Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение

Подождите немного. Документ загружается.

Создание, развитие, современное состояние, концепция развития... 163

вернее, судебные постановления, их соответствие Конституции и

законам из сферы прокурорского надзора. При этом нельзя

забывать, что прокуратура — это федеральная, единая, централи-

зованная система с подчинением нижестоящих прокуроров

вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации

(ст. 129 Конституции РФ).

Следовательно, прокуратура должна осуществлять надзор и за

соблюдением в судебных постановлениях Конституции и законов

Российской Федерации и реагировать в случаях, когда нарушаются

требования

Конституции или законов. При этом не имеет значения

форма реагирования. Но прокурор должен и здесь быть независим, и

его протест или представление обязательно должны стать предметом

рассмотрения. Именно поэтому мы считаем неправильными, не

отвечающими положениям Конституции и федеральному законода-

тельству, в том числе и законодательству о судах и судебной системе,

положений о том, что вышестоящий прокурор не вправе вносить пред-

ставление об отмене приговора, определения уголовного суда, если он

не участвовал в деле в качестве государственного обвинителя (ч. 4

ст. 354 УПК РФ), а также установление правила, когда представление

прокурора в порядке надзора на незаконное постановление может быть

не вынесено на рассмотрение по единоличному решению члена суда

(ч. 3 ст. 406 УПК РФ), либо когда прокурор лишается права на истре-

бование для изучения в порядке надзора дела, постановление по кото-

рому вступило в законную силу. Это, как мы полагаем, является необо-

снованным воспрепятствованием законной деятельности прокурора в

выполнении функций, которые возложены на него государством.

Ведь изучая дело, внося представление, прокурор не имеет

другой задачи, как оказание содействия законному осуществлению

правосудия, и он никак не вмешивается в деятельность суда, не

нарушает его независимости, поскольку

решение

по представлению,

по делу, принимает не прокурор, а вышестоящая судебная инстан-

ция. По нашему мнению, неправильно и не соответствует Консти-

туции и законодательству изменение существовавшего порядка и

положения, которое предусматривает, в частности, раздел IV

Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

В правовом государстве никто, никакой орган власти, даже суд,

не может находиться вне контроля, вне реагирования на имеющиеся

У него нарушения.

164

Глава V

В связи с этим мы не можем, говоря о Концепции прокурорского

надзора, надзора от имени и по поручению государства, в том числе и

за соблюдением Конституции Российской Федерации, не затронуть

еще один вопрос. Конституционный Суд РФ — исключительно

важный орган, пользующийся высоким авторитетом, но также орган,

который может допустить ошибку. Немало постановлений

Конституционного Суда принимаются не единогласно, при особом

мнении одного, а иногда и нескольких членов Суда, участвовавших в

рассмотрении конкретного дела. Но эти мнения так и остаются

невостребованными и неучтенными. Представляется, что следует

дополнить Закон о Конституционным Суде и ввести Пленум

Конституционного Суда, который должен рассматривать дела,

вызывающие разногласия, и по которым есть разные мнения. При этом

следовало бы наделить Генерального прокурора РФ правом

представлять свои соображения Пленуму Конституционного Суда,

если у него возникли сомнения в правильности принятого решения.

Разумеется, что такое представление не подлежит обязательному

удовлетворению. Кроме того, Генеральному прокурору следовало бы

предоставить право ставить перед Конституционным Судом вопрос о

конституционности того или иного федерального закона.

Данные предложения по Концепции прокурорского надзора,

конечно, не охватывают всех вопросов прокурорской деятельности и

представляют собой мнение автора, которое совершенно не

претендует на истинность в последней инстанции и, разумеется,

требует обсуждения, размышления и тщательного анализа.

Представляется, что Концепция развития актуальна не только в

отношении прокурорского надзора. В неменьшей степени подобная

Концепция требуется и для эффективного развития контрольной

деятельности, причем, как государственного, так и негосударст-

венного контроля. Не беря на себя смелость вносить предложения о

содержании такой Концепции, тем более что об этом высказывали

свои соображения многие ученые, мы хотели бы подчеркнуть,

что

при ее разработке следует думать о единой, взаимосвязанной и

законодательно регламентируемой контрольной структуре, системе,

опирающейся на Федеральный закон, а также об основных

положениях этой деятельности.

