Симонян С.Л. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений

Подождите немного. Документ загружается.

131

6.3. Понятие должностного лица

Ни ФЗ «О системе государственной службы», ни ФЗ «О го-

сударственной гражданской службе» не раскрывают содержа-

ние понятия «должностное лицо», которое является одним из

ключевых, поскольку должностные лица признаются специ-

альными субъектами различных отраслей права. Несмотря на

это, понятие «должностное лицо» официально употребляется

не в качестве общего, а в качестве специального понятия в

примечаниях ст. 2.4 КоАП РФ и к ст. 285 УК РФ, которые весь-

ма близки по своему содержанию: должностное лицо – это

лицо постоянно, временно или в соответствии со специаль-

ными полномочиями осуществляющее функции представите-

ля власти, т. е. наделенное в установленном законом порядке

распорядительными полномочиями в отношении лиц, не на-

ходящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо,

выполняющее организационно-распорядительные или адми-

нистративно-хозяйственные функции в государственных ор-

ганах, органах местного самоуправления, государственных и

муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах

Российской Федерации, других войсках и воинских формиро-

ваниях Российской Федерации.

К исполняющим функции представителя власти следует

относить лиц, наделенных правами и обязанностями по осу-

ществлению функций органов законодательной, исполнитель-

ной или судебной власти, а также, исходя из содержания при-

мечания к ст. 318 УК РФ, иных лиц правоохранительных или

контролирующих органов, наделенных в установленном зако-

ном порядке распорядительными полномочиями в отношении

лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо

правом принимать решения, обязательные для исполнения

гражданами, организациями, учреждениями независимо от их

ведомственной принадлежности и форм собственности.

Под организационно-распорядительными функциями сле-

дует понимать полномочия должностного лица, которые свя-

заны с руководством трудовым коллективом государственно-

го органа, государственного или муниципального учреждения

(его структурного подразделения) или находящимися в их

служебном подчинении отдельными работниками, с форми-

Тема 6. Лица, участвующие в делах, возникающих из публичных правоотношений

132

рованием кадрового состава и определением трудовых функ-

ций работников, с организацией порядка прохождения служ-

бы, применения мер поощрения или награждения, наложения

дисциплинарных взысканий и т. п.

К организационно-распорядительным функциям относятся

полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридичес-

кое значение и влекущих определенные юридические послед-

ствия (например, по выдаче медицинским работником листка

временной нетрудоспособности, установлению работником

учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у

гражданина инвалидности, приему экзаменов и выставлению

оценок членом государственной экзаменационной (аттестаци-

онной) комиссии).

Как административно-хозяйственные функции надлежит

рассматривать полномочия должностного лица по управлению

и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами,

находящимися на балансе и (или) банковских счетах организа-

ций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по

совершению иных действий (например, по принятию решений

о начислении заработной платы, премий, осуществлению кон-

троля за движением материальных ценностей, определению

порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием).

Исполнение функций должностного лица по специальному

полномочию означает, что лицо осуществляет функции пред-

ставителя власти, исполняет организационно-распорядитель-

ные или административно-хозяйственные функции, возложен-

ные на него законом, иным нормативным правовым актом,

приказом или распоряжением вышестоящего должностно-

го лица либо правомочным на то органом или должностным

лицом (например функции присяжного заседателя). Функции

должностного лица по специальному полномочию могут осу-

ществляться в течение определенного времени или однократ-

но, а также могут совмещаться с основной работой.

При временном исполнении функций должностного лица

или при исполнении их по специальному полномочию лицо

может быть признано должностным лишь в период исполне-

ния возложенных на него функций

133

6.3. Понятие должностного лица

Должностным лицом является лицо, осуществляющее функ-

ции представителя власти, выполняющее организационно-

распорядительные или (и) административно-хозяйственные

функции в государственном органе, органе местного самоуп-

равления, государственном и муниципальном учреждении,

государственной корпорации, а также в Вооруженных Силах

Российской Федерации, других войсках и воинских формиро-

ваниях Российской Федерации и при этом не занимающее в

указанных органах государственную должность Российской

Федерации или государственную должность субъектов Рос-

сийской Федерации (п. 8 постановления Пленума Верховного

Суда РФ № 19 от 16 октября 2009 г.).

Под лицами, занимающими государственные должности

Российской Федерации, понимаются лица, занимающие го-

сударственные должности, устанавливаемые Конституцией

Российской Федерации, федеральными конституционными

законами и федеральными законами для непосредственного

исполнения полномочий федеральных государственных ор-

ганов (п. 2 примечаний), а под лицами, занимающими госу-

дарственные должности субъектов Российской Федерации, –

лица, занимающие должности, устанавливаемые конституци-

ями или уставами субъектов Российской Федерации для не-

посредственного исполнения полномочий государственных

органов субъектов Российской Федерации (п. 3 примечаний).

