Симонян С.Л. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений

Подождите немного. Документ загружается.

111

6.1. Лица, имеющие право на обращение в суд в порядке производства по делам,

возникающим из публичных правоотношений

делам могут также выступать иностранные граждане, лица без

гражданства и иностранные организации.

С заявлением о признании нормативного правового акта

противоречащим закону полностью или в части в суд вправе

обратиться Президент Российской Федерации, Правительство

Российской Федерации, законодательный (представительный)

орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное

лицо субъекта Российской Федерации, орган местного само-

управления, глава муниципального образования, считающие,

что принятым и опубликованным в установленном поряд-

ке нормативным правовым актом нарушена их компетенция

(ч. 2 ст. 251 ГПК РФ). Нарушением компетенции, в частности,

следует считать регулирование оспариваемым нормативным

правовым актом или его частью тех отношений, которые в со-

ответствии с действующим законодательством подлежат ре-

гулированию нормативными правовыми актами, издаваемыми

заинтересованными лицами, обратившимися в суд. В заявле-

нии должно быть указано, в чем конкретно состоит нарушение

оспариваемым нормативным правовым актом или его частью

компетенции соответствующего должностного лица или орга-

на (п. 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48 от

29 ноября 2007 г.).

В силу ст. 133 Конституции Российской Федерации одной из

гарантий местного самоуправления является право на судеб-

ную защиту. В связи с этим органы местного самоуправления,

главы муниципальных образований вправе обращаться в суды

с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов

полностью или в части не только по основаниям нарушения их

компетенции (ч. 2 ст. 251 ГПК РФ), но и по основаниям наруше-

ния оспариваемым нормативным правовым актом или его час-

тью других прав местного самоуправления (п. 6 постановления

Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48).

Пленум Верховного Суда РФ в п. 13 постановления от

29 ноября 2007 г. № 48 разъяснил, что, исходя из положений

ч. 1 и 2 ст. 251 ГПК РФ, к заинтересованным лицам по делам

об оспаривании нормативных правовых актов относятся орган

государственной власти, орган местного самоуправления или

Тема 6. Лица, участвующие в делах, возникающих из публичных правоотношений

112

должностное лицо, принявшие оспариваемый акт. Вместе с

тем, в необходимых случаях не исключается участие в деле,

в том числе по инициативе суда, высшего должностного лица

субъекта Российской Федерации, обнародовавшего оспарива-

емый акт, принятый представительным (законодательным) ор-

ганом государственной власти субъекта Российской Федера-

ции, либо главы муниципального образования, подписавшего

и обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представи-

тельным органом муниципального образования.

Таким образом, в порядке гл. 24 ГПК РФ в суд могут об-

ратиться: гражданин; иностранный гражданин; лицо без граж-

данства; организация; иностранная организация; прокурор;

Президент РФ; Правительство РФ; законодательный (пред-

ставительный) орган субъекта РФ; высшее должностное лицо

субъекта РФ; орган местного самоуправления, глава муници-

пального образования. Эти субъекты именуются «лицами, об-

ратившимися в суд» (ст. 252 ГПК РФ).

В порядке гл. 25 ГПК РФ в суд вправе обратиться: гражда-

нин, иностранный гражданин, лицо без гражданства, должнос-

тное лицо, организация (коммерческая и некоммерческая),

иностранная организация, органы государственной власти,

органы местного самоуправления. Эти лица именуются «за-

явителями» (ч. 3 ст. 247 ГПК РФ).

В действующем процессуальном законодательстве нечет-

ко определен состав и процессуальное положение лиц, учас-

твующих в делах, возникающих из публичных правоотноше-

ний. В ст. 34 ГПК РФ сказано, что «лицами, участвующими в

деле, являются ...заявители и другие заинтересованные лица

по делам особого производства и производства по делам,

возникающими из публичных правоотношений». В противо-

речии со структурой ГПК РФ, так называемые «неисковые

производства» в ст. 34 ГПК РФ поменялись местами: сначала

названы лица, участвующие в делах особого производства

(подраздел IV раздела II ГПК РФ), затем – лица, участвующие

в делах, возникающих из публичных правоотношений (под-

раздел III раздела II ГПК РФ). Думается, что такая переста-

новка не случайна.

