Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение

Подождите немного. Документ загружается.

Понятие государственного контроля и прокурорского надзора.

173

торые вытекают из результатов наших

проверок»...

Далее, рассказы-

вая о наиболее серьезных проверках, Рудакова отметила: «Одной из

самых серьезных проверок была проверка работы Главного управ-

ления Министерства юстиции по Санкт-Петербургу и Ленинград-

ской области. Скажу сразу: мы признали работу этого ведомства не-

удовлетворительной и направили министру юстиции свое

представление. Вопрос там поставлен остро: рассмотреть вопрос о

соответствии руководства управления занимаемым должностям».

Особо были отмечены недостатки в работе службы судебных приста-

вов. «Мы проверили, — сказала Рудакова, — расходование внебюд-

жетного фонда, из которого должно идти финансирование расходов

на развитие службы. И что же? Два миллиона рублей было израсхо-

довано не по назначению. Покупались автомашина, бытовая техника

и т. д. для Главного управления. Даже выплачивалась зарплата со-

трудникам ГУ. А на обеспечение работы приставов на месте денег не

хватало». Дополняя рассказ Рудаковой, заместитель Полномочного

Представителя Президента по Северо-Западному федеральному окру-

гу В. Большаков рассказал, что

«ГКУ

и прокуратура пытались до-

биться от Министерства финансов увольнения одного чиновника,

осужденного судом за вольное обращение с деньгами, и попавшего

под амнистию. Однако до сих пор этот человек продолжает работать

в финансовом ведомстве, а от Минфина ответа так и

нет»

179

Заслуженный юрист Российской Федерации В. Гаршин, выра-

жая тревогу по этим же вопросам и высказывая соображения о не-

обходимости совершенствования законодательства о контрольных

органах, пишет, касаясь вопросов финансового контроля: «Есть

опасность, что на разработку уйдут годы. Кроме того, встает вопрос:

как быть с упорядочением налогового, экологического и других

ви-

дов

контроля?»

180

В результате множества нормативных актов, которые практиче-

ски дают простор нарушению законов, контролирующие органы

оказываются не в состоянии выполнять свои обязанности. Напри-

мер, руководитель Управления Государственной инспекции по тор-

говле, качеству товаров и защите прав потребителей С. Лапина рас-

Звягин Ю. А вы попробуйте уволить чиновника... //

Российская

газета.

2002.

Февр.

Гаршин

В. Рэкет заказывали? // Российская газета.

2001.

2 марта.

174

Глава

V I

сказала корреспонденту Санкт-Петербургских ведомостей О. Лоску-

товой, что на Санкт-Петербург и Ленинградскую область работают

всего 45 инспекторов, которые могут проверить не более 10 % пред-

приятий и баз, причем положение с качеством товаров крайне не-

благополучно. Но более того, «поставщиками некачественных това-

ров в основном являются оптовые базы. В первом квартале этого

года наши инспекторы проверили

109

таких предприятий и 90 % их

них оштрафовали, в частности — за нарушения нормативов по каче-

ству и безопасности... В адрес петербургских изготовителей направ-

лена информация и предписания об устранении недостатков. Однако

провести проверки на предприятиях, где выпускается брак, наши

инспекторы не могут. А ведь еще полтора года назад они обладали

такими полномочиями. Но с выходом в свет постановления Прави-

тельства РФ в конце 2000 г. "О государственном надзоре и контроле

в области обеспечения качества и безопасности пищевых продук-

тов" контроль за предприятиями-изготовителями был возложен на

органы по сертификации и полномочия органов Госторгинспекции

ограничены исключительно торговой сетью... У органов же по сер-

тификации не хватает ни времени, ни специалистов на осуществле-

ние контроля за технологическим процессом производства и безо-

пасности продовольственных

товаров»'

Это положение под-

тверждает и Советник государственной службы первого класса

Е. Смирнов, который, критикуя Министерство экономического раз-

вития и торговли, пишет, что вместо того, чтобы «поддерживать

Госторгинспекцию и защитить население, проводится жесткая ли-

ния на ограничение проверки качества товаров и намечается сокра-

щение штатов Госторгинспекции», а также Е. Смирнов указывает,

что если раньше «только в Москве проверкой качества товаров за-

нимались свыше двух тысяч экспертов, то сейчас на всю Россию

штатная численность Госторгинспекции —

1940

человек. Во многих

районах страны качество продуктов вообще не

проверяется»

182

По-

рядок проведения контрольных мероприятий, сроки и периодич-

Лоскутова О. Сертифицированная халтура

Санкт-Петербургские ведомости.

