Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение
Подождите немного. Документ загружается.
Создание, развитие, современное состояние, концепция развития... 143
Конституции является Президент России, высший надзор
осуществляет орган, издающий законы, т. е. Федеральное собрание
Российской Федерации, Государственная дума Российской
федерации. Кроме того, есть специальный судебный орган —
Конституционный Суд Российской Федерации. У каждого из этих
органов свои полномочия и положение и, соответственно,
должно
быть и наименование. Это, по нашему мнению, никаким образом не
унижает прокурорский надзор и его роль в государстве. В
первоначальном варианте Закона «О прокуратуре РФ» (мы говорим
в первоначальном, поскольку затем в Закон вносились весьма
существенные изменения и дополнения, о чем мы поговорим далее)
уже подчеркивалась правозащитная роль прокуратуры, что нашло
продолжение в последующих, весьма важных законодательных
актах. Например, когда впервые в истории (и не только российской)
в апреле
1992
г. был принят Федеральный закон «Об оперативно-
розыскной деятельности в Российской
Федерации»
141
,
где впервые
была законодательно регламентирована ранее засекреченная одна из
важнейших отраслей государственной деятельности, которая
затрагивает, и весьма существенно, права и свободы человека и
гражданина, то надзор за соблюдением законности при ее
осуществлении был возложен на прокуратуру, которой были
предоставлены достаточно широкие полномочия. В ст. 20,
21
Закона
еще раз была подчеркнута разница прокурорского надзора и
государственного контроля (вневедомственного и ведомственного).
После издания и вступления в действие Федерального закона
«О прокуратуре РФ» развитие прокурорской деятельности шло в
соответствии с его требованиями и в издаваемых приказах и
указаниях Генерального прокурора Российской Федерации
постоянно подчеркивалась как правозащитная роль прокуратуры,
так и положение о том, чтобы прокуроры не вмешивались в
оперативно-хозяйственную деятельность при отсутствии нарушений
закона, не брали на себя функций управления, контроля. Разумеется,
становление органов прокуратуры Российской Федерации в то
сложное время шло непросто, прокуратуре было необходимо
определить свою роль и место в системе нового политического и
экономического строя в стране, а также организовать сотрудни-
СЗ РФ.
1995.
№ 33. С. 33^19 .
144
Глава V
чество с прокуратурами вновь созданных независимых государств
на территории бывшего СССР и образовавшегося СНГ, оказывать
методическую помощь подчиненным прокуратурам в субъектах
Федерации в их деятельности. Необходимо было обобщать
накапливаемый опыт работы, повышать квалификацию кадров и
помогать им осуществлять функции, определенные новым законом.
Совершенствовалась деятельность структур аппарата Генеральной
прокуратуры, усиливалась ее руководящая роль. В подчинение
Генеральной прокуратуры РФ был передан Научно-иссле-
довательский институт проблем укрепления законности и
правопорядка в Москве и Институт повышения квалификации
руководящих кадров. Санкт-Петербургский институт усовершенст-
вования следственных работников, также переданный в подчинение
Генеральной прокуратуры РФ, был преобразован в Институт
повышения квалификации прокурорско-следственных работников.
На основе изучения опыта работы в новых условиях и анализа
исторического опыта, а также обновляющегося законодательства
началась работа по подготовке Концепции развития прокуратуры в
переходный период. Все это происходило в сложных условиях
развивавшихся в государстве реформ, обострившейся политической
обстановки, противостояния законодательной власти в лице
Верховного Совета и Президента. Это также требовало определения
роли и положения прокурорской системы.
І
§ 2. Дальнейшее развитие прокурорской системы
в Российской Федерации
Назревавший кризис в развитии Российской Федерации,
политика перехода к рыночным отношениям в экономике, а также
по пути демократического, правового государства, разрешились
памятными событиями осенью
1993
г. Известный Указ Президента
№ 400 в сентябре
1993
г. и дальнейшие события сказались и на
развитии прокурорской системы. Эти события и позиция, занятая
тогда Генеральным прокурором В. Г. Степанковым, привели к
освобождению его от должности и назначению нового Генерального
прокурора, ученого, профессора Казаника.
Создание, развитие, современное состояние, концепция развития...
