Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение

Подождите немного. Документ загружается.

Возникновение

и развитие прокуратуры в Российской империи

133

ст. 1034 Устава уголовного судопроизводства, было возложено

осуществление уголовного преследования по государственным

преступлениям. По мере роста революционных настроений и вы-

ступлений, покушений, а затем и убийства императора Александ-

ра

II,

Александр III существенно ограничил действия суда при-

сяжных, дал указание готовить закон об усилении прокурорского

надзора с тем, чтобы превратить прокуратуру в сугубо каратель-

ный орган. Были расширены полномочия коронного суда. В цар-

ствование последнего российского императора еще более сфор-

мировалась реакционная сущность прокурорского надзора как

органа обвинения, уголовного преследования, а не надзора за со-

блюдением законности. Все это сказывалось и на поведении про-

куроров в суде и по общеуголовным делам.

Яркий пример подобного поведения — царский генерал-

прокурор И. Г. Щегловитый, который способствовал фальсифика-

ции дел на демократически настроенных лиц, практически поддер-

живал произвол и насилие в тюрьмах, местах отбытия наказаний.

Именно поэтому Верховным революционным трибуналом после ус-

тановления Советской власти он в начале

1918

г. был осужден и рас-

стрелян

126

Особенно проявился обвинительный уклон прокуратуры после

революции

1905-1907

гг. После свержения самодержавия в феврале

1917

г.,

в период правления Временного правительства особых из-

менений в законодательстве о прокуратуре не произошло.

Октябрьская революция

1917

г., свергнув власть эксплуататор-

ских классов и провозгласив власть Советов, одним из первых

декретов

упразднила ранее существовавшую судебную систему и

органы прокуратуры. Прокурорская система, созданный Петром I

институт прокурорского надзора, как орган надзора за соблюде-

нием существовавших законов, перестал существовать.

В период существования прокуратуры Российской империи на

протяжении

195

лет прокуратура прошла разные этапы своего разви-

тия, имела различный статус и полномочия, но в основном выступала

как

орган государственного надзора за соблюдением законности, не

обладая

управленческими, контрольными функциями.

Басков В. И. История прокуратуры Российской империи

Вестник МГУ. Сер.

11.

Раво.

1997.

№2.

С. 11, 12.

134

it..

Глава IV

§ 3. Прокуратура

советского периода

' •

После свершения Октябрьской революции, установления Совет-

ской власти и образования РСФСР были созданы новые органы вла-

сти и управления. Взамен упраздненной прокуратуры подобного

органа сформировано не было. Слишком свежа в памяти была реак-

ционная, карательная функция прокуратуры, особенно последних

десятилетий царского самодержавия. Это не означает, что не уделя-

лось внимания соблюдению законности, контрольной деятельности

созданного государства. Одним из первых декретов был Декрет о

суде. Были приняты Конституция РСФСР, декреты ВЦИК и реше-

ния съездов Советов об укреплении и соблюдении законности. На

данном этапе надзорные функции исполняли Советы рабочих, кре-

стьянских и солдатских депутатов, их исполнительные органы. Были

образованы органы рабочего контроля, Наркомат государственного

контроля, а затем Наркомат РКИ и иные контрольные органы. Дей-

ствовала ВЧК, которая в период гражданской войны и интервенции

осуществляла расследование и рассмотрение дел наряду с судами и

приводила приговоры в исполнение. Завершилась гражданская вой-

на, восстанавливалось народное хозяйство, подготавливался переход

к нэпу, принимались законы, в том числе и о регулировании нор-

мального хозяйственного оборота, промышленной и

иной

экономической деятельности.

Остро встал вопрос о необходимости единой законности, ее ук-

репления, надзора за исполнением законодательства, без чего не-

возможно было нормальное развитие государства и народного хо-

зяйства, т. е. вопрос о создании прокуратуры. Мнения разделились.