2002.

20 июня.

182

Смирнов Е. На

кого

работает Греф?

Правда.

2001.

31 авг.-З

сент.;

Ивченко

В.

И.,

Сенников Я. И. Надзор и контроль за соблюдением трудовых прав работников как

основа их защиты

Ученые записки юридического факультета Санкт-Петербургского

Гуманитарного университета профсоюзов. 2002. №

7.С.

21-29.

Понятие

государственного контроля и прокурорского

надзора.

175

ность

контроля устанавливаются разными ведомствами без закона, а

иногда и вопреки закону. Их устанавливает Правительство РФ (и не

всегда правильно и соответственно закону и необходимости), давая

полномочия ведомствам, не предусмотренные законом. Например,

утвержденное Правительством РФ (постановление от 26 апреля

2002 г.), «Положение о контроле за проведением землеустройст-

ва»

183

уполномочило должностных лиц Федеральной службы зе-

мельного кадастра давать обязательные для юридических лиц и гра-

ждан предписания об устранении нарушений законодательства

Российской Федерации о проведении землеустройства и устанавли-

вать сроки для устранения нарушений (п. «в» ст. 6 Положения).

Вместе с тем подобные акты (а предписание — это правовой акт)

вправе издавать только руководитель федерального органа с регист-

рацией в Министерстве юстиции. Порядок проверок устанавливает

Центральный Банк России по вопросам, которые должны быть уре-

гулированы законом, а также Фонд социального

страхования

184

результате при проведении проверок нарушаются порядок их прове-

дения, установленные законом сроки вследствие издания различного

рода нормативных актов в развитие, а по существу в нарушение за-

кона. Так, например, не вызывает сомнения необходимость налого-

вого контроля и соответствующих проверок. В Налоговом кодексе

РФ проверке посвящено 17 статей. Все отрегулировано. Согласно

ст. 88 и 89 Налогового кодекса проверка может продолжаться два

месяца, а в исключительных случаях (критерия исключительности в

законе нет) — до трех месяцев. Но ведомственная инструкция по-

зволяет нарушать и этот, не всегда оправданный срок. Как отмечает

заслуженный юрист РФ В. Гаршин, эта инструкция позволяет нару-

шать закон, «поскольку, согласно Инструкции, в срок проверки

включается лишь время фактического нахождения проверяющих на

территории налогоплательщика». Как правильно отмечает В. Гар-

шин,

«Если проверяющие приходят на проверку раз в неделю, то ее

можно

растянуть на 60 или 90 недель, а можно и на годы. Как бы

Российская газета. 2002. 30 апр.

О проведении Банком России проверки деятельности арбитражных управляющих

Ри

банкротстве кредитных учреждений

Российская газета.

2001.

февр.;

Методи-

ческие указания о порядке назначения документальных выездных проверок страхо-

вателей по государственному социальному страхованию и принятии мер по их реали-

зации

Российская газета. 2002. 22 мая.

176

Глава

возликовали прокуроры и следователи, если бы в отведенный им

законом двухмесячный срок предварительного следствия зачисля-

лось бы только то время, которое они затратили на производство

конкретных следственных действий... И этого мало. По инструкции

руководитель налогового органа или его заместитель могут приос-

тановить проверку. Время приостановления, разумеется, в срок не

входит»

185

Можно себе представить положение проверяемого и организа-

цию работы в этот неопределенный проверочный период.