Глава VI

ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

И ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА, ИХ СООТНОШЕНИЕ

§ 1. Понятие государственного контроля

и прокурорского надзора

В предыдущих главах мы рассмотрели возникновение и разви-

тие контрольной деятельности государства и органов прокуратуры,

их развитие, а также причины появления. Исторический экскурс по-

зволил проследить, как формировались и развивались эти виды го-

сударственной деятельности в разных государствах в зависимости

от исторических условий развития каждого из них.

Вопросами возникновения, развития, понятия и содержания

контрольной деятельности в России занимались многие известные

ученые, благодаря чему сформировались различные позиции, взгля-

ды, точки зрения. В частности, нами широко использовались мате-

риалы исследований, проведенных А. П. Гуляевым, В. В. Горшене-

вым, В. Г. Бессарабовым, А. И. Алексеевым, И. В. Бородушко,

Н. Е. Осичкиной, С. Н. Иконниковым, А. Ф. Смирновым, М. С. Сту-

деникиной, Е. В. Шориной, Р. Н. Файмером, В. Б.

Ястребовым

и др.

Вместе с тем, при достаточно обширном материале по исследо-

ванию государственного контроля, многие вопросы не получили

окончательного разрешения и понимания, например,

сгдбсгвенно

по-

нятие контрольной деятельности, контроля и прокурорского надзора

вообще. Содержание контрольной и надзорной деятельности, их

совпадения и различия, как нам представляется, должным образом

не определены и не разработаны, хотя это было бы необходимо и с

научной, и с практической точки зрения и интересов.

166

Глава VI

Например, профессор А. П. Гуляев пишет, что понятие

«кон-

троль» и «надзор» чаще рассматриваются

как

тождественные и их

трудно"

отличить, и хотя в

некоторых

законодательных и норматив-

ных актах они иногда рассматриваются как различные, но какого-

либо отличия в этих актах

не_просмаіривается

161

Вместе с тем,

на-

примерГ

профессор

В. Г. Бессарабов, хотя и отмечает, что надзор

(имеется в виду прокурорский надзор) входит в систему

государст-

венного контроля, но считает, что они различны

по

содержанию

162

В. М. Горшенев и И. Б. Шахов считают, что надзорная деятельность

прокуратуры входит в систему органов контроля. В. П. Беляев,

И. В. Бородушко, Н. Е. Осичкина полагают, что прокуратура не явля-

ется контрольным органом, не входит в систему государственного

контроля в силу специфичности по многим параметрам и

употребле-

ние

терминов «контроль» и «надзор» как синонимов является оши-

бочным, ибо, особенно в юриспруденции, под ними понимаются раз-

ные явления, государственные функции и правовые

институты

163

Нам также приходилось

выступать

по данному вопросу и мы

соглас-

ны с мнением В. П. Беляева, Н. Е. Осичкиной и И. В.

Бородушко.

16 4

Действительно, сами по себе понятия «контроль» и «надзор» как

будто бы одинаковы. Во всяком случае, в Словаре русского языка

под редакцией С. И. Ожегова написано: «Контролер — должностное

лицо, работник, который контролирует кого-то, что-то». Кон-

троль—

это:

«1.

Проверка, а также наблюдение с целью проверки

(контроль над отчетностью, общественный контроль). 2. Учрежде-

Контрольные

органы и организации России. Учебник

Под ред. А. П. Гуляева.

М.,

2000. С. 7.

162

Рохлин В. И.

1)0

Конституционном статусе российской прокуратуры. СПб., 1999.

С.

25-30;

2) Суд и прокуратура положение и взаимодействие. № 2. СПб.,

2000!

С.

12-

18;

Рохлин В.

И.,

Стуканов

А. П. Прокурорский надзор в Российской Федерации: про-

блемы и перспективы

Правоведение. 2000. № 5. С.

154-164;

3) К вопросу о консти-

туционном статусе прокуратуры

Ученые записки юрид. фак-та СПб. Гуманитарного

университета профсоюзов. СПб., 2002. С. 52, 53.

163

Там же.

164

Беляев В. П. Прокурорский надзор в правовом регулировании общественных от-

ношений. Конституционные основы организации и функционирования института пуб-

личной власти в Российской Федерации.

М.,

2001,

С. 243; Осичкина Н. Е. Некоторые

вопросы разграничения понятий прокурорского надзора судебного контроля за дея-

тельностью органов внутренних дел.

М.,

2000; Бородушко И. В. Институт контроля в

Российской Федерации: организационно-правовые основы и система контролирующих

органов. СПб., 2002. С.

122-127 .

Понятие государственного контроля и прокурорского надзора.

167

ние, ведающее такой проверкой (государственный

контроль)».

