Симонян С.Л. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений

Подождите немного. Документ загружается.

121

6.2. Субъекты, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены

объединений или должностных лиц, государственных служа-

щих, которыми нарушены его права и свободы.

В буквальном смысле, толкуя действующее в настоящий

момент законодательство, под «учреждениями» следует пони-

мать юридические лица определенной организационно-право-

вой формы, владеющие имуществом на праве оперативного

управления, созданные, как правило, государством для осу-

ществления управленческих, социально-культурных или иных

функций некоммерческого характера и финансируемые им

полностью или частично

. Однако в сложившейся судебной

практике термин «учреждение» толкуется шире. Учреждения

могут быть частными, государственными, муниципальными.

Так, ст. 11.1 Закона РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании»

фактически распространяет понятие образовательного учреж-

дения на негосударственные образовательные организации,

которые могут создаваться в организационно-правовых фор-

мах, предусмотренных гражданским законодательством Рос-

сийской Федерации для некоммерческих организаций. Более

того, в правоприменительной практике широко распростране-

ны коммерческие организации, осуществляющие на основа-

нии лицензии и Закона «Об образовании» образовательную

деятельность и попадающие тем самым под понятие обра-

зовательных учреждений. Также можно указать на лечебно-

профилактические, аптечные и иные «учреждения здравоох-

ранения» различных организационно-правовых форм и форм

собственности, действующие на основании Основ законода-

тельства Российской Федерации об охране здоровья граждан

от 22 июля 1993 г.

, учреждения социальной защиты населе-

ния и т. п.

Учреждения, как правило, специализируются на выполне-

нии определенного вида деятельности. Однако ГК РФ призна-

Ст. 120 ГК РФ, ст. 11 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ

(в ред. от 02.02.2006 г.) «Об общественных объединениях» // Собрание зако-

нодательства РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.

Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 150.

Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993.

№ 33. Ст. 1318.

Тема 6. Лица, участвующие в делах, возникающих из публичных правоотношений

122

ет учреждениями также организации, выполняющие управлен-

ческие функции, т. е. органы управления. Все эти учреждения

наделены распорядительными, властными, управленческими

полномочиями, в рамках которых они совершают действия и

принимают решения, которые могли быть предметом судеб-

ного обжалования в соответствии с Законом от 27.04.1993 г.

Однако положения Закона, позволяющие обжаловать дей-

ствия и решения учреждений, в настоящий момент фактичес-

ки утратили силу.

Под «предприятиями» на момент принятия Закона от 27.04.

1993 г. понимались субъекты права, деятельность которых

регулировалась гл. II Закона РСФСР от 25 декабря 1990 г.

№ 445-1 (в ред. от 30 ноября 1994 г.) «О предприятиях и пред-

принимательской деятельности», т. е., в принципе, любые ком-

мерческие организации. Такой же позиции придерживался в

тот период и Верховный Суд РФ, который в п. 6 постановле-

ния Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. № 10

(в ред. от 24 апреля 2002 г.) «О рассмотрении судами жалоб

на неправомерные действия, нарушающие права и свободы

граждан» указал, что «могут быть обжалованы в суд решения

общих собраний... жилищно-строительных кооперативов, ак-

ционерных обществ».

В период времени, предшествующий принятию Закона от

27.04.1993 г., практически все организации в нашей стране, как

коммерческие, так и некоммерческие, были государственны-

ми, а правовое регулирование предпринимательской деятель-

ности находилось в зачаточном состоянии. В такой обстанов-

ке коммерческие предприятия часто фактически выступали от

имени государства и осуществляли не только частноправовую

деятельность, но и определенные публичные функции. Пре-

доставление гражданам права обжаловать их действия и ре-

шения в судебном порядке выглядело в тот момент оправдан-

ным. Однако в дальнейшем, по мере развития экономики, в

Российской Федерации стало появляться все больше частных

коммерческих предприятий, отношения которых с гражданами

стали носить исключительно частноправовой характер. Соот-

ветственно, споры между такими предприятиями и граждана-

123

6.2. Субъекты, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены

ми стали носить преимущественно (или даже исключительно)

