Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение

Подождите немного. Документ загружается.

Понятие государственного контроля и прокурорского надзора.

183

Действительно, общая теория права определяет отрасли права как

наиболее крупные, центральные звенья правовой структуры. Они охва-

тывают основные, качественно особые виды общественных отношений,

которые по своему глубинному экономическому, социально-

политическому

содержанию требуют обособленного, юридически

своеобразного

регулирования

198

Несомненно, что те общественные

отношения, регулируемые правом, которые возникают при осуществ-

лении прокуратурой надзорных функций, представляют особые виды

общественных отношений и затрагивают важные экономические и

социально-политические вопросы. Достаточно сказать, что именно на

прокуратуру возложена защита прав и свобод человека и гражданина,

защищаемых законом интересов общества и государства. У проку-

рорско-надзорного права имеется отличный от других отраслей предмет

правового регулирования, метод регулирования как способ особого

правового воздействия на участников правовых отношений. При раз-

нообразии объектов надзора и особенностях правового регламентиро-

вания

возникающих отношений в прокурорско-надзорном праве име-

ются свои особые подотрасли, институты, которые характерны и

присущи только деятельности прокуратуры, прокурорскому надзо-

ру

199

Не случайно установление закона о том, что на территории

Российской Федерации не допускается создание и деятельность

органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры

Российской

Федерации

(ч. 3 ст.

Федерального закона

«<)

прокуратуре Российской

Федерации»).

Следовательно, есть все основания говорить, что деятельность ор-

ганов прокуратуры, те правовые нормы, которые не регламентируют,

являются

нормами отдельной отрасли российского права — прокурор-

ско-надзорного

права. При осуществлении поставленных перед орга-

нами прокуратуры задач они вступают в общественные отношения с

Поднадзорными органами, учреждениями, организациями и объедине-

ниями.

Эти отношения всегда возникают в форме правовых, т. е. суще-

как основная функция прокуратуры (обе статьи в материалах научно-практической

Конференции в НИИ Ген. прокуратуры РФ «Проблемы совершенствования прокурор-

шкот

надзора».

М.,

1997); Прокурорский надзор в РФ. Учебник / Под ред. В. И.

Рохли-

№ СПб., 2001. С. 15-17.

Лиаксеев

С.С.

Общая теория права. Т. 1.

М.,

1981.

С. 244.

Там же. С. 292; 2) Структура советского права.

М.,

1975, С. 174;

Маршунов

М.

Н.

11|">курорско-надзорное

право.

Л.,

1991. С. 29-47.

Глава

I I

ствуют

сразу же в форме правоотношений

Все

аго

свидетельствует

о том, что надзорная функция прокуратуры отличается от контрольной

деятельности, не тождественна с

дей,„ .

§ 2. Соотношение прокурорского надзора

и государственного контроля.

Совпадение и различие

Таким образом, проведенный анализ позволяет сделать вывод

том, что органы контроля, как государственные, так и негосударст-

венные, общественные, действующие на основании закона, а также

органы прокурорского надзора выполняют в государстве, в обществе

необходимые и важные задачи. Главное, что достижение неуклонного

соблюдения установленного правопорядка, законов способствует ус-

пешной и эффективной деятельности в любой отрасли государствен-

ной и общественной деятельности. Поэтому и во многом совпадают

понятие и определение «контроля» и «надзора».

Действительно, в деятельности органов прокуратуры, как органов

надзора за соблюдением законности, так и органов контроля, многое

совпадает и пересекается, что как раз и требует постоянного, целена-

правленного и четкого взаимодействия надзорных и контролирующих

органов.

Можно выделить следующие характерный черты, определяющие

деятельность рассматриваемых органов:

Органы надзора и контролирующие органы руководствуются и

добиваются исполнения закона. Именно поэтому мы полагаем, что не-

обходима четко разработанная Концепция развития этих органов,

законодательно регламентированные задачи, полномочия, основные

задачи и принципы деятельности.