165

Определяя понятие «надзор», С. И. Ожегов пишет, что это «Группа

лиц, орган для наблюдения за кем-то, чем-то (например, техниче-

ский

надзор)»

166

Вместе с тем, давая понятие «прокуратура», он

указывает, что это «Государственный орган для надзора за соблюде-

нием законности и законов и привлечения к суду

нарушителей»

167

Таким образом, и здесь не дается надлежащего разъяснения по-

нятий «надзор» и «контроль», а в понятие надзор включен и проку-

рорский и технический надзор.

Рассматривая понятие контрольной деятельности, государст-

венного контроля, специалисты отмечают, и это представляется со-

вершенно правильным, что контрольная деятельность является, на-

ряду

организационной, составляющей частью управленческой

деятельности, управления как в целом государством, так и отдель-

ным объектом (районом, предприятием, учреждением и т. п.) Несо-

мненно, основной, опережающей и составной частью является орга-

низационное направление, но контрольная функция помогает

получать информацию, анализировать, оценивать ее и определять

необходимые формы и средства реагирования на недостатки и на-

168

рушения

Можно выделить различные виды и формы контроля: общий и

специальный (в зависимости от предмета контроля, т. е. круга про-

веряемых

вопросов)

169

предварительный и

последующий

170

теку-

"171

щии

Контроль бывает ведомственный и межведомственный, осуще-

ствляемый специально уполномоченным органом, не входящим в

данную систему, не состоящий в ней и не подчиненный ей. Кон-

троль может быть также сплошным и выборочным, прямым и кос-

венным, а также контроль по

результатам

172

165

Ожегов

С. И. Словарь русского языка.

М.,

1964.

С. 286.

166

Там же. С. 365.

167

Там же. С. 605.

Контрольные органы и организации в России. Учебник

Под ред. А. П. Гуляева.

С. 8, 7; Бессарабов В. Г. Прокуратура России в системе государственного контроля.

М.,

1999. С. 8-27.

Студиникина

М.

С. Государственные инспекции в СССР.

М.,

1987.

С. 7.

Государственный контроль в сфере государственного управления.

М.,

1974. С. 14.

Роберт

Ю.,

Фалмер

М.

Энциклопедия современного управления. Т. 4. Контроль

как

функция управления.

М.,

1992. С. 9, 10, 32.

Смирнов А. Ф.

Прокуратура

управление.

М.,

1997.

168

Глава VI

Виды и формы контроля, их выбор зависит от подчиненности,

задач и поставленных целей, от той информации, которой распола-

гает орган контроля при его осуществлении. С учетом задач в той

или иной отрасли управления, масштабов ведения и ответственности

органов исполнительной власти, в Российской Федерации действу-

ют свыше 50 только федеральных органов контроля. Нам представ-

ляется, что это закономерно и объяснимо, как объяснимо и сущест-

вование контрольных органов и системы государственного контроля

не только исполнительной власти, но органов парламентского кон-

троля (Федерального собрания РФ), Президентского контроля, су-

дебного контроля. Деятельность этих видов контроля, наличие в

разных ведомствах и организациях (в том числе на предприятиях

негосударственной формы собственности) внутреннего контроля и

разных форм негосударственного контроля (например, развиваю-

щейся и регламентируемой законом аудиторской деятельности) в

том числе различных видов общественного контроля также законо-

мерны и объяснимы.

Нам представляется, что важно определить содержание этой

деятельности, ее цели и направленность, задачи, которые должен

решать контроль и надзор. Мы уже отмечали, что контроль

это—

составная часть управления, цель которой — обеспечить наиболее

эффективную, результативную, целесообразную деятельность для

лучшего достижения поставленных целей и задач. Контроль в пер-

вую очередь должен помочь нормальному осуществлению деятель-

ности, помочь организации, учреждению, работнику лучше выпол-

нять свои обязанности. Контрольная деятельность должна помочь

избежать ошибок, которые могут причинить вред, нанести ущерб, а

также безболезненно исправить их, устранить недостатки. Разумеет-

ся, что одной из важнейших задач контроля является проверка, обес-

печение выполнения в любой деятельности требований закона,

нормативных актов, правил и предписаний. Это также поможет вы-

явить нарушения, принять надлежащие меры к виновному и вырабо-

тать меры для предотвращения их в дальнейшем посредством анали-

за тех причин и условий, которые вызывают, способствуют

совершению нарушений, а также злоупотреблений и преступлений.