гражданский либо трудовой характер, и, соответственно, эти

споры теперь подлежат рассмотрению в судах в порядке ис-

кового производства. Споры, связанные с оспариванием ре-

шений органов управления таких предприятий (решения об-

щего собрания, совета директоров акционерного общества,

правления общества, директора, председателя), нашли свое

регулирование в специальных нормативных актах – законах

об акционерных обществах, обществах с ограниченной ответ-

ственностью и т. д. Сохранение указанного положения в За-

коне от 27.04.1993 г. создавало неопределенность, позволяло

недобросовестным гражданам обходить ограничения, установ-

ленные законодательством об исковом производстве и о соот-

ветствующих организационно-правовых формах юридических

лиц для оспаривания их действий и решений. Поэтому гл. 25

ГПК РФ (которая имеет приоритет над Законом от 27.04.1993 г.)

уже не содержит указания на возможность оспаривания дей-

ствий и решений учреждений и предприятий. Пленум Верхов-

ного Суда РФ в п. 8 постановления от 20 января 2003 г. № 2

указал, что «ГПК РФ, в отличие от ГПК РСФСР и Закона РФ от

27 апреля 1993 г. (в ред. Федерального закона от 14 декабря

1995 г.) «Об обжаловании в суд действий и решений, наруша-

ющих права и свободы граждан», не допускает возможности

оспаривания в порядке производства по делам, возникающим

из публичных правоотношений, решений и действий (бездей-

ствия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений

и общественных объединений. Следовательно, с 1 февраля

2003 г. дела об оспаривании решений и действий (бездействия)

учреждений, предприятий, организаций, их объединений и об-

щественных объединений должны рассматриваться по прави-

лам искового производства, в том числе с соблюдением общих

правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективно-

го права»

. Тем самым законодатель существенно сузил сферы

П. 8 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января

2003 г. № 2, содержащий данное разъяснение, исключен на основании

п. 33 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2.

Тема 6. Лица, участвующие в делах, возникающих из публичных правоотношений

124

действия Закона от 27.04.1993 г., приведя его в соответствие с

положениями ст. 46 Конституции РФ, которая предусматривает

обжалование лишь решений и действий (или бездействия) «ор-

ганов государственной власти, органов местного самоуправле-

ния, общественных объединений и должностных лиц»

Так, в п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от

20 декабря 2005 г. № 25 «О некоторых вопросах, возникших у

судов при рассмотрении дел, связанных с реализацией граж-

данами права на трудовые пенсии»

указано: «Поскольку в со-

ответствии со ст. 5 Федерального закона «Об обязательном

пенсионном страховании в Российской Федерации» Пенсион-

ный фонд Российской Федерации является государственным

учреждением и, следовательно, не относится к тем субъектам,

чьи решения, действия (бездействие) гражданин вправе оспо-

рить в суде в порядке, установленном гл. 25 ГПК РФ («Про-

изводство по делам об оспаривании решений, действий (без-

действия) органов государственной власти, органов местного

самоуправления, должностных лиц, государственных и муни-

ципальных служащих»), дела по спорам между гражданами

и Пенсионным фондом Российской Федерации, связанные с

назначением и выплатой трудовых пенсий, не могут рассмат-

риваться в порядке производства по делам, возникающим из

публичных правоотношений, по правилам, предусмотренным

гл. 25 ГПК РФ, а подлежат рассмотрению в порядке искового

производства».

Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 10 февраля

2009 г. № 2 указал, что по правилам, установленным гл. 25 ГПК

РФ, могут быть оспорены решения, действия (бездействие):

федеральных органов государственной власти: представи-

тельного (законодательного) органа Российской Федерации,

федеральных органов исполнительной власти, образуемых в

соответствии с Конституцией Российской Федерации, Феде-

ральным конституционным законом «О Правительстве Россий-

ской Федерации», указами Президента Российской Федерации

Кантор П. Ю. Указ. соч.

Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. № 2. С. 4.

125

6.2. Субъекты, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены

о системе и структуре федеральных органов исполнительной

власти, а также территориальных органов, созданных феде-

ральными органами исполнительной власти для осуществле-

ния своих полномочий;

органов государственной власти субъекта Российской Феде-

рации: законодательного (представительного) органа, высше-

го исполнительного органа и иных органов государственной

власти, образуемых в соответствии с конституцией (уставом)

субъекта Российской Федерации и на основании нормативно-

го правового акта органа законодательной (представительной)

власти субъекта Российской Федерации и (или) его высшего

должностного лица;

органов местного самоуправления: представительного ор-

гана муниципального образования, местной администрации

и иных органов, предусмотренных уставом муниципального

образования и обладающих собственными полномочиями по

решению вопросов местного значения (п. 2).

По вопросу оспаривания действий государственных и муни-

ципальных служащих Пленум Верховного Суда РФ разъяснил

следующее: «В соответствии с положениями, закрепленными

в ст. 1, 8, 9, 10, 12 Федерального закона “О системе государ-

ственной службы Российской Федерации”, к федеральным го-

сударственным служащим относятся граждане, осуществляю-

щие на основании контракта профессиональную служебную

деятельность на должностях федеральной государственной

службы (федеральной государственной гражданской службы,

военной службы, правоохранительной службы), учрежденных

федеральным законом или иным нормативным правовым ак-

том Российской Федерации, входящих в Реестр должностей

федеральной государственной службы, утвержденный Прези-

дентом Российской Федерации, и получающие вознагражде-

ние за счет средств федерального бюджета. К государствен-

ным гражданским служащим субъекта Российской Федерации

относятся граждане, осуществляющие на основании контрак-

та профессиональную служебную деятельность на должно-

стях государственной гражданской службы субъекта Россий-

ской Федерации, учрежденных законом или иным норматив-

Тема 6. Лица, участвующие в делах, возникающих из публичных правоотношений

126

ным правовым актом субъекта Российской Федерации, входя-

щих в Реестр должностей государственной гражданской служ-

бы субъекта Российской Федерации, утвержденный законом

или иным нормативным правовым актом субъекта Российской

Федерации, и получающие вознаграждение за счет средств

бюджета субъекта Российской Федерации (ст. 1, 8, 9, 10, 12

Федерального закона “О системе государственной службы

Российской Федерации”).

Согласно положениям ст. 1, 2, 6, 7, 10 Федерального закона

“О муниципальной службе в Российской Федерации” муници-

пальными служащими являются граждане, осуществляющие

на постоянной основе на основании контракта профессио-

нальную деятельность на должностях муниципальной службы,

которые установлены муниципальными правовыми актами в

соответствии с Реестром должностей муниципальной службы

в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом

субъекта Российской Федерации, и получающие денежное со-

держание за счет средств местного бюджета.

При этом необходимо иметь в виду, что в федеральных ор-

ганах государственной власти, иных федеральных государ-

ственных органах, органах государственной власти субъек-

тов Российской Федерации, органах местного самоуправле-

ния могут быть предусмотрены должности, не являющиеся

должностями соответственно государственной и муниципаль-

ной службы (п. 6 ст. 8 Федерального закона “О системе госу-

дарственной службы Российской Федерации”, ч. 2 ст. 10 Фе-

дерального закона “О муниципальной службе в Российской

Федерации”). Решения, действия (бездействие) лиц, занимаю-

щих такие должности, не подлежат оспариванию по правилам

гл. 25 ГПК РФ» (п. 4 постановления Пленума Верховного Суда

РФ от 10 февраля 2009 г. № 2).

В порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, рассматривают-

ся и разрешаются также иные дела, возникающие из публич-

ных правоотношений и отнесенные федеральными законами к

компетенции судов общей юрисдикции, в частности об оспари-

вании решений, действий (бездействия) органов, которые не

являются органами государственной власти и органами мест-

127

6.2. Субъекты, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены

ного самоуправления, но наделены властными полномочиями

в области государственного управления или распорядитель-

ными полномочиями в сфере местного самоуправления и при-

нимают решения, носящие обязательный характер для лиц, в

отношении которых они вынесены (например, дела об оспа-

ривании решений квалификационных коллегий судей (ст. 26

Федерального закона «Об органах судейского сообщества в

Российской Федерации»), решений призывных комиссий (п. 7

ст. 28 Федерального закона «О воинской обязанности и воен-

ной службе», ст. 15 Федерального закона «Об альтернативной

гражданской службе»); дела об оспаривании решений органов

государственной власти, органов местного самоуправления,

должностных лиц, связанных с согласованием и разрешени-

ем на размещение, проектирование, строительство, рекон-

струкцию, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию, консервацию и

ликвидацию зданий, строений, сооружений и иных объектов,

по мотиву нарушения прав и свобод заявителя, создания пре-

пятствия к их осуществлению; дела об оспаривании решений,

действий (бездействия) государственных органов, органов

местного самоуправления, должностных лиц, нарушающих

право граждан и организаций на доступ к информации (п. 6

ст. 8 Федерального закона «Об информации, информацион-

ных технологиях и о защите информации»).

Допускается рассмотрение по правилам, предусмотренным

гл. 25 ГПК РФ, также дел об оспаривании решений, действий

(бездействия) юридических лиц и индивидуальных предпри-

нимателей, принятых, совершенных при осуществлении ими

переданных в установленном порядке конкретных государ-

ственно-властных полномочий.

К таким лицам, в частности, относятся юридические лица и

индивидуальные предприниматели, аккредитованные в уста-

новленном порядке для выполнения работ по сертификации,

государственные учреждения, уполномоченные на проведе-

ние государственного контроля (надзора) за соблюдением

требований технических регламентов (ст. 2, 21, 26, 32 Феде-

рального закона «О техническом регулировании»), государ-

ственные учреждения, подведомственные федеральному

Тема 6. Лица, участвующие в делах, возникающих из публичных правоотношений

128

органу исполнительной власти, осуществляющему кадастро-

вый учет и ведение государственного кадастра недвижимости

(ст. 3 Федерального закона «О государственном кадастре не-

движимости») (п. 5 постановления Пленума Верховного Суда

РФ № 2 от 10 февраля 2009 г.).

Введение нормы об общественных объединениях, чьи дей-

ствия и решения могут быть обжалованы, было связано с чрез-

вычайно высокой в прошлом ролью общественных объедине-

ний, которые, формально являясь отдельными от государства

субъектами, играли ведущую роль в политико-управленческих

(партия, комсомол), трудовых (профсоюзы), экономических

(колхозы), творческих (союзы писателей) и т. д. отношениях.

Нормы ГПК РФ не допускают возможности оспаривания

в порядке гл. 25 решений и действий (бездействия) органов

управления организациями и их объединениями, обществен-

ными объединениями, политическими партиями, а также их

руководителей, поэтому такие дела должны рассматриваться

по правилам искового производства, в том числе и в случаях,

когда заявитель ссылается на положения Закона Российской

Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нару-

шающих права и свободы граждан» (п. 10 постановления Пле-

нума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2).

Таким образом, заинтересованными лицами в делах, воз-

никающих из публичных правоотношений, являются: феде-

ральные органы исполнительной власти, иные федеральные

государственные органы, органы государственной власти

субъектов Российской Федерации, органы местного самоуп-

равления, должностные лица, государственные, муниципаль-

ные служащие. В случаях, установленных законом, в качестве

«ответчика» по делам, возникающим из публичных правоотно-

шений, может выступать гражданин и/или организация (объ-

единение граждан). Например, по заявлению государственных

органов об обязании физических лиц и некоммерческих орга-

низаций выполнить требования в тех случаях, когда такие обя-

занности в соответствии с законом возлагаются в судебном

порядке (дела по заявлениям налоговых органов о взыскании

с граждан недоимок по налогам и сборам).