Практика показывает, что наряду о законами, регулирующими

те или иные возникающие общественные отношения, необходим

четкий механизм их осуществления и четко организованный кон-

троль и ясное понимание ответственности за нарушение закона и

неисполнение обязанностей. Характерным в этом отношении явля-

ется случай, который произошел в г. Чехове Московской области и о

котором рассказала «Российская газета» 25 января 2002 г. в публи-

кации Н. Козловой «Взламывайте двери (квартирная война в Чехове

не утихает)».

АО «СЕДО» — домостроительный комбинат в г. Чехове — в

соответствии с законом, на основании добротно оформленных дого-

воров, проводил строительство, в том числе жилых домов. Деньги на

строительство вносили как граждане, так и организации. Среди гра-

ждан — инвалиды, пенсионеры, врачи, учителя, участники контр-

террористических военных действий в Чечне. После окончания

строительства хозяева квартир уже собрались переезжать в новое

жилье, но администрация (а она в это время в г. Чехове сменилась)

выдала на квартиры ордера очередникам и вселила их, ссылаясь на

го,

что строители не выполнили всех работ по благоустройству тер-

ритории. При этом не приняли во внимание ни проект, ни договор.

Прокурор опротестовал постановление администрации, но протест

отклонили. Прокурор направил заявление в суд, но в суд представи-

тели администрации не явились. И вот уже более года нарушенные

права не восстанавливаются, уплатившие за жилье люди не могут

его получить. Нет механизма контроля и, как правильно пишет кор-

респондент,

«...создается

впечатление, что город Чехов сегодня —

самостоятельная территориальная единица со своими законами и

Гаршин

В. Рэкет заказывали? Российская газета.

2001.

2 марта.

Понятие государственного контроля и прокурорского надзора.

Ill

порядками. А действующие в стране законы на данную территорию

не распространяются». На жалобы и письма, направленные в разные

органы, пострадавшим ответил только прокурор. И далее Н. Козлова

отмечает: «Одна из очень важных на сегодня проблем в стране —

привлечение в экономику инвестиций. И от отдельных граждан, и от

юридических лиц. Пример из города Чехова ясно показывает, что

есть интересы государства, а есть местное хотение. И федеральная

власть может сколько угодно хотеть, но если местному чиновнику

это не понравится, то ничего у Центра дельного не получится. Толь-

ко благие

намерения».

Вот здесь и проявляется «действенность» контроля, отсутствие

механизма контроля и исполнения требований закона, отсутствие

должных прерогатив у прокурорского надзора, когда простого об-

ращения в суд, предусмотренного сейчас, явно не хватает.

По нашему мнению, все эти вопросы должны быть урегулиро-

ваны законом в принципиальном плане для всех контролирующих

органов, а затем, в зависимости от вида контрольной деятельности,

они должны регламентироваться не ведомственными инструкциями,

а законом и только в каких-то особых случаях, оговоренных в зако-

не, — постановлениями Правительства РФ.

При таком положении противоречий в федеральных и местных

законах, в законах и нормативных актах ведомств не будет. Важ-

ность этого подчеркивают многие руководители субъектов Федера-

ции, ученые, практические работники, например, Председатель Го-

сударственного совета Республики Коми В. А. Торопов: «Важно,

чтобы федеральные и местные законы не только не противоречили

друг другу, но и строились как единый свод, системно, с проекцией

в будущее». Одновременно В. А. Торопов отметил важность откры-

тости и подконтрольности общественных и государственных инсти-

тутов, поскольку «чем выше открытость государственных и общест-

венных институтов, тем ниже опасность роковой ошибки. Главный

источник риска — и экономического, и социального, и экологиче-

ского — в самом общественном устройстве, например, в системе

организации управления, распределении полномочий и

контроля»

186

Наряду с четкой законодательной регламентацией организации,

Торопов В. А. Время бесконтрольной власти ушло

Российская газета. 2001.

1 сент.

178

Глава VI

полномочий и ответственности (особенно ответственности, о чем

говорили и первый Президент России Б. Н.

