Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение

Подождите немного. Документ загружается.

Создание, развитие, современное состояние, концепция развития... 153

управления, коммерческих и некоммерческих учреждений и

организаций. Так гласит закон, так указано в Конституции страны.

Прокуратура — представитель федеральной высшей власти, ибо

Генеральный прокурор назначается Советом Федерации по

представлению президента государства и подотчетен Федеральному

собранию и президенту. Отсюда следует, во-первых, что и все

прокуроры должны назначаться без согласия органов власти

субъектов Федерации, ибо это ставит их в определенную

зависимость. Это тем более логично, что, например, прокуроры

специальных прокуратур, в том числе военные прокуроры,

приравненные к прокурорам субъектов Федерации, и прокуроры

городов и районов (приравненные к ним) назначаются без такого

согласия. Во-вторых, Генеральному прокурору следовало бы

восстановить право на законодательную инициативу в Федеральном

собрании. Именно он, руководя органами надзора, анализируя

состояние законности, исполнения законов, причины и условия,

порождающие и способствующие совершению преступлений и

правонарушений, обладает информацией, позволяющей наиболее

компетентно вносить предложения по созданию, улучшению и

развитию законодательства. Тем более, что большинство проку-

роров субъектов Федерации по действующим там Конституциям и

уставам таким правом обладают, а закон предусматривает право и

обязанность прокурора участвовать в правотворчестве (ст. 9

Федерального закона «О прокуратуре

РФ») .

2. Прокуратура, как орган надзора — одна из немногих

структур, которая уполномочена законом выступать при его

осуществлении от имени государства — Российской Федерации.

При этом она осуществляет не контрольные функции по упра-

вленческим вопросам, не просто надзор за исполнением законов, а

надзор от имени Российской Федерации за соблюдением

Конституции страны. То есть она уполномочена быть органом

конституционного надзора в пределах полномочий, которыми она

наделена.

Такое положение, как нам представляется, требует, чтобы

Деятельность и полномочия, роль и положение прокуратуры,

во-первых, были регламентированы Конституцией, в которой

следовало

бы иметь специальный раздел, главу, посвященную ей.

Подробная регламентация построения прокурорской системы, ее

154

Глава V

роль и положение, полномочия, в том числе по предоставленным ей

мерам реагирования, взаимоотношениям с другими госу-

дарственными органами, должна быть проведена посредством

издания Федерального конституционного закона, как это практи-

куется в отношении ряда структур государства, его органов.

Это предложение не попытка как-то повысить статус

прокуратуры, а вывод из того положения, роли, значения

деятельности прокуратуры, тех целей, которые перед ней

поставлены и как они сформулированы в Законе: «В целях обеспе-

чения верховенства закона, единства и укрепления законности,

защиты прав человека и гражданина, а также охраняемых законом

интересов общества и государства» (ч. 2 ст. 1 Федерального закона

«О прокуратуре Российской

Федерации»).

Ведь обеспечение поставленной цели — это осуществление

положений Конституции Российской Федерации, в частности, ст. 2,

где сказано, что «Человек, его права и свободы являются высшей

ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод

человека и гражданина — обязанность государства», и ст. 15,

которая устанавливает, что:

«1.

Конституция Российской Федерации

имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется

на всей территории Российской Федерации. Законы и иные

правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны

противоречить Конституции Российской Федерации. 2. Органы

государственной власти, органы местного самоуправления, долж-

ностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать

Конституцию Российской Федерации и законы».

Деятельность прокуратуры — это деятельность, которая помо-

гает президенту страны в осуществлении одной из важнейших его

функций — быть «гарантом Конституции Российской Федерации,

прав и свобод человека и гражданина» (ч. 2 ст. 80 Конституции).

С учетом возложенных на органы прокуратуры задач и целей,

определенных законом, за прокуратурой несомненно должна быть

сохранена ее важнейшая функция — надзор за исполнением

законов, как это определено главой 1 раздела III Федерального

закона «О прокуратуре Российской Федерации», всеми органами,

учреждениями, их должностными лицами и руководителями, в

том

числе надзор за соответствием закону издаваемых ими правовых

актов.

• •

Создание, развитие, современное состояние, концепция развития...