113

6.1. Лица, имеющие право на обращение в суд в порядке производства по делам,

возникающим из публичных правоотношений

Согласно ч. 1 ст. 247 ГПК РФ суд приступает к рассмот-

рению дела, возникающего из публичных правоотношений,

на основании заявления заинтересованного лица. Согласно

ч. 2 этой же статьи, обращение заинтересованного лица в вы-

шестоящий в порядке подчиненности орган или к должност-

ному лицу не является обязательным условием для подачи

заявления в суд. Таким образом, приведенные нормы имену-

ют лицо, обращающееся в суд за защитой нарушенных прав

и свобод, «заинтересованным лицом». Однако в ч. 3 ст. 247

ГПК РФ сказано, что «в случае, если при подаче заявления в

суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подве-

домственный суду, судья оставляет заявление без движения

и разъясняет заявителю необходимость оформления искового

заявления...». Из текстуального анализа данных норм следует,

что слова «заинтересованное лицо» и «заявитель» употреб-

ляются как синонимы. Лицо, обращающееся в суд в порядке

производства по делам, возникающим из публичных правоот-

ношений, в одном случае именуется заявителем, в другом –

заинтересованным лицом.

Сопоставив ст. 34 и 247 ГПК РФ, можно увидеть, что на-

именование лица, действия которого оспариваются, в ГПК РФ

вообще отсутствует. Текстуальный анализ норм подраздела III

раздела II ГПК РФ (ст. 245, 246, 249, 251,252, 254 255, 257, 258)

показывает, что законодатель ограничивается перечислением

субъектов, действия которых оспариваются (органы государст-

венной власти, органы местного самоуправления, должност-

ные лица, государственные и муниципальные служащие).

Состав и процессуальное положение лиц, участвующих в

делах, возникающих из публичных правоотношений, неопре-

деленно регламентированы и в АПК РФ. Согласно ст. 40 АПК

РФ, лицами, участвующими в деле, являются: стороны; заяви-

тели и заинтересованные лица – по делам особого производс-

тва, по делам о несостоятельности (банкротстве) и в иных,

предусмотренных кодексом случаях; третьи лица; прокурор,

государственные органы; органы местного самоуправления

и иные органы, обратившиеся в арбитражный суд в случаях,

предусмотренных АПК РФ. Из анализа данной нормы следу-

Тема 6. Лица, участвующие в делах, возникающих из публичных правоотношений

114

ет, что в арбитражном процессе есть только исковое, особое

производство и производство по делам о несостоятельности

(банкротстве), поскольку ни об административном судопроиз-

водстве, ни о лицах, в нем участвующих, в ст. 40 АПК РФ ни-

чего не сказано. Хотя наличие в АПК РФ специального разде-

ла III, посвященного данной категории дел, требует отдельного

упоминания о лицах, участвующих в данном виде судопроиз-

водства.

В то же время, в ч. 6 ст. 46 АПК РФ закреплено, что «в слу-

чае, если федеральным законом предусмотрено обязатель-

ное участие в деле другого лица в качестве ответчика, а также

по делам, вытекающим из административных или иных пуб-

личных правоотношений, арбитражный суд первой инстанции

по своей инициативе привлекает его к участию в деле соот-

ветчика». Значит, лицо, действия которого стали предметом

судебного разбирательства в порядке административного су-

допроизводства в арбитражном суде, является ответчиком;

тогда лицо, обращающееся в арбитражный суд с заявле-

нием, должно именоваться истцом. Однако в нормах разде-

ла III АПК РФ такого понятия нет. В разделе III АПК РФ есть

ст. 190 «Примирение сторон», согласно которой экономичес-

кие споры, возникающие из административных и иных публич-

ных правоотношений, могут быть урегулированы сторонами.

В других статьях лицо, обращающееся в арбитражный суд с

заявлением в порядке производства по делам, возникающим

из административных или иных публичных правоотношений,

именуется заинтересованным лицом (ст. 191, 192, 194 АПК

РФ), либо заявителем (ст. 199, 200 АПК РФ).

Неопределенность в составе и процессуальном положении

лиц, участвующих в делах, возникающих из публичных пра-

воотношений, порождает путаницу на практике. Суды нередко

в своих постановлениях именуют лиц, участвующих в делах,

возникающих из публичных правоотношений, истцом и ответ-

чиком.