Ельцин

187

и нынешний

Президент В. В. Путин) работников управления, и в том числе орга-

нов контроля, важно законодательно подчеркнуть независимость

работников органов контроля, чтобы исключить факты неправомер-

ного давления, как это имеет место, например, в отношении Кон-

трольно-счетной палаты

Санкт-Петербурга

188

Вместе с тем необходимо в законодательстве и, разумеется, при

выработке Концепции развития контрольной деятельности в Рос-

сийской Федерации разработать механизм реализации и выполнения

решений и предписаний органов контроля, а также административ-

ные процедуры обжалования решений, закон о разрешении споров

чиновника и гражданина, органа контроля и проверяемого. Гражда-

нин Российской Федерации швейцарский адвокат Карл Экштайн,

анализируя законодательство России и сравнивая его с европейским,

отмечает, что «у любой бюрократии, где бы она ни находилась, есть

искушение воспользоваться своим положением, если хотите, пре-

восходством над рядовым гражданином. Но наличие закона все же

ограничивает

произвол.

18 9

Таким образом, дальнейшее развитие и совершенствование кон-

трольной деятельности, в том числе негосударственного и общест-

венного контроля, будет происходить, как нам представляется, наи-

более эффективно и результативно при четкой,

полной

понятной

регламентации этой деятельности на основе общего с принципиаль-

ными положениями закона о контрольной деятельности в Россий-

ской Федерации, а затем, в соответствии с ним, на основе издания

федеральных (а на их основе и местных) законов по тем или иным

видам деятельности по контролю с учетом отраслей экономической,

социальной и других видов государственной и общественной жизни.

В связи с этим полагаем необходимым остановиться еще на од-

ном вопросе, связанным с понятием контрольной деятельности, ор-

ганов контроля. Профессор А. П. Гуляев полагает, что наличие кон-

Не бывает власти без ответственности

Санкт-Петербургские ведомости. 1999.

19-25

июня.

188

Сергеев Г. Деньги счет любят, а депутаты нет

Аргументы и факты. 2002. № 29;

Селезнева А. Считать надо правильно

Российская газета. 2000. 29 сент.

189

Димарский

В. Нормы бюрократий на душу населения

Российская газета. 2002.

25 янв.

Понятие государственного контроля и прокурорского

надзора.

179

трольных функций само по себе не дает оснований относить право-

охранительные органы (по-видимому, имеются в виду органы, на-

званные в утвержденном Указом Президента РФ «Положении о ко-

ординации деятельности правоохранительных органов по борьбе с

преступностью» от

апреля 1996 г.) к разряду

контролирующих

190

Данный вывод аргументируется в основном тем, что деятельность

правоохранительных органов направлена на защиту от конкретных

посягательств на права, свободы и законные интересы субъектов

общественных отношений, включая интересы общества и государ-

ства, на восстановление (или компенсацию) нарушенных прав.

Функции же и полномочия контролирующих органов, по мнению

А.

П.'"

Гуляева, имеют главным образом управленческий, общепре-

дупредительный и обеспечительный характер и направлены на реа-

лизацию установленного порядка отношений.

Нам представляется, что данная позиция не соответствует закону и

положениям контролирующих и правоохранительных органов. Да, не

все контролирующие органы пользуются и имеют полномочия, кото-

рыми располагают органы, отнесенные к правоохранительным.

Да^

них.

кроме

осуществления контрольных функций, имеются и иные

функции,

которые

на них возложило

государство,

в том числе и при-

нудительное

правовосстановление

и привлечение правонарушителей

преступников

к ответственности. Но вместе с тем и у них есть функ-

ция

общепредупредительногр

и обеспечительного характера, управ-

ленческой направленности. Таможенные органы, налоговая полиция,

судебные приставы, органы МВД осуществляют и такие функции, об-

ладают по ряду направлений деятельности контрольными функциями,

в частности, органы обеспечения безопасности дорожного движения,

органы паспортно-визовой службы, органы таможенного контроля,

органы МВД при контроле за деятельностью частных охранных и де-

тективных предприятий. Даже органы предварительного расследования

имеют функции предупреждения преступлений и правонарушений,

функцию

предупредительного и обеспечительного направлений.