Появились противники ее воссоздания, особенно под прежним на-

званием, с прежними функциями. Другие, соглашаясь с необходи-

мостью создания органа для надзора за соблюдением законности,

высказывались за то, чтобы этот орган, во-первых, не обладал пра-

вом хозяйственного, управленческого решения вопросов, а, во-

вторых, чтобы он подчинялся и был подотчетен местной власти и

центру, т. е. был органом двойного подчинения. Предложенная

ВЦИКом редакция о подчиненности прокуратуры только центру при

первоначальном обсуждении на заседании поддержана не была. Это

Возникновение и развитие прокуратуры

Российской империи

135

свидетельствовало о непонимании сущности органов прокуратуры,

стремлении новых местных органов, возникших в процессе граж-

данской войны, к независимости, было своего рода проявлением се-

паратизма, противостояния центру. Несомненно, большую роль

сыграли и партийные противоречия.

В связи с

возникшими

разногласиями, а также понимая непра-

вильность решения о создании прокурорского надзора с двойным

подчинением, что противоречило бы цели создания единой законно-

сти, без которой невозможно развитие государства, В. И. Ленин об-

ратился в Политбюро ЦК РКП(б) с письмом «О двойном подчине-

нии и

законности»

127

в котором указывал, что законность не может

быть «калужской и казахской, а должна быть единая всероссий-

ская», а поэтому выдвигал положения, которые стали принципами

развития прокурорских органов и соответствовали историческим

тенденциям развития прокуратуры в России: принцип единства,

централизации и независимости от местной власти. При этом, под-

черкивал В. И. Ленин, прокурор все же имеет право решения, а при

возникновении споров о законности имеет право обратиться в суд.

22 мая

1922

г. был принят декрет ВЦИК об образовании госу-

дарственной прокуратуры РСФСР

«...в

целях осуществления надзо-

ра за соблюдением законов и в интересах правильной постановки

борьбы с

преступностью»

128

Прокуратура создавалась в составе Наркомата юстиции. Народ-

ный комиссар юстиции был одновременно и Прокурором РСФСР.

На прокуратуру возлагалось осуществление надзора за соблюдением

законов и законностью действий органов власти, хозяйственных ор-

ганизаций, общественных и частных организаций с правом опроте-

стования незаконных постановлений и решений. На нее также воз-

лагался надзор за следствием и поддержание обвинения в суде.

Говоря о роли и функциях прокуратуры, в частности, о положении

губернских прокуроров, М. И. Калинин говорил при обсуждении

вопроса о создании прокуратуры и ее подчиненности следующее:

«•..столкнулись

мнения лиц, которые думают, что центр имеет жела-

ние

тем или иным путем, но наиболее резко проводить свое влияние

нз

центра. Это совершенно правильно. В этом суть

прокуратуры...

Ленин В. И. О двойном подчинении и законности

ПСС.

1976. Т.

45.

С.

197-201.

Бюллетень № З

III

сессии ВЦИК IX созыва.

мая

1922

г.

136

Глава IV

лице прокурора центр посылает человека, который не управлял бы

местным краем, а смотрел бы за законностью управления». Продол-

жая, он подчеркнул важность главной задачи прокурора и указал,

что «мы хотим законность сделать фактором государственного

строительства... Организация прокуратуры и есть один из способов,

одна из возможностей воспитать законность в органах власти». Од-

новременно М. И. Калинин, говоря о важности прокурорского над-

зора во внедрении законности в сознание каждого гражданина, от-

мечал, что «не придавать значения развитию правового сознания у

129 т-г

многомиллионного народа мы ни в коем случае не можем»

Пред-

ставляется, что эти мысли и соображения важны и сегодня, отвеча-

ют современным условиям и состоянию правосознания наших граж-

дан. Ведь и сейчас еще есть лица, в том числе и занимающие

достаточно высокие посты, которые считают, что прокуратура не

должна быть независимой от местной власти, поскольку это ущем-

ляет суверенные права и выражает недоверие к местным органам.

Подобные утверждения, что в России никогда не было и не будет

единой законности, высказывались и

ранее.

13 0

Однако само по себе создание в РСФСР органов прокурорского

надзора еще не означало, что вопросы решены. Формировалась так-

тика и методика, пределы и средства надзора, особенно надзора за

законностью правовых актов и действий органов власти на местах, а

также других учреждений и организаций. Это было вызвано тем, что

на первых порах прокуратура, еще не выработав должных методов,

нередко выходила за пределы своих полномочий, принимала на себя

выполнение контрольных и управленческих функций в области хо-

зяйственной деятельности, неоправданно расширяла количество

объектов надзора. Это отмечали и об этом говорили в своих иссле-

дованиях ведущие специалисты в сфере общего

надзора

131

Вместе с

тем практика все же вырабатывала нужные методы и приемы, пре-

делы работы. Уже тогда руководство прокуратуры республики при-

нимало меры, чтобы «сузить рамки общего надзора лишь основны-

129

СУ РСФСР.