145
Следовало определить пути развития и дальнейших форм
содержания прокурорской деятельности. Этот путь в большой
степени был определен Указом Президента Российской Федерации
Б. Н. Ельцина от 20 октября 1993 г. «О деятельности прокуратуры в
период поэтапной конституционной реформы в
Российской
Федерации»
142
.
Указ определил задачи органов прокуратуры, вытекавшие из
признания ее органом надзора за соблюдением законности, сохранив
все положения Закона «О прокуратуре РФ»
1992
г. и дополнительно
возложив на нее координацию деятельности правоохранительных
органов по борьбе с преступностью. Тем самым была восстановлена
роль прокуратуры в этом направлении, которая отводилась ей и
ранее, в частности, Законом «О прокуратуре СССР»
1979
г.
Сохранив практически все те задачи, которые прокуратура
выполняла, президент своим указом подчеркнул ее положение как
органа надзора за законностью, а не органа управления и контроля.
Вместе с тем, в связи с подготовкой проекта Конституции
Российской Федерации, который должен был быть вынесен на
всенародный референдум в декабре 1993 г., вновь развернулась
дискуссия о месте и роли прокуратуры в государстве, ее
предназначении и функциях. Снова были выдвинуты предложения о
том, чтобы органы прокуратуры занимались только поддержанием
обвинения в суде, причем состояли бы при судах, а также, причем в
урезанном виде, осуществляли надзор за предварительным
расследованием и не имели бы задач и функций, связанных с
надзором за соблюдением законов и законностью правовых актов.
Было внесено предложение вообще не указывать в Конституции
Российской Федерации о прокуратуре и прокурорском надзоре.
Однако против такого подхода выступили многие ученые, практики,
политические деятели и в результате в тексте Конституции (ст. 129)
было установлено, что «Прокуратура Российской Федерации
составляет единую централизованную систему с подчинением
нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору
Российской Федерации». Было также установлено, что Генеральный
прокурор назначается на должность и освобождается от должности
Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.
1993.
№ 49.
146
Глава V
Советом Федерации по представлению Президента Российской
Федерации.
Таким образом, Конституцией были сохранены важнейшие
принципы организации и деятельности прокурорской системы:
единство, централизация, подчинение Генеральному прокурору РФ,
который назначает всех остальных прокуроров, подчиненных ему.
Конституция РФ не определила полномочия, порядок деятельности
и организации органов прокуратуры, указав, что все это
определяется федеральным законом.
Следует отметить, что статья о прокуратуре помещена в главу,
посвященную судебной власти. Однако, несмотря на то, что
отдельного раздела (главы), как это было, например, в Конституции
СССР и имеется во многих Конституциях зарубежных государств, в
том числе входящих и не входящих в СНГ, в Конституции
России
не
имеется, это не означало подчинения прокуратуры судебной власти
или вхождения ее в судебную систему, что видно и из содержания
главы 7, и из законодательства, регламентирующего деятельность
судебной системы. Прокуратура была сохранена как отдельная
система, не входящая ни в одну из названных в ст. 10 Конституции
Российской Федерации ветвей власти — законодательную, исполни-
тельную и судебную. Следовательно, поскольку прокурорская
система, органы прокуратуры не входят в названные органы власти,
которым предоставлено право и даны полномочия осуществлять
контрольные функции, особенно исполнительной власти, то она не
является органом контроля и, следовательно, функции контроля и
надзора, их содержание, различны.
Закон «О прокуратуре Российской Федерации», который
определял полномочия, организацию и порядок деятельности
органов прокурорского надзора, после принятия Конституции на
всенародном референдуме
12
декабря
1993
г., остался дейст-
вующим, хотя затем в него и были внесены определенные и весьма
существенные изменения и дополнения. Продолжал действовать,
согласно Закону (п. 2 ст. 4; ст. 5-7), принцип независимости органов
прокуратуры от федеральных органов исполнительной власти и
органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления.
Надзорная деятельность прокуратуры продолжалась и ее результаты
подтверждали необходимость ее как органа надзора за соблюдением
законности, поскольку это способствовало решению важнейшей
Создание, развитие, современное состояние, концепция развития...