Поскольку большинство правоохранительных органов — это ор-

ганы исполнительной власти, обладающей правом контроля, выполня-

ют контрольные функции, имеют полномочия привлекать нарушите-

Контрольные

органы и организации России. Учебник

Под ред. А. П. Гуляева.

12.

180

Глава

V I

лей к тем или иным видам ответственности (например, админи-

стративной), контролируют вопросы, относящиеся именно к управ-

ленческой деятельности, то они, несомненно являясь правоохранитель-

ными, одновременно являются и контролирующими органами,

органами контроля. К ним не относятся лишь органы прокурорского

надзора. Поэтому прав профессор В. П.

Божьев

191

который относит ряд

из них к контролирующим органам, с чем согласен и профессор

А. П. Гуляев. Некоторые ученые и практики, да и законодательно-

нормативные акты, которые мы рассматривали, относят органы про-

куратуры к правоохранительным, другие ученые — к правопримени-

тельным органам. Наверное, более правилен первый термин, посколь-

ку те органы, о которых идет речь, конечно, скорее охраняют право

(разумеется и применяя его), чем только применяют.

Однако подчеркнем еще раз,

что

прокуратура,„как

<едш*ая^центра-

лизованная, федеральная система, к контролирующим органам не от-

носится. Рассматривая в нашем исследовании понятия «контроль» и

«надзор», мы отмечали, ссылаясь на толковые

словари,

что^действи-

тельно

иели

средства^анных

понятий

позволяют.размьшшять

об их

т^жде^твеШо^г|рН^рассмоіреііие

сущности

органов контроля пока-

зыв^Ш7~

™~^^ждёственности

рассматриваемых

понятий говорить

нельзя, это ошибочное представление. И органы контроля, и органы

прокуратуры наблюдают за деятельностью соответствующих органи-

заций, учреждений, должностных лиц, руководителей. И контроли-

рующие органы, и органы прокурорского надзора имеют целью обес-

печить соблюдение закона. Однако если вникнуть в

глубинное

содержание деятельности тех и других, то мы

увидим,

что органы

контроля осуществляют, проводя контрольные действия, управлен-

ческую функцию, стремясь, в первую очередь, проконтролировать

выполнение задач, поставленных перед подконтрольными объектами,

эффективность"

іТравМьность,

результативность действий, обоснован-

ность решений с точки зрения

решения

поставленных задач. Они впра-

ве вмешиваться в действия, отменять

решения.,,

давать.

обязательные

"указания,

оценивать целесообразность действий и решений. То есть в

первую очередь их задача — способствовать должному выполнению

основной функции управления — организационной. Именно с этой

точки зрения они также контролируют деятельность с соблюдением

191

Правоохранительные органы. Учебник / Под ред. В. П. Божьева.

м.,

1997.

Понятие государственного контроля и прокурорского

надзора.

181

требований

закона, нормативных установлений. То есть, осуществляя

контроль, они вправе и, более того, обязаны вмешаться в

оперативно-

хтояйсгтветшуда-яеятелшостьГПрйчём

эти полномочия принадлежат не

только'¥еЖомствённым,

но и межведомственным органам контроля.

Такими полномочиями в рамках установленных законом и в опре-

деленном законом порядке пользуются и органы негосударственного,

общественного контроля, например, органы профсоюзного контроля за

соблюдением трудового законодательства и безопасности

труда

192

также общественные органы по экологическим вопросам, защите

прав

потребителей

193

Органы прокурорского надзора не вправе вме-

шиваться в оперативно-хозяйственную деятельность, не подменяют

государственные

"органы и должностных лиц, которые осуществляют

контроль,'"и"осуществляют"

надзорные действия только при поступ-

леШГи

іТііфор.\іаіиіи

о нарушении закона и если это требует вмеша-

телБСТва

прокурора (ст.

21,

26 Федерального закона «О прокуратуре Рос-

сийской

Федераций»).