155

Без сохранения этой функции невозможно осуществление

должного эффективного и результативного надзора за соблюдением

прав и свобод человека и гражданина, которые и нарушаются, как

правило, в результате незаконных действий и актов. Разумеется,

следует четко сформулировать в законе пределы надзора, о чем мы

уже отмечали, говоря о невмешательстве прокурора в законную

оперативно-хозяйственную и управленческую деятельность. Могут

возразить, что правовые акты федеральных органов исполнительной

власти, когда они носят нормативный характер, затрагивают права и

интересы широких кругов населения, должны быть

зарегистрированы и проверены Министерством юстиции и опубли-

кованы. Это так, но Министерство юстиции — тоже орган

исполнительной власти и его решения также требует надзора. К

сожалению, нередко встречаются случаи, когда незаконные акты

министерств проходят регистрацию, вступают в силу и действуют,

порождая споры, жалобы, нарушения прав, свобод и законных

интересов граждан, предпринимателей, организаций и учреждений.

В законодательстве о прокуратуре и других законодательных

актах, по нашему мнению, должны быть четко определены

полномочия, правовые средства реагирования со стороны

прокуроров и установлена ответственность за нарушения закона, в

том числе и за неисполнение и необоснованное отклонение актов

прокурорского реагирования. Нередки случаи, когда прокурор внес

протест, представление, а их не рассматривают, отклоняют.

Прокурор обращается в суд, а суд, соглашаясь с прокурором,

признает решение или действие незаконным и недействующим.

Однако соответствующий орган не спешит его отменить и, более

того, никто не несет ответственности за нарушение и неисполнение

закона. Чтобы этого не происходило, должна быть установлена

законом мера ответственности и механизм приведения в действие

мер по наступлению такой ответственности.

Но мы считаем, что следует не только сохранить эту надзорную

функцию прокурора, четко определив в законе основания проверок

и пределы прокурорского надзора, но и предусмотреть законом (это

совсем не требует каких-либо изменений в Конституции России)

осуществление прокурором от имени Российской Федерации

надзора за соответствием Конституции и закону постановлений и

решений Правительства Российской Федерации. Мы понимаем, что

156

Глава V

такое предложение вызовет множество возражений, обвинений в

стремлении непомерно расширить власть прокуратуры,

вмешательстве в осуществление деятельности одной из ветвей

государственной власти. Но названное предложение основывается

на положениях Конституции Российской Федерации, ее понимании.

Говоря о предоставлении прокуратуре (точнее, Генеральному

прокурору) права осуществлять надзор за соответствием

Конституции и законам государства постановлений и решений

Правительства страны, мы исходим из положений ч. 2 ст. 15

Конституции РФ, из положений ст.

115,

где сказано, что

постановления и распоряжения Правительства издаются на

основании и во исполнение Конституции и федеральных законов.

Вместе с тем Конституция не исключает, что они могут противо-

речить Конституции и федеральным законам и в таком случае они

«могут быть отменены президентом страны» (ч. 3 ст.

115

Конституции РФ). Следовательно, такие полномочия необходимы,

поскольку невозможно исключить случаев, когда то или иное

постановление или распоряжение Правительства может не

полностью соответствовать Конституции или федеральному закону.

Об этом имеются выступления средств массовой информации,

высказывания известных государственных деятелей. Например, в

феврале 2002 г. вступил в силу Федеральный закон

«О лицензировании отдельных видов

деятельности»

153

Этим

Законом было установлено, что «заготовка, переработка и

реализация лома черных и цветных металлов может производиться

только по лицензии». Такого решения ждали, поскольку известно,

что бесконтрольная деятельность такого рода приносила

колоссальные убытки государству, способствовала совершению

преступлений. В Положении по этому вопросу, которое утверждено

Правительством и подписано М. М. Касьяновым, указано, что

отдельные граждане и юридические лица могут заниматься этой

деятельностью без лицензии. Закон вступил в силу, а Положение не

изменено

154

Известно, что Счетная палата РФ, осуществляя

контроль за доходами и расходами государственного бюджета,

обязана определять эффективность и целесообразность расходов и

Российская газета.

2001.

10 авг.

Юрков А. Под грохот железных скрепок

Российская газета. 2002. 12 февр.