Противоречивость в определении лиц, участвующих в деле,

встречается и в постановлениях Конституционного Суда РФ.

Так, в определении Конституционного Суда РФ от 12 июля

115

6.1. Лица, имеющие право на обращение в суд в порядке производства по делам,

возникающим из публичных правоотношений

По жалобам гражданина Каплина Александра Евгеньевича, открытого

акционерного общества «Кузбассэнерго», общества с ограниченной ответ-

ственностью «Деловой центр “Гагаринский”» и закрытого акционерного об-

щества «Инновационно-финансовый центр “Гагаринский”» на нарушение

конституционных прав и свобод положениями п. 1 ч.1 ст. 150, ст. 192 и ч. 5 ст.

195 АПК РФ // Собрание законодательства РФ. 2006. № 40. Ст. 4204.

2006 г. № 182-О

, в частности, говорится: «Таким образом, воз-

можность заинтересованного лица обжаловать принятые орга-

нами государственной власти, органами местного самоуправле-

ния и их должностными лицами решения, включая нормативные

правовые акты, ...является неотъемлемой характеристикой нор-

мативного содержания права каждого на судебную защиту...»

(абзац 3 п. 2). В другом месте этого же определения сказано:

«Безусловное следование суда заявленному заинтересованным

лицом (органом или должностным лицом, принявшим оспарива-

емый нормативный правовой акт) ходатайству, которое... может

преследовать определенный процессуальный интерес – дости-

жение в судебном процессе желаемого для себя исхода дела

путем прекращения производства по нему, означало бы недопус-

тимое ограничение самостоятельности суда как носителя судеб-

ной власти при осуществлении правосудия...» (абзац 4 п. 3.2). Из

приведенных фрагментов видно, что в одном случае Конститу-

ционный Суд РФ заинтересованным лицом именует лицо, обжа-

лующее в суд незаконные акты органов власти, в другом – орган,

должностное лицо, действия которых обжалуются.

Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что лица, оспа-

ривающие незаконные действия органов власти, выступают

в качестве заявителей по делам, возникающим из публичных

правоотношений (п. 12 постановления от 10 февраля 2009 г.

№ 2), а к заинтересованным лицам по делам об оспарива-

нии решений, действий (бездействия) органов государствен-

ной власти, органов местного самоуправления, должностных

лиц, государственных и муниципальных служащих относятся

соответствующий орган (его структурное подразделение) или

лицо, принявшие оспариваемое решение либо совершившие

оспариваемое действие (бездействие) (п. 18 постановления

Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2).

Тема 6. Лица, участвующие в делах, возникающих из публичных правоотношений

116

Отсутствие общей терминологии в делах, возникающих из

публичных правоотношений, является серьезным дефектом,

и нужна четкая определенность в этом вопросе

. По мнению

А. Т. Боннера, «гражданина, обжалующего в суд действия ад-

министративных органов, следовало бы называть жалобщи-

ком. Термин «жалобщик» вполне определенно характеризует

процессуальное положение этого лица, ведущего судебный

спор с органом государственного управления. Термин «за-

явитель» является не совсем удачным еще и потому, что он

употребляется и для обозначения лиц, участвующих в делах

особого производства, характеризующихся отсутствием спо-

ра о праве. Не вызывает сомнения, что характер дел особого

производства и возникающих из административно-правовых

отношений и процессуальное положение лиц, в них участвую-

щих, различны. Поэтому было бы желательным и обозначение

этих лиц различными терминами»

М. А. Викут и М. С. Шакарян считают, что должностное лицо,

орган управления, к которому предъявлено заявление по де-

лам, возникшим из публичных правоотношений, можно назвать

ответчиком, так как этот участник судопроизводства по сути

своего участия отвечает по поводу заявления (жалобы) в свой

адрес

; это – лицо, оспаривающее требование, обращенное к

нему в той или иной форме (иска, жалобы, заявления)

Термин «сторона» является обобщающим понятием в де-

лах по спорам о праве, – пишет А. Т. Боннер. – В делах, воз-

никающих из административно-правовых отношений, суд раз-

решает спор о праве административном. Наличие правового

спора предполагает наличие сторон, между которыми этот

спор ведется. Поэтому существование понятия «сторона» и в

См.: Каллистратова Р. Ф. Участники процесса по новому законодатель-

ству // АПК и ГПК 2002 г.: сравнительный анализ и актуальные проблемы

правоприменения: матер. Всерос. науч.-практ. конф. М.: РАП, 2004. С. 353.