2 Органы надзора и органы контроля имеют основную цель

на

основе конституционных требований — это обеспечение соблюдения и

защиты прав и свобод человека и гражданина.

Органы надзора и органы контроля должны быть максимально

открыты для общества, осуществлять свою деятельность на основе

принципа гласности в пределах, установленных законом, чтобы обес-

Ломовский

В. Д.

Прокурорско-надзорные

правоотношения. Ростов-н/Д, 1987.

Понятие государственного контроля и прокурорского

надзора.

185

печить соблюдение права человека на охрану частной жизни и соблю-

дение охраняемых законом государственной и специальной тайн.

Задачей органов прокурорского надзора и контролирующих ор-

ганов, наряду в осуществлением надзора и контроля за соблюдением

чакона и надлежащей деятельности, является не только и не столько вы-

явление нарушений, что несомненно очень важно с любой точки зре-

ния, а установление причин нарушений, условий, которые способству-

ют их совершению, недоработкам и упущениям. Именно это дает

возможность разрабатывать необходимые меры для предотвращения

любых нарушений, будь то нарушения порядка, которые не являются

опасным, дисциплинарно наказуемым нарушением, либо влекущим

административную ответственность, или преступления. Именно поэто-

му мы полагаем, и ранее высказывались об

этом

201

что требуется под-

готовка и издание специального Федерального закона «О предупреж-

дении правонарушений», поскольку в таком Законе должны быть

разработаны и предусмотрены различные меры как по линии государ-

ства и его органов, так и общественных объединений и организаций,

всей общественности для предупреждения различного рода наруше-

ний, а также форм и видов контроля (надзора) за соблюдением и ис-

полнением такого Закона.

У органов надзора и контролирующих органов во многом, и это

естественно, совпадают методы их деятельности: проведение проверок,

получение объяснений, истребование и анализ документов, использо-

вание экспертных оценок. Разумеется, что тактика проведения и ис-

пользования названных методов различны. Здесь, как нам представля-

ется, необходимо как для органов надзора, так и для контролирующих

органов четкое и полное регламентирование, на уровне закона, о по-

рядке, пределах, сроках, оформлении использования тех или иных

методов контроля (надзора), с установлением также порядка обжалова-

ния, в том числе в суд, причем с определением в Законе,

что

должно

представляться в суд и в какие сроки должно быть рассмотрено обра-

щение. То есть необходимо установить приемлемый для граждан поря-

док, когда правильность действий должен был бы доказывать не обра-

тившийся в суд (или в иной орган, уполномоченный на это законом)

Рохлин В.

И.,

Стуканов

А. П. Актуальные проблемы борьбы с административными

правонарушениями

Правоведение. 1998. № 3. С. 94-98; Стуканов А. П. Прокурор-

ский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции. СПб.,

2000.

Глава VI

гражданин, а соответствующий представитель органа контроля (над-

зора), т. е. тот чиновник, который принял решение или выдвинул оп-

ределенное требование. Должна быть предусмотрена, как сказал

швейцарский адвокат Карл Экштайн, определенная административная

процедура, которая поможет бороться с имеющим иногда место про-

изволом

чиновника

202

6. Как органы надзора, так и контролирующие органы в своих ре-

шениях и действиях подконтрольны органам судебной власти, куда

любой гражданин, различные предпринимательские структуры и об-

щественные объединения вправе обжаловать их решения.

Взаимодействие органов надзора и контролирующих органов

должно быть не только в форме передачи контролирующими органа-

ми материалов органам надзора, когда требуется вмешательство в си-

лу создавшихся обстоятельств органов правоохранительных, но и в

процессе проведения каких-то проверочных мероприятий, как об этом

правильно отметил руководитель Счетной палаты РФ С. В. Степа-

шин

203

а также для обсуждения возникающих проблем, неясных во-

просов, организации работы по пропаганде и разъяснению законода-

тельства, проведения совместных мероприятий по предупреждению

правонарушений. Думается, что необходимо, по примеру «Положения

о взаимодействии правоохранительных органов в борьбе с преступно-

стью», утвержденного Указом Президента РФ 18 апреля 1996

г.,

под-

готовить соответствующее Положение о взаимодействии правоохра-

нительных органов и органов контроля и всех органов исполнительной

власти, а может быть, и законодательной власти. Представляется, что

это, в частности, можно регламентировать и отрегулировать в предла-

гаемом Законе «О предупреждении правонарушений».