1922.

№ 36. С. 424.

130

Нерсесянц

В. С. Правовое государство: история и современность

Вопросы фило-

софии.

1998.

№ 2. С. 9.

131

Пилявский

С. Прокуратура как орган надзора

Еженедельник Советской юстиции.

1924. № 22. С.

515;

Березовская С. Г. Развитие общего надзора прокуратуры

Соц.

законность. 1967. № 5. С.

41 .

Возникновение

и развитие прокуратуры в Российской империи

137

ми объектами и никоим образом не допускать распыления по второ-

степенным»

132

Эта проблема важна и сегодня и практики и ученые

предлагают пути ее

решения

133

Вместе с тем создание прокуратуры как органа надзора помогло

решению многих вопросов и показало, что прокуратура — это орган

не управления, а обеспечения единства законности и не является

органом контроля со всеми присущими ему

особенностями

134

После образования в

1922

г. Союза ССР и принятия в

1924

г.

Конституции СССР, была создана Прокуратура Верховного Суда

СССР. У нее были определены функции и она действовала парал-

лельно прокуратурам союзных республик до образования Прокура-

туры СССР.

Компетенция Прокуратуры Верховного Суда СССР не преду-

сматривала руководящего положения в отношении прокуратур

со-

юзных республик. С развитием прокурорской системы, накопления

опыта работы и возрастания авторитета прокурорских органов, ук-

репления нового государственного образования — Союза ССР —

возникла необходимость определения положения прокурорских ор-

ганов как государственных органов союзного государства. В

1933

г.

была организована Прокуратура СССР. Централизация органов про-

куратуры была завершена в 1936

г.,

когда прокуратуры союзных

республик были выведены из состава наркоматов юстиции респуб-

лик и включены в структуру и подчинение прокуратуры СССР.

Однако начавшийся в 30-е гг. период необоснованных репрес-

сий, так называемый «период культа личности Сталина» затормозил

развитие прокуратуры, и хотя Конституция СССР

1936

г. установи-

ла, что прокуратура осуществляет высший надзор за соблюдением

законности, но этого не происходило, особенно в период деятельно-

сти Прокурором СССР А. Я. Вышинского. В целом прокуроры про-

водили линию соблюдения законности, однако, в результате этого

прокуроры сами были подвергнуты репрессиям, а многие из них

расстреляны

135

•

Лаговиер Н. Плановость в работе прокурорского надзора (практические замеча-

ния)

Еженедельник Советской юстиции. 1926. № 8. С. 78, 79.

Мыцаков

А. Прокуратура. Проблемы

развития//Законность.

2000. № 1. С.

4-7.

Бессарабов В. Г. Прокуратура и контрольные органы России. С. 64-70.

Прокуратура Санкт-Петербурга. Исторический очерк. СПб., 1997. С. 33-37.

138

Глава IV

В период Великой Отечественной войны прокуроры и следова-

тели органов прокуратуры на фронте и в тылу самоотверженно вы-

полняли свой долг, способствовали достижению победы. В

1943

г.

для работников прокуратуры были введены классные чины и знаки

различия, форменное обмундирование.

После смерти Сталина и разоблачения «культа личности» про-

курорский надзор был восстановлен в своих правах, а в 1955 г. было

принято новое «Положение о прокурорском надзоре в СССР». На

прокуратуру был возложен высший надзор за соблюдением закон-

ности в стране. В законодательных актах и приказах Генерального

прокурора СССР стала особо подчеркиваться необходимость защи-

ты прав граждан, провозглашенных Конституцией СССР. Возросла

роль общего надзора. На основе Конституции

1977

г. впервые в ис-

тории деятельность прокуратуры была регламентирована законом.

30 ноября 1979 г. был принят Закон «О прокуратуре СССР». В Зако-

не была закреплена правозащитная роль прокуратуры, осуществле-

ние ею высшего надзора за соблюдением законности, законодатель-

но закреплены принципы ее деятельности по осуществлению

надзора. Эта роль прокуратуры была усилена после внесения допол-

нений в Конституцию СССР в

1987

г. Тем самым была подчеркнута

именно надзорная, а не контрольная деятельность, роль и значение

органов прокуратуры.