Боннер А. Т. Указ. соч. С. 873.

См.: Викут М. А., Зайцев И. М. Гражданский процесс России: учебник.

М.: Юристъ, 1999. С. 71.

Шакарян М. С. Учение о сторонах в советском гражданском процессе.

М., 1983. С. 10.

117

6.2. Субъекты, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены

делах, возникающих из административно-правовых отноше-

ний, вполне правомерно

С. В. Никитин предлагает называть участников производ-

ства по делам, возникающим из публичных правоотношений,

сторонами, а также ввести в данное производство институт

третьих лиц (так, в делах об оспаривании нормативных пра-

вовых актов Министерство юстиции РФ может участвовать в

качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных

требований на предмет спора, на стороне органа, принявшего

спорный акт)

В КАС Украины основные участники административного су-

допроизводства именуются истцом и ответчиком. Истец – это

лицо, в защиту прав, свобод и интересов которого подан ад-

министративный иск в административный суд, а также субъект

властных полномочий, во исполнение полномочий которого

подано исковое заявление в административный суд (п. 8 ч. 1

ст. 3 КАС Украины); ответчик – субъект властных полномочий,

а в случаях, предусмотренных законом, и другие лица, к кото-

рым обращено требование истца (п. 9 ч. 1 ст. 3 КАС Украины).

Ст. 24 проекта КАС РФ к лицам, участвующим в деле, отно-

сит: заявителя; административного ответчика; прокурора, лиц

и организации, в случаях, предусмотренных настоящим Кодек-

сом; третьих лиц, заявляющих самостоятельные требования

по жалобе.

6.2. Субъекты, решения, действия (бездействие)

которых могут быть оспорены

Реализация конституционного права на судебную защиту

неправомерных действий органов власти, должностных лиц

позволяет обжаловать в суд решения и действия (или без-

действие) любых государственных органов; право на судеб-

ную защиту предполагает охрану прав и законных интересов

См.: Боннер А. Т. Указ. соч. С. 873–874, 911, 934.

См.: Никитин С. Лица, участвующие в деле об оспаривании норма-

тивного правового акта // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. № 4.

С. 11–12.

Тема 6. Лица, участвующие в делах, возникающих из публичных правоотношений

118

гражданина от произвола законодательной, исполнительной

и судебной власти

Народ осуществляет свою власть непосредственно, а так-

же через органы государственной власти и органы местного

самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ). Государственная

власть осуществляется на основе разделения на законодатель-

ную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ). Госу-

дарственную власть в РФ осуществляют Президент Российской

Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Го-

сударственная Дума), Правительство Российской Федерации,

суды Российской Федерации. Государственную власть в субъ-

ектах Российской Федерации осуществляют образованные ими

органы государственной власти (ст. 11 Конституции РФ).

Понятия «орган государственной власти» и «государствен-

ный орган» не тождественны. Различие между ними отражено,

например, в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. «О системе

государственной службы Российской Федерации»

, где говорит-

ся о том, что посредством государственной службы Российской

Федерации обеспечивается исполнение полномочий федераль-

ных органов государственной власти и иных федеральных го-

сударственных органов; органов государственной власти субъ-

ектов Российской Федерации и иных государственных органов

субъектов Российской Федерации (ст. 1). К ним можно отнести

избирательные комиссии, надзорные и контролирующие орга-

ны, не входящие в систему органов исполнительной власти.

Под «государственными органами» понимаются особые

субъекты права, выступающие в гражданском обороте, в том

числе и в гражданском судопроизводстве, от имени Россий-

ской Федерации и ее субъектов (ст. 124, 125 ГК РФ). Такими

субъектами могут являться правительство, администрации

Пункт 2.3. постановления Конституционного Суда РФ от 17 января 2008

г. по делу о проверке конституционности положений ст. 9 и 10 ФКЗ «Об ар-

битражных судах в Российской Федерации» и ст. 181, 188, 195, 273, 290,

293 и 299 АПК РФ в связи с жалобами ЗАО «СЕБ Русский Лизинг», ООО

«Нефте-Стандарт» и ООО «Научно-производственное предприятие «Неф-

те-Стандарт» // Российская газета. 2008. 26 янв.