147
задачи — укрепление единства российского государства, борьба с
проявлениями сепаратизма. Вместе с тем развивалось и еще одно
важное направление прокурорского надзора, еще одна важнейшая
функция — защита прав человека и гражданина, поскольку, требуя
неукоснительного исполнения закона, прокуратура тем самым
защищала установленные законом права и свободы человека и
гражданина.
Необходимость приведения законодательства, в том числе
законодательства о прокуратуре, в соответствие с Конституцией РФ
и эффективное выполнение прокуратурой надзорных функций,
определенных законодательством, потребовали внесения
дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской
Федерации»
1992
г. Эти изменения были внесены Федеральными
законами в
1995
и
1998
г. Законом от
17
ноября
1996
г. в Закон была
включена специальная глава (гл. 2) — «Надзор за соблюдением прав
человека и гражданина», подчеркнувшая правозащитную роль
прокурорского надзора. Прокурор получил дополнительные
полномочия для осуществления нового направления деятельности.
Определяя предмет и пределы прокурорского надзора за
соблюдением прав и свобод человека и гражданина, законодатель
указал, что ими являются «соблюдение прав и свобод человека и
гражданина федеральными министерствами, государственными
комитетами, службами и иными федеральными органами
исполнительной власти, представительными (законодательными) и
исполнительными органами субъектов Российской Федерации,
органами местного самоуправления, органами военного управления,
органами контроля, их должностными лицами, а также органами
управления и их руководителями коммерческих и некоммерческих
организаций» (ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре
РФ»).
Вместе с тем Закон четко определил и пределы надзора, указав, что
«Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы
и должностных лиц, которые осуществляют контроль за
соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вме-
шиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций»
(ч. 2 ст. 26 Закона).
Здесь еще раз законодательно подчеркнуто, что органы
прокуратуры не являются органами управления со свойственной им
функцией контроля, т. е. не являются органами контроля,
148
Глава V
осуществляют надзор за исполнением закона, тем самым выполняя
задачу по защите прав и свобод человека и гражданина и,
соответственно, активно участвуя в реализации Декларации ООН
1948 г. о правах человека, пятидесятилетие которой отмечалось в
1998
г. и нашло отражение в ряде наших выступлений и
работ
143
.
В Законе также определена и роль прокуратуры в борьбе с
преступностью. Координирующая роль прокуратуры среди
правоохранительных органов в их борьбе с преступностью была
закреплена в ст. 8 Закона, а затем и в «Положении о координации
деятельности правоохранительных органов по борьбе с
преступностью», утвержденным Указом Президента РФ
18
апреля
1996
г.
Важное дополнение было принято в Законе «О прокуратуре РФ»
Федеральным законом в декабре
1998
г. Это дополнение
подчеркнуло особую роль прокуратуры в деятельности государства,
в укреплении законности, обеспечении верховенства и единства
законов, что обеспечивало защиту прав и свобод человека и
гражданина и законных интересов общества и государства. Было
внесено изменение в ч. 1 ст. 1 Закона и установлено, что
прокуратура осуществляет надзор «от имени Российской Федерации
за соблюдением Конституции Российской Федерации (курсив
наш. — В. Р.) и исполнением законов, действующих на территории
Российской Федерации».
Таким образом, установлено, что прокуратура, как и суд,
действует именем Российской Федерации и поскольку осуществляет
надзор за соблюдением Конституции, то ее надзор в определенной
мере является конституционным надзором. Нам уже доводилось
144
высказываться по этому поводу , и мы полагаем, что в связи с этим
должны появиться определенные изменения в законодательстве и в
Конституции Российской Федерации. В частности, в Конституции
прокурорскому надзору должна быть посвящена специальная глава,
143
Рохлин В.
И.,
Сыдорук И. И. Прокурорский надзор: защита прав человека. СПб.,
2001;
Рохлин В. И. Проблемы реализации правозащитной функции прокуратуры. Ма-
териалы научно-практической конференции, Всеобщая декларация прав человека и
правозащитная
функция прокуратуры. СПб., 1998. С. 7.
1 4
Рохлин В. И. Прокурорский надзор и государственный контроль: понятие, соотно-
шение, регламентация. Труды Санкт-Петербургского юридического института Гене-
ральной прокуратуры Российской Федерации.
2001.
№ 3. С. 15-20.