Создание, развитие, современное состояние, концепция развития... 157

использования государственной собственности. За 2001 г. Счетная

палата вскрыла множество фактов неправильного расходования

бюджетных средств на сумму более чем 60 млрд рублей. Как

сообщает председатель Счетной палаты С. В. Степашин, в

Правительство было направлено 20 специальных сообщений, но

ответ поступил лишь на

155

Это и есть нарушение закона, которое

несомненно требует реагирования прокурорского надзора.

Поскольку прокурор осуществляет надзор за соблюдением Консти-

туции и исполнением законов, в том числе и федеральными

органами исполнительной власти, то не должно быть исключением

и положение высшего органа этой исполнительной власти. Это тем

более важно, потому что именно Правительство РФ обеспечивает

проведение в жизнь законов и государственной политики, принятых

и намеченных Президентом и Федеральным собранием мер по

важнейшим вопросам жизни государства и общества, всех граждан,

в том числе мер по обеспечению законных прав и свобод граждан,

по борьбе с преступностью (ст.

114

Конституции РФ).

Не случайно, что, принимая Федеральный закон «О прокуратуре

РФ», законодатель предусмотрел возможные случаи несоответствия

постановлений Правительства РФ Конституции и федеральным

законам

установил, что в подобных случаях Генеральный

прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента

Российской Федерации. Но ведь такая информация поступает в

случае, например, проверки соответствующего документа, а это и

есть представление в порядке прокурорского надзора (ч. 3 ст. 24

Федерального закона «О прокуратуре

РФ») .

Думается, что это и следует отразить в законе. Речь идет не о

надзоре за деятельностью Правительства, ибо это прерогатива и

полномочия Президента и Федерального собрания, а о надзоре за

соответствием Конституции и федеральным законам нормативных

правовых актов — постановлений и распоряжений Правительства.

Следует подчеркнуть, что прокуратура, Генеральный прокурор

РФ не должны и не могут обладать правом отмены данных

документов. Речь не об этом. Считая, что правовой акт не

соответствует Конституции или закону, Генеральный прокурор РФ

ставит об этом вопро, а также об отмене такого акта на

Аргументы и факты.

2001.

№ 47. С. 24.

158

Глава V

рассмотрение полномочного органа — Президента либо

Правительства РФ.

Никто, кроме высшего законодательного органа страны и

Президента не может и не должен быть вне надзора за соблюдением

Конституции и исполнением закона, осуществляемого органом,

уполномоченным на это государством.

4. В Концепции развития органов прокуратуры, прокурорского

надзора должно быть более четко определено развитие

взаимоотношений и взаимоположений органов прокуратуры и

судебной власти, положение прокурора в осуществлении

правосудия, в судопроизводстве — уголовном, гражданском,

административном, конституционном.

Это особенно важно в связи с тем, что суд, судебная власть

обоснованно приобретает все больше контрольных полномочий,

выполняя наряду с осуществлением правосудия — именно как орган

правосудия — контрольные функции в отношении, в частности,

органов исполнительной и законодательной власти. Суд несомненно

является вершиной правоохранительной деятельности, важным

правоохранительным органом, поскольку, согласно ст.

Консти-

туции РФ, права и свободы человека и гражданина обеспечиваются

правосудием. Нам уже приходилось высказывать соображения по

этому

поводу

156

В частности, суд, установив при рассмотрении дела

несоответствие акта государственного или иного органа закону, при-

нимает решение в соответствии с законом (ст.

120

Конституции РФ).

Осуществляемые в соответствии с Концепцией судебной

реформы в Российской Федерации изменения в законодательстве, в

положении судебной системы, полномочиях суда в

основном

прогрессивны и правильны, роль и значение суда как вершины

правоохранительной системы, конечно, должны повышаться и

усиливаться. Однако некоторые положения нам представляются

спорными и не отвечающими требованиям Конституции России и

установившимся правовым взглядам. Это необходимо учитывать

при разработке Концепции развития прокурорского надзора.

Несомненно, решения всех органов власти, да и не только органов

Рохлин

В. И. Суд и прокуратура: положение, взаимодействие

Труды Санкт-

Петербургского юридического института Генеральной прокуратуры Российской Феде-

рации. 2000. № 2. С. 12-18.

Создание, развитие, современное состояние, концепция

развития...