Названные нами весьма существенные совпадающие признаки в

деятельности органов надзора и контролирующих органов и органи-

заций определяют возможность их совместной работы, которой не

могут и не должны мешать некоторые, хотя и важные отличия, ха-

рактеризующие орган надзора — прокурорскую систему. Эти осо-

бенности, по нашему

мнению,

весьма важны для понимания положе-

Дымарский

В. Нормы бюрократии на душу населения

Российская газета.

2002.

25 янв.

203

Российская газета.

2001.

31 янв.

Понятие государственного

контроля

и прокурорского надзора.

187

ния,

значения и роли прокурорского надзора в государстве, обществе.

Они, как нам представляется, заключаются в следующем.

Органы прокуратуры, как единая федеральная система, осуще-

ствляют надзор от имени Российской

Федерации

и подчинены только

закону. Органы контроля, как государственные, так и негосударствен-

ные, общественные, кем бы они не были образованы, таким правом и

положением не обладают. Они осуществляют контроль от имени и по

поручению того органа организации, которым они образованы и

уполномочены, что требует и соответствующего законодательного

оформления. Вот, в частности, почему мы полагаем, что прокурорскому

надзору должна быть отведена специальная глава, раздел в Конститу-

ции Российской Федерации, как это сделано в Конституциях многих

зарубежных государств и как было ранее, в Конституции СССР.

2. На Прокуратуру Российской Федерации — единую федераль-

ную, централизованную систему — возложено осуществлять надзор

за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнени-

ем действующих на ее территории законов.

Ни

одному органу кон-

троля, также как и органам надзора, не поручено осуществление этого

рода надзора. Целью такого надзора, которая поставлена также перед

прокурорским надзором, является обеспечение верховенства закона,

единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и

гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и го-

сударства.

Нам представляется, что регламентация и регулирование деятель-

ности такого органа, которому поручена реализация вышесказанных

целей, должна производиться на уровне Федерального Конституцион-

ного закона, т. е. в том же порядке, как деятельность Правительства, су-

дебной системы. Только это будет способствовать достижению постав-

ленных целей и задач, повысит авторитет и возможности надзора,

который выполняется по поручению государства, поможет Президенту

страны в выполнении его обязанности быть гарантом Конституции РФ,

а также соблюдению прав и свобод человека и гражданина.

Органы прокуратуры — единая, федеральная, централизованная

система, возглавляемая Генеральным прокурором РФ и подчиненная

ему. Это дает возможность добиваться поставленной цели — обеспе-

чения верховенства закона и единства законности во всей Федерации.

В этом отличие прокуратуры, и весьма существенное, от контроли-

рующих органов, которые подчинены различным органам, подотчетны

188

Глава

V I

им и обязаны выполнять их указания и учитывать их мнение, что не

всегда правильно и соответствует закону.

4. Органы прокуратуры действуют и подчинены Конституции и

Федеральному закону «О прокуратуре РФ», а также законам, которые

указаны в этом акте (в основном процессуальному законодательству в

сфере осуществления судопроизводства). Это также дает возможность

укреплять верховенство закона и единство законности, особенно с

учетом независимости прокуратуры от федеральных органов исполни-

тельной власти, от местных органов власти (законодательной и испол-

нительной) и местного самоуправления. Органы, осуществляющие

контрольную деятельность, руководствуются различными правовыми

актами, нередко противоречащими друг другу, зависимы от создавших и

уполномочивших их органов, что не может не сказаться на их деятель-

ности. Именно поэтому многие ученые и практические работники вы-

сказываются о необходимости в законодательном порядке усилить не-

зависимость контролирующих органов, что нам представляется

совершенно правильным.