Как правильно отметил один из виднейших специалистов в об-

ласти прокурорского надзора доктор юридических наук, профессор

А. Д. Берензон,

прокурор

может вмешаться только при нарушении

закона. Нет нарушения закона — нет вмешательства

прокурора

194

Это

1їе1)д1Гбкр5тнс7

подчёркивалось и в приказах Генерального проку-

рора Российской

Федерации

195

Разумеется, и в прокурорской

системе, обладающей своими

особенное

ями, спецификой,

осущест-

вляется

уітравление,

присутствуют обе составляющие части управлен-

ческой

деятельности:,

организационная

контрольная. Генеральный

прокурор Российской Федерации, возглавляя органы прокуратуры,

осуществляет управление: проводит организационные мероприятия,

издает приказы и инструкции, разрабатывает и организует внедрение

192

Ивченко В.

М.,

Сенников Н. М. Надзор и контроль за соблюдением трудовых прав

работников как основа их защиты

Ученые записки юрид. факультета СПб. Гумани-

тарного университета профсоюзов. 2002. № 7. С. 24-29.

Контрольные органы и организации России. Учебник

Под ред. А. П. Гуляева. § 3

гл.

2 и С. 43-45; Трудовой кодекс РФ; Рохлин В.

И.,

Пинчук В.

И.,

Сердюк В.

М.

Рас-

следование и прокурорский надзор по фактам нарушения природоохранного законо-

дательства. СПб.,

1991;

Рохлин В.

И.,

Сердюк В.

М.

Экологические правонарушения.

СПб., 1998.

194

Берензон А. Д., Гудкович К. Д. Прокурорский надзор за исполнением законов орга-

нами вневедомственного контроля и взаимодействием с ними при осуществлении

общего надзора.

М„

1976 .

Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской

Феде-

Рации.

М.,

1999. С. 51, 59, 75 и др.

182

Глава VI

и инструкции, разрабатывает и организует внедрение методических ре-

комевдаций,

обучение для повышения квалификации кадров, руководит

учреждениями по подготовке кадров. Управленческие функции осу-

ществляют также прокуроры субъектов Федерации, городов и районов,

приравненные к ним своими подразделениями и коллективами. Здесь,

несомненно, осуществляются и контрольные функции по выполнению

приказов и указаний, надлежащей организации работы, ее эффективно-

сти и результатов. Но эта контрольная деятельность по проверке не

только выполнения законов, но и целесообразности, эффективности

де^ельности,

проводится только внутри прокурорской системы, ко-

торой управляют соответствующие

прокуроры

196

Она отличается

"от

надзорной деятельности. Например, когда прокурор проводит проверку

соблюдения законности при расследовании уголовных дел следовате-

лями прокуратуры (известно, что следственный аппарат входит в струк-

туру органов прокуратуры), то при такой проверке осуществляется не

контрольная, а надзорная деятельность и следователь, в соответствии с

УПК РФ — процессуально самостоятельная фигура, который сам орга-

низует и проводит расследование, отвечает за него, принимает решения

и оценивает доказательства по внутреннему убеждению и независим от

прокурора. Закон предусматривает исключения, когда требуется со-

гласие прокурора, но это не контрольная, а процессуальная, надзор-

ная функция прокурора.

Действия и полномочия контролирующих органов регламентиру-

ются различными законодательными и нормативными актами. Поло-

жение, полномочия, задачи и цели прокуратуры определены Консти-

туцией и Федеральным законом «О прокуратуре Российской

Федерации». Ряд полномочий и задач прокуратуры определены также

и некоторыми федеральными законами и кодексами. Однако общест-

венные правовые отношения, возникающие при осуществлении проку-

рорского надзора, регулируются нормами особой, отдельной отрасли

российского права — прокурорско-надзорным правом. Эту позицию

разделяет большинство ученых, занимающихся прокурорским надзо-

197

ром, конституционным правом,

теорией

государства и права

мы

также являемся сторонниками данной позиции.

196

Смирнов А. Ф. Прокуратура и проблемы управления.

М.,

1997.

197

Даев В. Г.,

Маршунов

М.

Н. Основы теории прокурорского надзора.

Л.,

1990;

Мар-

шунов

М.

Н. Прокурорско-надзорное право.

Л.,

1991;

Николаева Л. А. Надзор прокура-

туры: проблемы теории и практики; Ястребов В. Б. Надзор за исполнением законов