159

власти, могут обжаловаться в суде, что отвечает взглядам на

правовое государство, на роль и значение суда. Не должна быть

исключением и прокурорская система. Здесь также правомочен

контроль суда. Но думается, что это должен быть именно контроль,

а не подмена одним органом другого. Особенно это касается

уголовного судопроизводства в его досудебных стадиях, в процессе

расследования уголовных дел. Мы поддерживаем в этом вопросе

позицию, которую высказывают известные ученые, видные

специалисты в области уголовного процесса и прокурорского

надзора профессоры А. Д. Бойков, А. Я. Сухарев и

др.

157

В новом

УПК РФ, который вступил в силу с 1 июля 2002 г., значительно

расширены полномочия суда на досудебных стадиях уголовного

судопроизводства. Многие следственные действия (обыск,

наложение ареста на имущество, отстранение обвиняемого от

должности, следственный осмотр) и решения (избрание меры

^пресечения

в виде содержания под стражей, о наложении ареста на

^корреспонденцию,

о контроле и записи телефонных и

иных

|переговоров),

принимаемые в процессе расследования, теперь могут

•

быть выполнены и приняты только с разрешения суда. Закон принят,

действует и требует строгого соблюдения. Однако, представляется,

что не все эти решения оправданны. Да, по ряду вопросов это

установления Конституции. Да, многие из названных действий

затрагивают конституционные права и свободы граждан, и к ним

требуется

особое отношение. Принятые решения о действиях в

процессе расследования только с разрешения суда затрудняют

расследование, выполнение одной из задач, указанных в ст. 6 УПК

РФ, в частности, защиту прав и свобод граждан и организаций,

потерпевших от преступления, и осуществление быстрого и

полного

раскрытия преступления и наказания виновного.

Мы понимаем и разделяем также другое положение, уста-

новленное ст. 6 УПК РФ — важность защиты личности от

незаконного и необоснованного обвинения, ограничения прав и

свобод и отказ, и освобождение от уголовного преследования.

Однако возложение на суд решения названных и ряда других

вопросов в процессе расследования представляет опасность и иного

Бойков

А. Д.

Третья власть в России.

М.,

1997; 2) Проблемы развития правового

статуса российской прокуратуры (в переходный период).

М.,

1998.

160

Глава V

порядка. Суд, рассмотрев тот или иной вопрос и дав определенное

разрешение, не сумеет оставаться объективным в дальнейшем, когда

надо будет принимать основное решение — о виновности и

назначении наказания. Нам представляется, что более правильным

было бы четко определить судебный контроль, как это было ранее,

причем, например, о принимаемых решениях сообщать судье, и при

возникновении сомнений, даже при отсутствии жалоб, суд проводил

бы проверку. Кроме того, необходимо, чтобы срок содержания

под

стражей продлевался судом, что также было бы формой судебного

контроля и избавило бы от затруднений (особенно по срокам) в

процессе следствия. Санкцию на данные действия и решения давал

бы прокурор как орган надзора, задачей которого является защита

прав и свобод человека и гражданина. Ведь в международных доку-

ментах указано, что названные вопросы решает суд или иной

уполномоченный орган. Практически решение вопроса остается за

прокурором, поскольку следователь, прежде чем обратиться в суд,

должен получить согласие прокурора.

Представляется, что в Концепции прокурорского надзора также

следует четко регламентировать положение и полномочия

прокурора при рассмотрении гражданских дел как судами общей

юрисдикции, так и в арбитражных судах. При обсуждении проекта

ГПК Российской Федерации вносятся предложения сократить

участие прокурора при рассмотрении гражданских дел и споров.

Нам такая позиция представляется неправильной и направленной на

сужение возможностей прокурора по надзору за соблюдением

законности, в том числе защите прав и свобод человека и

гражданина. Ведь еще при проведении и подготовке судебной

реформы 1864 г. указывалось, что «Прокуроры суть органы

правительства для сохранения силы закона. Прокуроры должны

быть представителями в делах, касающихся до казны, государ-

ственного имущества, а также лиц, которые не способны себя

158

защитить, и поэтому нуждаются в опеке

государственной

власти»

Устанавливая прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод

Ляликова

3. Абрамов Д. Трудовые права граждан и прокуратура

Законность.

2002. № 6. С. 18-20; Гражданский процесс. Учебник

Под ред.