Однако, с развитием перестроечных процессов, после провоз-

глашения независимости Российской Федерации, после событий ав-

густа

1991

г., а затем распада и ликвидации Союза ССР, Верховный

Совет Российской Федерации и Президент России приняли решение

об образовании Генеральной прокуратуры Российской Федерации и

передаче в ее ведение всех органов прокуратуры, действовавших на

территории России. На этой основе был подготовлен, в январе

1992

г. принят и в феврале 2002 г. введен в действие первый в исто-

рии Федеральный закон, регламентирующий деятельность проку-

рорских органов России именно в виде закона, — «О прокуратуре

Российской Федерации».

Глава

СОЗДАНИЕ, РАЗВИТИЕ, СОВРЕМЕННОЕ

СОСТОЯНИЕ, КОНЦЕПЦИЯ РАЗВИТИЯ ПРОКУРАТУРЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Образование и первоначальный этап развития

прокуратуры Российской Федерации

Итак, после прекращения существования Советского Союза,

провозглашения независимости и государственного суверенитета

Российской Федерации была образована на имевшейся базе Гене-

ральная прокуратура Российской Федерации и ее статут был

закреплен Федеральным законом

1992

г.

Необходимо отметить, что при этом не было единства мнений о

дальнейшей судьбе, содержании и полномочиях прокурорского

надзора. Еще в период существования Советского Союза и,

следовательно, действия союзного Закона «О прокуратуре СССР»,

Верховный Совет РСФСР, практически без обсуждения, по

предложению Президента России Б. Н. Ельцина принял Концепцию

судебной реформы в Российской Федерации и рекомендовал на ее

основе проводить необходимую законодательную работу. Это

произошло в ноябре 1991

г.

136

Рассматривая направления реформирования судебной системы

России, авторы предложенной Концепции не могли не затронуть

проблемы развития правоохранительной системы в

целом

и в том

числе органов прокурорского надзора. Необходимо отметить, что в

Концепции предлагались во многом правильные, обоснованные,

Концепция судебной реформы в Российской Федерации.

М.,

1992.

140

Глава V

построенные на мировом опыте предложения, касающиеся, в част-

ности, повышения роли суда, развития принципа независимости

судей, развития состязательности процесса и др. Однако, как

неоднократно отмечалось в различного рода публикациях, а также

при обсуждении в высших органах законодательной власти России,

многие положения не имели должного научного обоснования, были

ошибочны и не соответствовали историческим тенденциям развития

правовых воззрений, сложившихся в

России

137

Это особенно, касалось оценки прокурорского надзора, роли

прокуратуры в истории России, в том числе и в советский период.

Прокуратура огульно, причем безосновательно, представлялась как

орган тоталитарного государства, несовместимого с пониманием

демократического, правового государства. В случаях нарушения

законности, прав человека, которые случались в советский период,

авторы Концепции возлагали ответственность на прокуратуру, не

оценивая ее содержательное значение как органа государства по

идее ее создателей. Особенно отмечалось, что прокуратуру следует

преобразовать исключительно в орган обвинения, уголовного

преследования, осуществляющего надзор за расследованием и

поддержание государственного обвинения. Предлагалось упразд-

нить так называемые общенадзорные функции прокуратуры, т. е.

надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, как

указано в законодательстве сейчас. Говорилось, что рынок все сам

расставит по местам (это в основном касалось экономики, но ведь и

не только, ибо там общественные отношения, регулируемые правом,

затрагивают множество прав человека и гражданина). Утверждалось

также, что государству вообще следует минимально вмешиваться в

экономику, а если и случатся какие-то конфликты, то решать их

может и должен только суд. Эта линия весьма активно

пропагандируется и сейчас, в том числе и на законодательном

уровне, когда депутаты Государственной думы, сторонники

подобных взглядов, вносят предложения об изменениях в Закон

«О прокуратуре», предлагая в проекте убрать функцию надзора за

137

Заключение Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации

«О состоянии борьбы с преступностью и об укреплении правопорядка в Российской

Федерации в современных

условиях»

Российская газета.

1997.

окт.;

Прокуратура

Российской Федерации (Концепция развития в переходный период).

