) /'

Российская юстиция. 1998. № 1.

• . , •

Возникновение и развитие прокуратуры в Российской империи

131

5. Вместе с тем, как гласила ст. 254 Учреждения

судебных

постановлений, утвержденных 20 ноября 1864

г.,

«общий надзор за

судебными установлениями и должностными лицами судебного ве-

домства сосредоточиваются в лице Министерства юстиции как Ге-

нерального

прокурора».

Таким образом, с одной стороны деятельность прокуроров, уч-

режденных при судах, ограничивалась в части надзора за соблюде-

нием законов, но с другой стороны, как писали в различных сборни-

ках, посвященных судебной реформе, «Прокуроры суть органы

правительства для сохранения силы закона... Прокуроры должны

быть ходатаями, защитниками, представителями в делах, касающих-

ся казны, государственного имущества, а также лиц, которые не

способны себя защищать и поэтому нуждаются в опеке

государст-

венной

власти»

120

Следует также подчеркнуть, что судебная реформа осуществля-

лась весьма медленно и завершилась лишь в начале XX в. Сокраще-

ние полномочий прокуратуры осуществлялось не потому,

что

он

был не нужен, а потому, что он «связывал руки всесильной админи-

страции, особенно в

губерниях

121

Суть судебной реформы состояла

по существу в ограничении прокурорского надзора, в том, чтобы его

деятельность осуществлялась только в судебной области и в под-

держании государственного обвинения. В связи с этим менялась

система прокурорского надзора, губернская прокуратура все более

уступала место прокуратуре, создаваемой в судебных органах. В

результате, как правильно отмечает профессор В. Г. Бессарабов, во

второй половине XIX в., после провозглашения судебной реформы,

в прокурорском надзоре существовало две ветви, две подсистемы —

губернская и «судебная», и обе они претерпевали значительные из-

менения.

122

Однако даже в то время многие известные представители прак-

тики и науки выступали против ограничения надзорных функций

прокуратуры. В частности, об этом писал А. Ф. Кони, который об-

разно отметил: «В торопливом осуществлении страстного желания

йоскорее

расчистить для новых насаждений место, поросшее

бурья-

121

прокурорском надзоре. Судебные Уставы

1864

г. Сборник. СПб.,

1866 .

Скуратов Ю. И. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период

право-

ти

Реформы в Российской Федерации

Законность.

1997.

№ 3.

Бессарабов

В. Г. Прокуратура и контролирующие органы России. С. 34, 35.

132

Глава IV

ном и полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стоявший на

страже

леса»

123

Один из известных специалистов, Д.

Аверкиев,

в 80-х гг. XIX в.

писал, критикуя ограничение прокурорского надзора, что «сущест-

вуй доселе старая прокуратура, иначе шли бы дела в губернских

присутственных местах и в наших думах и земствах. Сколько жгу-

щих и праздных вопросов не увидели бы света

божьего!

Дело обхо-

дилось бы проще. Губернский прокурор, присутствуя в думе и зем-

стве, как он присутствовал в дворянском собрании, и усмотрев

несогласие тех или иных постановлений с законом, заявил бы свой

протест.

И то, что ныне громко именуется борьбой с властью, называлось

бы попросту отступлением от

закона»

124

Однако многие современники не были согласны с такими взгля-

дами. Не согласны с данными выводами и современные ученые, на-

пример, авторы Концепции судебной реформы, Санкт-Петербург-

ский ученый С. М. Казанцев, некоторые депутаты Государственной

думы, которые предложили внести изменения в Закон «О прокура-

туре РФ», направленные на сокращение надзорных функций и пол-

номочий прокуратуры в сфере надзора за исполнением законов и

законностью правовых актов, хотя при этом хотят, чтобы она про-

должала деятельность, направленную на защиту прав и свобод чело-

века и

гражданина

125

Правда, неясно, каким образом сможет проку-

рор их защищать, если права и свободы будут нарушаться в

результате неисполнения закона и издания актов, провозглашаю-

щих права и свободы.

Сокращение надзорных функций прокуратуры, усиление ее

деятельности в судебных органах как органа обвинения сказалось

отрицательно на направленности ее деятельности как надзорного

органа.

После реорганизации в свете судебной реформы прокуратура

все более превращалась в обвинительный карательный орган.

Именно на прокуроров судебных палат, в соответствии со

123

Кони А.

Ф.

1) Приемы и задачи прокуратуры. Собр. соч.

М.,

1968. Т. 4. С. 181-200;

2) Дмитрий Александрович Равинский. Собр. соч.

М.,

1968. Т. 5. С. 8.

1 4

Аверкиев Д. Дневник писателя, СПб., 1886. С. 116.

125

Концепция судебной реформы в Российской Федерации.

М.,

1992; Казанцев С.

М.

История царской прокуратуры. СПб., 1993. С. 134, 154.