В.А.Мусина,

М. А. Чечиной, Д. М. Чечота.

М.,

1998. С. 399; Охрана имущественных и личных не-

имущественных прав граждан и правозащитная функция прокуратуры. Учебник

Под

ред. В. И. Рохлина. СПб., 2000.

Создание, развитие, современное состояние, концепция развития... 161

Там же.

бЗак.

3923

человека и гражданина (гл. 2 Федерального закона «О прокуратуре

РФ»), законодатель наделил прокурора полномочиями и в

гражданском судопроизводстве, указав, что «в случае нарушения

прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке

гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию

здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в

суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда

нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо в

силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое

общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в

суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавшего» (ч. 4

ст. 27 названного Закона), а ст. 35 Закона указала, что прокурор

вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой

стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и

охраняемых законом интересов общества или государства. Следует

сохранить за прокурором право как на предъявление иска или

заявления, так и вступления в процесс на любой стадии как в судах

общей юрисдикции, так и в арбитражном суде. Нам уже доводилось

выступать по этому вопросу в составе коллектива авторов и эту

позицию поддерживают многие видные ученые и практики,

например, работники прокуратуры Ростовской области 3. Ляликова

и Д. Абрамов, которые обоснованно отметили, что

«...защита

прокурором социально-экономических прав граждан посредством

использования полномочий, предоставленных ГПК, явно не

исчерпала своего потенциала. Такой вывод основан на данных

правовой статистики и реальном авторитете в обществе фигуры

прокурора, участвующего в гражданских делах во всех судебных

инстанциях. Более того, представляется верной оценка участия

прокуратуры в разрешении гражданских дел судами общей

юрисдикции как исторической особенности отечественной

постреволюционной правовой системы, способствующей, а не

препятствующей развитию реальной состязательности и равно-

159

правия в гражданском судопроизводстве» .

Рассматривая необходимость определения в Концепции

развития прокурорского надзора взаимоположение и взаимо-

отношения органов прокурорского надзора и судебной системы,

162

Глава V

полагаем нужным остановиться еще на одном вопросе. Очень важно

и правильно внимание, которому в Концепции судебной реформы

уделяется развитию принципа состязательности в судопроизводстве.

Однако при этом, подчеркивая положение прокурора как

равноправной стороны в процессе, авторы Концепции забывают

том, что, являясь равноправной стороной, и это должно строго

соблюдаться, прокурор не является стороной равнообязанной. Это

важно в любом судопроизводстве, но особенно, конечно,

уголовном. Прокурор не только сторона — будь он государ-

ственным обвинителем, заявителем или истцом (по иску в интересах

иных лиц), но он одновременно представитель органа,

осуществляющего от имени Российской Федерации надзор за

соблюдением Конституции и исполнением законов, что налагает на

него определенные обязанности. Об этом мы уже неоднократно

высказывали свои

соображения'

Речь не идет и не может идти о

надзоре за судом. Это не входит в компетенцию прокурора, и он не

наделен и не должен быть наделен подобными полномочиями.

Однако суд, как это установлено в Конституции Российской

Федерации,

«...подчиняется

только Конституции и федеральному

закону» (ст. 120), что вытекает из положений ст. 15 Конституции.

Рассматривая любое дело, суд принимает постановление (приговор,

решение, определение), которые должны соответствовать Консти-

туции России и федеральному законодательству. Это правовые

акты, приобретающие после вступления в силу значение закона.

Надзор за деятельностью судов в установленной процессуальной

форме осуществляют и дают необходимые разъяснения по вопросам

судебной практики Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд

Российской Федерации (ст.

126,

127

Конституции РФ).

Вместе с тем надзор за соблюдением Конституции и

исполнением законов, действующих в Российской Федерации, в том

числе и издаваемых правовых актов от имени Российской

Федерации, возложен на органы прокуратуры, Генерального

прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров. Нигде в Консти-

туции или федеральных законах нет положений, исключающих суд,

160

Рохлин

В. И. 1) О конституционном статусе российской прокуратуры

Трудьі

Санкт-Петербурского юридического института Генеральной прокуратуры РФ. 1999.

№ 1, С. 25-30; 2) Суд и прокуратура: положение и взаимодействие. Там же.

2000.

№2.

С. 12-18.