Но контрольная деятельность, в том числе органов государст-

венного контроля, в основном направлена на то, чтобы обеспечить,

на основе соблюдения закона, целесообразность деятельности, при-

Понятие государственного контроля и прокурорского надзора.

169

нятия в рамках закона оптимальных управленческих решений, про-

ведение которых в жизнь обеспечивает высокую эффективность,

результативность

173

По нашему мнению, контрольная деятельность — это составная

часть управления, выполняемая с целью наиболее эффективной ор-

ганизации работы по осуществлению поставленных задач, оказания

помощи в достижении необходимых результатов и принятия целе-

сообразных решений на основе закона и правил, установленных

нормативными документами. Контрольная деятельность осуществ-

ляется органами управления и специальными органами, создавае-

мыми с этой целью, действующими на базе основных положений,

основанных на принципах, регламентированных федеральным зако-

ном.

Контрольные органы как, государственные, так и негосударст-

венные и общественные, действуют на основании утвержденных в

соответствии с законом положений, правил, уставов и т. п., при не-

обходимости в соответствии с выдаваемыми лицензиями.

Контрольные органы подведомственны и подотчетны соответ-

ствующим органам государственной власти и негосударственным и

общественным организациям и учреждениям, которые их

образова-

ли, учредили, и

по^надзог^ны

специальным органам государственно-

го надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и

ііТЛТблтенйем

законов

^ ^

ез

ава

вмешиваться

в их оперативно-

хозяйственную деятельность при отсутствии нарушения закона.

Разнообразие и множество органов контроля, что вполне объяс-

нимо и оправдано, поскольку создание единого органа контроля по

всем направлениям (финансовому, техническому, социально-

экономическому и др.) невозможно, требует на современном этапе

повышения эффективности контролирующей системы, в том числе

посредством надлежащего правового регулирования и регламенти-

рования деятельности органов контроля всех видов и форм. Наряду

с финансовым контролем, деятельность которого также не урегули-

рована необходимыми правовыми нормами, должны развиваться и

Контрольные органы и организации России. Учебник

Под ред. А. П. Гуляева. С. 7-

14; Бессарабов В. Г. Прокуратура России в системе государственного контроля. С. 19;

Бородушко И. В. Институт контроля в Российской Федерации: организационно-

правовые основы и система контрольных органов. С.

17 .

170

Глава VI

иные виды контроля, в том числе общественный и негосударствен-

ный контроль, что также требует законодательного регулирования.

Рассматривая все виды и формы контроля, в первую очередь го-

сударственного, следует отметить, что он обладает определенными

характерными чертами в его организации и функционировании.

Деятельность контролирующих органов должна быть четко опреде-

лена нормативными актами, чтобы были ясны предмет и пределы

контроля. Это касается всех видов контроля: государственного, не-

государственного, общественного. Следовательно, эти вопросы —

предмет, пределы, общие задачи и возможные методы деятельности,

меры реагирования — должны определяться законом, федеральным

законом, чтобы действовать на всей территории Российской Феде-

рации.

Таким образом, одной из основных задач развития контрольной

деятельности для решения общих для государства и общества задач

является создание завершенной, целостной федеральной и субъектов

Федерации нормативно-правовой базы, на основе основополагаю-

щего закона. Не случайно в утверждаемой Указом Президента РФ

«Концепции национальной безопасности Российской Федерации»

сказано, что одной из угроз безопасности является «несовершенство

системы государственной власти и гражданского общества», что

проявляется прежде всего в «недостаточной отлаженности государ-

ственного управления на разных уровнях» (а контроль — это одна

из составляющих государственного управления), в «ослаблении сис-

174

темы государственного регулирования и контроля»

По существу в настоящее время не разработана Концепция кон-

трольной деятельности, как государственного контроля, так и него-

сударственного, общественного. В результате нет ни единого, опре-

деляющего общие положения, закона, ни Концепции и законо-

дательства по отдельным направлениям контрольной деятельности.

Не решает вопроса и Федеральный закон «О защите прав юридиче-

ских лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении го-

сударственного контроля

(надзора)»,

принятый 8 августа 2001

г.

175

Во-первых, потому, что он касается лишь государственного контро-

Концепция

национальной безопасности Российской Федерации. Указ Президента

РФ от 10.01.2000

Российская газета. 2000. 18 янв.

175

Российская

газета.

2000.

авг.

.....

Понятие

государственного контроля и прокурорского

надзора.