Российская газета. 2003. 31 мая.

119

6.2. Субъекты, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены

субъектов, министерства, службы, агентства, департаменты

и т. д. Следует отметить, что отдельные подразделения (уп-

равления, отделы) государственных органов часто не обла-

дают отдельной правосубъектностью, в связи с чем в качест-

ве лица, чьи действия обжалуются, должен выступать сам го-

сударственный орган. Государственный орган, как правило,

действует на основании специального положения о нем, кото-

рое, в том числе, наделяет его правами юридического лица, в

частности, правом выступать в суде в качестве стороны

Под органом исполнительной власти следует понимать по-

литическое учреждение, созданное для участия в осущест-

влении функций государственной власти и наделенное в этих

целях полномочиями государственно-властного характера.

Орган исполнительной власти – всегда орган государственно-

го управления, в то время как не всякий орган государственно-

го управления является органом исполнительной власти. Так,

создаваемые Правительством РФ координационные органы,

выполняя функции управленческого характера, сами по себе

не относятся к органам исполнительной власти

В соответствии с федеративным государственным уст-

ройством различаются федеральные органы исполнительной

власти и органы исполнительной власти субъектов Российской

Федерации. К федеральным органам исполнительной власти

относятся Правительство РФ; министерства РФ; ведомства

РФ. Понятием ведомства охватываются: государственные ко-

митеты РФ, федеральные службы России, российские агент-

ства, федеральные надзоры

Кантор П. Ю. Постатейный комментарий к Закону Российской «Об об-

жаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граж-

дан» // СПС КонсультантПлюс.

См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное

право Российской Федерации: учебник. М.: ЗЕРЦАЛО, 2000. С. 128–130.

ФКЗ «О Правительстве РФ» // Собрание законодательства РФ. 1997.

№ 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1; 2004. № 25. Ст. 2478; 2005. № 23. Ст. 2197;

Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ

Президента РФ от 20.05.2004 № 649 (ред. от 12.03.2007) // Собрание законо-

дательства РФ. 2004. № 21. Ст. 2023.

Тема 6. Лица, участвующие в делах, возникающих из публичных правоотношений

120

К органам исполнительной власти субъектов Российской

Федерации относятся высшее должностное лицо субъекта РФ

(Президент субъекта РФ, глава субъекта Российской Федера-

ции или глава администрации субъекта РФ (губернатор); выс-

ший исполнительный орган государственной власти субъекта

РФ. Исполнительные органы государственной власти субъек-

та РФ: министерства, ведомства субъектов РФ; территориаль-

ные органы федеральных органов исполнительной власти

Представительный орган местного самоуправления; глава

муниципального образования – выборное должностное лицо;

иные органы местного самоуправления (советы, собрания, ко-

митеты, администрации).

Под органами местного самоуправления понимаются осо-

бые субъекты права, выступающие в гражданском обороте, в

том числе и в гражданском судопроизводстве, от имени му-

ниципальных образований (городские, сельские поселения,

районы и т. д.) (ч. 2 ст. 125 ГК РФ). Такими субъектами могут вы-

ступать городские и сельские администрации, их управления

и департаменты, если они наделены правами юридического

лица, и т. д. Правовая природа органов местного самоуправ-

ления аналогична природе органов государственной власти,

однако, в силу ст. 12 Конституции РФ они не входят в систему

органов государственной власти, взаимодействуют с ними на

основе закона

Ст. 1 Закона от 27.04.1993 г. (в ред. Федерального закона

от 14.12.1995 № 197-ФЗ) предоставляла каждому гражданину

право обжаловать в суд неправомерные действия (решения)

государственных органов, органов местного самоуправления,

учреждений, предприятий и их объединений, общественных

ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представи-

тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов

Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42.

Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2002. № 30. Ст. 3024; 2003. № 27. Ст. 2709;

2004. № 50. Ст. 4950; 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 3104.

С 1 января 2006 г. система местного самоуправления регулируется ФЗ

от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 12.08. 2004 г.) «Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собра-

ние законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.