Создание, развитие, современное состояние, концепция развития... 149
Генеральный прокурор РФ должен быть наделен правом
законодательной инициативы, а также должны быть внесены
изменения в ст. 125 Конституции Российской Федерации и в Закон
«О Конституционном Суде». Также необходимо принятие нового
Закона «О прокуратуре РФ», причем это должен быть консти-
туционный закон. Введение названных дополнений и изменений в
законодательство о прокуратуре, несомненно, подтверждает
большое значение ее деятельности в государственном строи-
тельстве, на что неоднократно указывал Президент Российской
Федерации В. В.
Путин
145
.
Все сказанное подтверждает сделанный в свое время вывод о
том, что
«...сложившаяся
в нашей стране система прокуратуры
выдержала испытание временем. Она может без коренных
структурных изменений служить надежным гарантом законности и
правопорядка»
146
.
Разумеется, как и вся страна, система государственной власти и
управления, система контроля и прокуратура требуют
реформирования, изменений в методах и формах осуществления
прокурорского надзора. Это необходимо для того, чтобы более
четко и ясно представлять задачи и функции, средства их
реализации. Для этого потребуется выработка Концепции
прокурорского надзора на переходный период, причем, как нам
представляется, это должна быть Концепция, утвержденная, как и
Концепция судебной реформы, на государственном уровне.
Президент Российской Федерации, выступая на Всероссийском
совещании прокуроров
11
января 2001 г., сказал, что
«...прокуратура
постоянно совершенствуется, не стоит на месте. Перемены в
прокуратуре отвечают целям демократизации правовой и
правоохранительной системы России. ...Прокурорский корпус
относится к такой части государственного аппарата, которая меньше
говорит, но больше делает, а должна сделать еще больше». Это и
требует, по нашему мнению, более четкого, законодательного
Путин В. В. Быть прокурором в наши дни непросто
//
Российская газета.
2001.
13янв.;
Народ устал от криминала
//
Российская газета. 2002. 14 февр. (выступления
на заседаниях Коллегии Генеральной прокуратуры РФ
11
января 2001 г. и 11 февраля
2002 г.).
46
Скуратов Ю. И. Роль прокуратуры в укреплении законности и правопорядка
//
За-
конность.
1996.
№ 12. С. 3.
150
Глава V
разграничения и определения функций всех звеньев государства, их
законодательной регламентации, а поэтому и разработки
Концепции.
§ 3. Некоторые вопросы разработки
г
Концепции прокурорского надзора
и государственного контроля
в Российской Федерации
k
Итак, мы попытались рассмотреть некоторые вопросы
возникновения, развития и состояния прокурорского надзора и
контрольных функций государства в России в сравнении с опытом
зарубежных государств и высказали свое мнение о необходимости
концептуального взгляда на их дальнейшее развитие. Прежде чем в
следующей главе рассмотреть понятие и соотношение надзора и
контроля, представляется нужным проанализировать некоторые
вопросы дальнейшего развития этих государственных систем в свете
высказывающихся мнений и соображений, их разрешения в
законодательстве и нормативных актах Российской Федерации. Мы
полагаем необходимым рассмотреть эти вопросы относительно
проблем развития и реформирования органов прокуратуры.
Мы уже говорили о наличии разных взглядов на место, роль и
на дальнейшее развитие прокуратуры. Авторы и сторонники
Концепции судебной реформы в Российской Федерации,
одобренной Верховным Советом РСФСР в ноябре 1991 г., четко
высказали свою позицию, определив ее следующим образом:
прокуратура должна быть органом уголовного преследования,
органом обвинения и надзора за соблюдением законности на
досудебных стадиях уголовного судопроизводства, в процессе пред-
варительного расследования уголовных дел, причем по наиболее
важным вопросам под контролем суда, а в ряде случаев — на
основании судебных решений. Эта позиция нашла свое
подтверждение в новом Уголовно-процессуальном кодексе РФ (п. 47
ст. 5, ч. 1 ст. 21, ст. 37 УПК РФ). В настоящее время при подготовке
нового Гражданско-процессуального кодекса Российской
Федерации и нового Арбитражного процессуального кодекса идет
Создание, развитие, современное состояние, концепция развития... 151
дискуссия и о положении, роли и полномочиях прокурора в
гражданском судопроизводстве, причем и здесь намечается
тенденция сторонников названной Концепции судебной реформы к
сокращению функций и полномочий прокуратуры в гражданском
судопроизводстве, исходя из того, что прокурор не должен
участвовать в разрешении гражданско-правовых споров, что это
дело участников возникающих отношений, правоотношений, дело
суда, который рассматривает возникающие споры.