5. Органы прокуратуры,

не

являясь органом управления, при осу-

ществлении надзора не вмешиваются в оперативно-хозяйственную

деятельность, в деятельность органов контроля, не подменяют

их

и не

пользуются правом решений, отмены решений. Они вправе только

реагировать при нарушении

закона

теми средствами и методами, как

это установлено законом. Это отличает их от органов контроля, яв-

ляющихся органами управления.

6. Прокуратура

как

орган надзора имеет единый федеральный

центр, который на основании закона направляет деятельность всей сис-

темы, обеспечивая согласованность действий, создавая возможность

сосредоточить в нужный момент усилия всей системы на решении

наиболее важных задач в установленные сроки. Контрольная система

такого центра не имеет, хотя, несомненно, нуждается в нем, что вызы-

вает необходимость проработки данной проблемы и разработки осно-

вополагающего, по принципиальным вопросам, федерального закона

о контролирующей системе Российской Федерации, ее отраслевом под-

разделении, полномочиям, мерам воздействия, взаимодействии.

Прокуратура

имеет

единые средства и меры реагирования, уста-

новленные

законом,

апробированные

практикой,

что обусловливает

необходимость их сохранения и некоторого

расширения

и, конкретиза-

ции, о чем мы уже говорили выше. Думается, что подобные меры

воз -

Понятие государственного контроля и прокурорского надзора.

189

действия для каждого уровня контролирующих органов, с учетом

отраслевой специфики, должны быть разработаны и для органов кон-

троля. При этом следует, как мы полагаем, разработать такие меры воз-

действия, которые могли бы применять также негосударственные и

общественные органы и объединения контролирующей направленно-

сти.

Названные различия, по нашему мнению, еще раз убеждают в том,

что органы контроля и надзора по их сущности — это органы

разно-

плановые по своему характеру и содержанию, своим целям и задачам и

направленности деятельности. Именно поэтому мы полагаем, что ор-

ганом надзора являются (кроме Президента и Конституционного Су-

да, в определенной степени Верховного Суда РФ и Высшего Арбит-

ражного Суда РФ) органы прокурорского надзора, а все остальные,

именуемые «надзором», более правильно называть органами контроля

или, может быть, — органами государственного контроля.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В настоящем исследовании на основе изучения и анализа мно-

жества работ ведущих ученых, материалов исторического плана и

накопленного опыта мы рассмотрели вопросы возникновения и раз-

вития органов контроля, а также органа надзора за соблюдением за-

кона — прокуратуры.

На базе полученных знаний мы попытались сформулировать и

аргументировать наше представление о прокурорском надзоре, его

взаимосвязи и соотношении с контрольной деятельностью как госу-

дарственного, так и негосударственного, общественного надзора.

Мы пришли к выводу, что контрольная деятельность государст-

ва и надзор за соблюдением законности — это во многом связанные,

но не тождественные функции, как в организационном смысле, так и

по основной цели и полномочиям, ролям и методам деятельности.

В разных государствах, с учетом особенностей их развития и

политических взглядов, правового сознания и иных обстоятельств,

контрольная деятельность, надзор за соблюдением законов, а с уче-

том этого и организация задач, структуры и полномочий органов

прокурорского надзора, складывались по-разному.

Положение, роль, цели органов прокуратуры в России во мно-

гом отличаются от соответствующих органов зарубежных госу-

дарств, признаются международным сообществом заслуживающими

внимание и соответствующими задачам демократического развития.