171

ля,

во-вторых,

он не применяется к 14 направлениям государствен-

ной деятельности (ст. 3 Закона), в-третьих, и здесь говорится о госу-

дарственном контроле и надзоре, хотя о надзорных органах не упо-

минается, а с учетом сказанного выше,

понятно,

что контрольные

органы — это не органы надзора и следует, определив их содержа-

ние, и в законодательных актах отказаться от названия, которое по

содержанию не отражает действительного предназначения данного

органа. Это важно и потому, что и Правительство РФ своим поста-

новлением от 22 апреля 2002 г. утверждает «Положение о Феде-

ральном надзоре по ядерной и радиационной

безопасности»

176

Это,

безусловно, исключительно важный и нужный орган, но не надзора,

а контроля. Согласно ст. 1 Положения — это орган исполнительной

власти Российской Федерации, который имеет право проводить ли-

цензирование определенной деятельности (п. «в» ст. 4); осуществля-

ет контроль за выполнением международных договоров (п. «д» той

же статьи); разрабатывает, утверждает и вводит в действие нормы и

правила в области использования атомной энергии (п. «в» ст. 5);

принимает нормативные акты и предписания, обязательные для ис-

полнения другими федеральными органами исполнительной власти,

местного самоуправления и исполнительной власти субъектов Фе-

дерации, организациями, независимо от их организационно-

правовой формы и ведомственной принадлежности, и гражданами в

области использования атомной энергии (п. «б» ст. 6), и другие пол-

номочия, которыми обладают органы исполнительной власти, наде-

ленные функциями контроля, и не обладают органы надзора, не рас-

полагающие нормативно-распорядительными полномочиями, а

осуществляющие надзор за исполнением законов и иных норматив-

ных актов. Поэтому и здесь, как нам представляется, правомочно

вести речь о федеральном контроле, а не надзоре.

Причем создание таких структур контролирующих органов с

подразделениями в субъектах Федерации, наделение их полномо-

чиями должно производиться Федеральным законом, а не постанов-

лением Правительства, либо Указом Президента. Несомненно, воз-

можность создания структур контрольных органов, контро-

лирующих систем по разным направлениям государственной и

общественной жизни предполагает нормативное регламентирование,

Российская газета. 2002. 8 мая. Ч

- %

• *.

172

Глава

причем также на уровне федерального закона. В частности, не вы-

зывает сомнения необходимость системы финансового контроля,

которая в настоящее время наиболее нужна в России. Но и ее дея-

тельность (предмет, пределы надзора, средства центральной работы,

меры воздействия и т. п.) должна регулироваться исходя из основ-

ных положений и принципов контроля. Эти вопросы должны быть

установлены Федеральным законом на основе Концепции развития

контрольной деятельности. Ведь не случайно органы государствен-

ной власти, видные руководители, практические работники кон-

трольных органов и средства массовой информации выражают тре-

вогу и подчеркивают необходимость такого регулирования. Об этом

еще в начале 2001 г. говорил на встрече в «Российской газете»

С. В. Степашин, заявивший, что нужна Концепция финансового

контроля, нужен «базовый закон о финансовом

контроле»'

Про-

шло два года, а вопрос так и не решен. Как правильно, по нашему

мнению, отмечает В.

Гурвич

178

сейчас финансовым контролем толь-

ко на федеральном уровне занимаются более десятка органов (Счет-

ная палата, Министерство финансов, Министерство налогов и сбо-

ров, Налоговая полиция, таможня, Центробанк, Комитет по

финансовому мониторингу и др.). На слушании в Совете Федерации

отмечено, что при неоправданно большом количестве финансовых

контролирующих органов «существующие законы, подзаконные ак-

ты, которые определяют функции контрольных органов, не

только

не связаны между собой, но и противоречат друг другу». Как отме-

чает В. Гурвич, особенное недовольство вызывают у членов Совета

Федерации «два слабо прописаных в законодательстве ключевых

момента: механизм ответственности должностных лиц за бюджет-

ные нарушения и способ возврата потраченных не по назначению

средств». По этим вопросам, не урегулированным законодательст-

вом, выражают тревогу и представители Главного контрольного

управления Администрации Президента РФ в Северо-Западном фе-

деральном округе. Начальник Северо-Западной окружной инспек-

ции Главного Контрольного управления Президента РФ Рудакова

так прокомментировала итоги работы в 2001 г.: «До половины на-

шего времени и сил уходит на то, чтобы добиться принятия мер,

ко -

Российская газета.

2001.

31 янв.

Гурвич

В. Кому контролировать контроль

Российская газета.

2002.11

апр.