М.,

1994; Бой-

ков А.

Д-

Третья власть в

России,

м.,

1997.

Создание, развитие, современное состояние, концепция развития...

141

соблюдением законов. В то же время предлагается оставить надзор

138

за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Однако

никто не высказывается по следующим вопросам. Во-первых, каким

образом возможно в таком варианте осуществлять надзор за

соблюдением прав человека и гражданина, которые провозглашены

в Конституции РФ и регламентируются опять же законами,

издаваемыми в развитие и исполнение Конституции РФ? Во-вторых,

какими средствами будет реагировать прокурор, лишенный

полномочий проверять и реагировать на нарушения прав и свобод

человека и гражданина при нарушении закона, в том числе при

издании незаконных правовых актов? Сторонники лишения

прокуратуры права надзора за исполнением законов, в том числе

при издании незаконных правовых актов, не предлагают варианта —

кто же будет осуществлять эту функцию и как без реализации этой

функции будет действовать государство, государственная власть?

Суд данную функцию выполнять не сможет в силу чрезмерной

загрузки и особенностей судопроизводства, являющегося делом

длительным и не могущим оперативно реагировать на

многочисленные нарушения законов, прав и свобод граждан.

При этом не рассматривается вопрос о невмешательстве

прокуратуры в дело управления, в хозяйственную деятельность, в

рыночные отношения. Нет, прокуратура вмешивается, причем

средствами, установленными законом, и только в действия,

нарушающие закон. Нет нарушения закона — нечего делать

прокурору!

Все это, несомненно, не могло не сказаться на разработке

первого в истории законодательного акта об органах прокуратуры.

Однако, когда рассматривался проект закона (первые

экономические реформы в начале 1992

г.),

сторонники учета

исторического пути прокурорского надзора в России сумели

добиться того, что опыт развития прокуратуры как в дорево-

люционный, так и в советский период российского государства был

учтен. В Федеральном законе «О прокуратуре Российской

Федерации» были, во-первых, сохранены принципы построения и

Похмелкин В. В., Иваненко С. В.,

Гоебенников

В. В. О внесении изменений и до-

полнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Проект

№ 98516-3.

142

Глава V

организации прокурорского надзора: единство, централизация,

независимость от местных органов государственной власти и, во-

вторых, сохранены основные отрасли прокурорской деятельности:

надзор за исполнением законов и законностью правовых актов,

надзор за соблюдением законности органами предварительного

следствия и дознания, участие прокурора в суде и надзор за

законностью судебных постановлений и другие отрасли

прокурорской деятельности, сформировавшиеся за 270 лет сущест-

вования прокурорских органов. Были сохранены также полномочия

прокуроров и те правовые средства реагирования на нарушения

законов, которые были ранее установлены законодательством и

апробированы практикой прокурорской деятельности.

Вместе с тем в Законе были предусмотрены и определенные

изменения, в частности, установлены пределы общенадзорной

деятельности, необходимость которых неоднократно подчер-

кивалась и практикой, и наукой прокурорского надзора. Закон

установил, что прокурор может вмешаться лишь тогда, когда им

получена информация, сообщения о нарушении закона. Тем самым

была прекращена практика всеобъемлющих,

так'

называемых

«плановых» проверок, которые прокурор проводил по разным

поручениям и по вопросам, не входящим в компетенцию

прокуратуры, что, кстати говоря, еще раз подчеркивало, что

прокурор — это не контролирующий орган, что прокуратура не

должна и не уполномочена вмешиваться в управленческую,

оперативно-хозяйственную

деятельность

139

На эти изменения было

обращено особое внимание в приказе Генерального прокурора

Российской Федерации об организации работы прокуратуры в

соответствии с новым Законом «О прокуратуре Российской

Федерации»

140

Из Закона было убрано указание на то, что прокуратура

осуществляет высший надзор за соблюдением законности. Нам

представляется, что такое решение было правильно. Гарантом

Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федера-

ции.

1992. № 8. С. 366.

140

Приказ

Генерального

прокурора Российской Федерации № 7 от

марта

1992

г.

«О задачах органов прокуратуры, вытекающих из Закона Российской Федерации

"О прокуратуре Российской Федерации"»

Сборник приказов и указаний Генерально-

го прокурора Российской Федерации. Вып.

М.,

1992 .