Вместе с тем как у большинства прокурорских работников, так
и у большой группы специалистов во многих отраслях права, в том
числе и ученых в области прокурорского надзора, прокурорского
надзорного права, иное мнение, которое базируется на научных
исследованиях, основано на многочисленных обсуждениях и
глубоких обобщениях практики, и не только прокурорской.
По данным вопросам широко дискутировали, в том числе и на
страницах авторитетных научных
изданий
147
,
на научно-практи-
ческих
конференциях
148
.
На основе этого группой ученых,
коллективом НИИ проблем укрепления законности и правопорядка
была разработана и опубликована в
1994
г.
149
Концепция развития
прокуратуры, а затем с учетом развития и изменений в
законодательстве, в практике работы, выработаны взгляды и
предложения по дальнейшему реформированию прокуратуры в
переходный период, который переживает наше
государство
150
.
Эти предложения формировались благодаря изучению опыта и
особенностей развития органов прокурорского надзора на
протяжении 280 лет их существования, а также взглядам известных
ученых и практиков, таких, как А. Ф. Кони, Н. В. Муравьев,
С.
Г. Березовская, В. В. Клочков, А. Д. Бойков, А. Я. Сухарев,
В. П. Рябцев и др. Учитывалось, в частности, известное
высказывание российского ученого, профессора, министра юстиции
и генерал-прокурора России, Н. В. Муравьева, который, оценивая
Государство и право.
1994.
№ 4, 5.
Проблемы совершенствования прокурорского надзора. Материалы научно-
практической конференции.
М.,
1997; Всеобщая декларация прав человека и право
защитная
функция прокуратуры. СПб.,
1998 .
Прокуратура Российской Федерации. Концепция развития на переходный период.
М;,
1994 .
Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры (в условиях пере-
ходного
периода).
М.,
1998.
152
Глава V
место и роль прокуратуры России с учетом особенностей
российских взглядов и правосознания, писал: «Русская
действительность, отражающаяся на законе и еще больше на практи-
ке его применения, наложила на русскую прокуратуру настолько
своеобразный отпечаток, что в ней, быть может, со временем
образуется новый, самостоятельный тип этого
учреждения»
151
.
При разработке Концепции развития прокуратуры в Российской
Федерации нельзя не учитывать нашей истории, обычаев,
разнообразных мнений, правовых взглядов, что, кстати говоря,
отмечали и зарубежные ученые и практики, представители Совета
Европы на встрече, посвященной празднованию 275-летия
Российской прокуратуры, которая была организована Генеральной
прокуратурой Российской Федерации в Москве. В документах
встречи было указано:
«...феномен
прокуратуры следует оценивать в
контексте социально-политических условий ее функционирования,
национальных традиций, особенностей правовой культуры
народа...» В итоговом документе подчеркивалось, что «изменение
статуса, структуры, задач и норм работы прокуратуры должно
осуществляться гармонично в соответствии с изменениями
судебных и правовых систем, частью которых она
является»
152
.
Да, в развитии прокурорской системы, как и в целом нашего
государства, были разные этапы, разное отношение к прокурорской
системе. Однако, разрабатывая Концепцию ее развития и
реформирования, необходимо учитывать как прошлое, историю, так
и реалии сегодняшнего дня и те задачи, которые ставят перед собой
государство и общество.
На основе изучения исторического опыта, взглядов ученых и
практиков, анализа законодательства как в историческом аспекте,
так и реалии сегодняшнего дня, мы полагаем, что при разработке
Концепции развития прокуратуры может быть учтено следующее:
Как установлено законодателем, прокуратура есть единая,
централизованная, федеральная система, независимая от феде-
ральных органов исполнительной власти, органов исполнительной и
представительной (законодательной) власти, местного само-
151
Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности.
М.,
1889.
Т.
1.С.
26 .
152
Прокуратура в правовом государстве.
М.,
1997. С. 157, 158; Проблемы развития
правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода). С.
16 .