Опыт российской прокуратуры, которая выполняет важные задачи

уже более 280 лет, используют многие государства мира. Во многом

оказались правильными суждения крупного ученого юриста, спе-

циалиста в прокурорской деятельности, профессора, работавшего

генерал-прокурором — министром юстиции России — в XIX в.,

Н. В. Муравьева о том, что

«...Русская

действительность, отражаю-

Заключение

191

щаяся на законе и еще больше на практике его применения, наложи-

ла на русскую прокуратуру настолько своеобразный отпечаток, что

в ней, быть может, со временем образуется новый, самостоятельный

тип этого

учреждения»

204

Дальнейшее развитие, практика работы и

роль органов прокуратуры в России подтвердила это предположе-

ние.

Последние исследования, проведенные, в частности, в Нижего-

родском государственном университете им. Н. А. Лобачевского,

подтвердили, что на создание, развитие и роль прокуратуры в Рос-

сийском государстве оказали значительное влияние следующие фак-

торы: православное правосознание, географическое положение, ис-

торический фактор, служебный характер русского государства,

необходимость постоянной поддержки государственности, т. е. по-

требность каждого сословия служить своему Отечеству, поддержи-

вать государство и, несомненно, менталитет нашего общества. Это и

есть «подсознательная социально-психологическая "программа"

действий и поведения индивидов, нации в делом, проявляемая в соз-

нании и в политической деятельности людей.

Источник

ее

формирования — совокупность психологических, социально-

экономических, природно-климатических явлений, действующих на

протяжении длительной эволюции страны»

205

Мы согласны с

мнением Ю. Ковязиной и в том, что в настоящее время «назрела

необходимость формирования единого, централизованного органа,

осуществляющего исключительно надзор за единообразным

применением законов на всей территории страны, воплощающего в

жизнь законы, не противоречащие Конституции, и выполняющего

функции надзорной

власти»

206

Таким органом и является прокуратура. Для надлежащего вы-

полнения этой задачи и необходимо определенное реформирование,

о котором мы вели речь в нашем исследовании. Особенно, как под-

тверждают исследования, проведенные как нами, так и другими

204

Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности.

М.,

1889.

Т.

С.

26 .

205

Ковязина

Ю. Основы возникновения и существования надзорной власти в России

Законность. 2002. № 2. С.

2-5;

Ашурбеков

Т. Прокурорский надзор и национальные

государственные интересы России

Законность. 2002. № 3. С. 2-5.

206

Ковязина Ю. Основы возникновения и существования надзорной власти в России

Законность. 2002. № 2. С. 7.

192

учеными, требуется сохранение надзора за исполнением законов и

законностью правовых актов, так называемого «общего надзора».

По исследованиям Ю. Ковязиной за это выступают почти 43% оп-

рошенных, причем 57% полагают, что это направление деятельности

прокуратуры должно быть приоритетным. Интересно, что 33% оп-

рошенных составляют судьи, а у 65% профессиональная деятель-

ность связана с

прокуратурой

207

Здесь особо значение приобретает надзор за органами контроля,

что подчеркнуто, например, заслуженным деятелем науки профес-

сором А. И. Алексеевым, который, отмечая важное значение кон-

тролирующих органов в предупреждении правонарушений, подчер-

кивает, что «Осуществляя надзор за исполнением законов органами

контроля, прокуроры обеспечивают законность издаваемых ими

правовых актов, в том числе касающихся предупреждения правона-

рушений, соблюдение ими требований законодательства, регули-

рующего их деятельность, включая превентивную, направленную

на.

пресечение правонарушений, устранение обстоятельств, способст-

вующих им; правомерность применения этими органами мер при-

208

нуждения, имеющих предупредительное значение» .

Таким образом, органы прокуратуры — как органы надзора за

законностью — не входят в систему контролирующих органов,

имеют особое значение. Разумеется, деятельность надзорных и кон-

тролирующих органов должна быть взаимосвязана и осуществляться

в постоянном взаимодействии на основе закона.

208

Алексеев А. И. Должна ли прокуратура заниматься предупреждением преступле-

ний

Законность. 2002. № 2. С.

9—14;

Герасимов С. Предупреждение преступности:

теория, опыт, проблемы

Законность. 2002. № 2. С. 2-7.