129

6.2. Субъекты, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены

Исходя из положений ч. 1 и 2 ст. 251 ГПК РФ к заинтере-

сованным лицам по делам об оспаривании нормативных пра-

вовых актов относятся орган государственной власти, орган

местного самоуправления или должностное лицо, принявшие

оспариваемый акт.

Вместе с тем, в необходимых случаях не исключается

участие в деле, в том числе по инициативе суда, высшего

должностного лица субъекта Российской Федерации, обнаро-

довавшего оспариваемый акт, принятый представительным

(законодательным) органом государственной власти субъекта

Российской Федерации, либо главы муниципального образо-

вания, подписавшего и обнародовавшего оспариваемый акт,

принятый представительным органом муниципального обра-

зования (п. 13 постановления Пленума Верховного Суда РФ

№ 48 от 29 ноября 2007 г.).

В соответствии с положениями ч. 1 ст. 257 ГПК РФ к заин-

тересованным лицам по делам об оспаривании решений, дей-

ствий (бездействия) органов государственной власти, органов

местного самоуправления, должностных лиц, государствен-

ных и муниципальных служащих относятся соответствующий

орган (его структурное подразделение) или лицо, принявшие

оспариваемое решение либо совершившие оспариваемое

действие (бездействие).

В необходимых случаях суд вправе по своей инициативе

привлечь к участию в деле в качестве заинтересованных лиц

в частности:

соответствующий орган государственной власти или орган

местного самоуправления, если оспаривается решение, дей-

ствие (бездействие) структурного подразделения органа госу-

дарственной власти или органа местного самоуправления, не

являющегося юридическим лицом;

соответствующий орган государственной власти, орган мест-

ного самоуправления либо должностное лицо, уполномочен-

ные на решение вопросов в данной сфере государственного

управления либо местного самоуправления, если принявший

оспариваемое решение, совершивший действие (бездей-

ствие) орган не относится к органам государственной власти

Тема 6. Лица, участвующие в делах, возникающих из публичных правоотношений

130

или органам местного самоуправления, но наделен властны-

ми полномочиями в области государственного управления или

распорядительными полномочиями в сфере местного самоуп-

равления. Так, при оспаривании решения призывной комиссии

к участию в деле может быть привлечен и военный комиссари-

ат, который является территориальным органом Министерства

обороны Российской Федерации (п. 2 Положения о военных

комиссариатах, утвержденный Указом Президента Российской

Федерации от 1 сентября 2007 г. № 1132) и организует призыв

на военную службу (ст. 26 Федерального закона «О воинской

обязанности и военной службе»).

В случае, когда до рассмотрения дела орган государствен-

ной власти или орган местного самоуправления реоргани-

зован либо упразднен, суд привлекает к участию в деле его

правопреемника или орган, к компетенции которого относит-

ся восстановление нарушенных прав и свобод заявителя и

устранение препятствий к осуществлению его прав и свобод.

Если к моменту рассмотрения заявления лицо, решения или

действия (бездействие) которого оспариваются, уже не явля-

ется должностным лицом, суд решает вопрос о привлечении к

участию в деле лица, занимающего эту должность, либо соот-

ветствующего органа, к компетенции которого относится вос-

становление нарушенных прав и свобод заявителя или устра-

нение препятствий к осуществлению его прав и свобод (п. 18

постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля

2009 г. № 2).

6.3. Понятие должностного лица

В зависимости от должностных полномочий государственые

служащие делятся на руководителей, специалистов и вспомо-

гательный персонал, а также на наделенных и не наделенных

распорядительными полномочиями.

К государственным служащим, наделенным распоряди-

тельными полномочиями, относятся руководители, а также

представители власти, которые именуются должностными

лицами.