Сводный перечень государственных должностей Российской

Федерации утвержден Указом Президента Российской Феде-

рации от 11 января 1995 г. № 32 (в ред. от 1 декабря 2008 г.)

(п. 2 и 3 примечаний к ст. 285 УК РФ, п. 9 постановления Пле-

нума Верховного Суда РФ № 19 от 16 октября 2009 г.).

Наряду с лицом, занимающим государственную должность

Российской Федерации или государственную должность субъ-

екта Российской Федерации, субъектом ответственности по

П. 2, 3, 4, 5, 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 19 от

16 октября 2009 г. «О судебной практике по делам о злоупотреблении долж-

ностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» // Бюл-

летень Верховного Суда РФ. 2009. № 12 (далее – постановление Пленума

Верховного Суда РФ № 19 от 16 октября 2009 г.).

Тема 6. Лица, участвующие в делах, возникающих из публичных правоотношений

134

ч. 2 ст. 285 УК РФ и ч. 2 ст. 286 УК РФ является глава органа

местного самоуправления, под которым следует понимать толь-

ко главу муниципального образования – высшее должностное

лицо муниципального образования, наделенное уставом муни-

ципального образования собственными полномочиями по реше-

нию вопросов местного значения (ст. 36 Федерального закона от

6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации») (п. 10 Пле-

нума Верховного Суда РФ № 19 от 16 октября 2009 г.).

Весомый вклад в теоретическую разработку понятия «долж-

ностное лицо» внесла Ц. А. Ямпольская, которой принадлежит

одно из наиболее глубоких определений должностного лица.

Она пишет, что должностными лицами являются те государ-

ственные служащие, которые при осуществлении своей слу-

жебной компетенции имеют право на совершение юридически

значимых действий, в частности, административных актов

Представитель власти – лицо, наделенное в установлен-

ном законом порядке распорядительными полномочиями в

отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от

него (работники милиции, сотрудники таможенных органов,

санитарные врачи, ветеринарные инспекторы).

Должностными лицами могут быть государственные служа-

щие, имеющие право в пределах своей компетенции совер-

шать властные действия, влекущие юридические последствия

(например, издавать правовые акты управления, подписывать

денежные документы, совершать регистрационные действия

и т. д.), а также – лица, не являющиеся государственными слу-

жащими, но наделенные такими полномочиями (бригадир и

т. п.). Не является должностным лицо, обладающее распоряди-

тельными полномочиями лишь в отношении лиц, находящихся

от него в служебной зависимости: например, начальник цеха,

администратор магазина и т. д. Не является должностным так-

же и лицо, которое, хотя и является сотрудником государствен-

ных органов (организаций), не выполняет никаких организаци-

См: Ямпольская Ц. А. О должностном лице в советском государственном

аппарате // Вопросы советского административного права. М., 1949. С. 141.

135

6.3. Понятие должностного лица

онно-распорядительных или административно-хозяйственных

функций: например, секретарь, технический персонал

Таким образом, если критерий для отнесения лица к долж-

ностным лицам является функциональным (наличие полномо-

чий, выполнение функций), то критерий для отнесения лица к

государственным служащим является формальным (занятие

государственной должности). Следует отметить, что лицо, за-

нимающее государственную должность (т. е. являющееся го-

сударственным служащим), не всегда является должностным

лицом. Некоторые государственные должности (или, как они

называются, согласно ФЗ «О государственной гражданской

службе Российской Федерации», «должности гражданской служ-

бы») учреждаются лишь для обеспечения деятельности органов

государственной власти, и замещающие их лица относятся к

обеспечивающим специалистам, выполняющим исключительно

технические и служебные функции (ст. 9 Федерального закона

«О государственной гражданской службе Российской Федера-

ции»), не обладая никакими распорядительными полномочиями.

Таким образом, не всякий государственный служащий мо-

жет быть должностным лицом, и не всякое должностное лицо

является государственным служащим (например, лица, зани-

мающие государственные должности категории «А»).

Пленум Верховного Суда РФ в постановлении № 2 от 10 фев-

раля 2009 г. разъяснил, что к должностным лицам, решения,

действия (бездействие) которых могут быть оспорены по прави-

лам гл. 25 ГПК РФ, следует относить лиц, постоянно, временно, в

том числе по специальному полномочию, выступающих от имени

федеральных органов государственной власти, иных федераль-

ных государственных органов, органов государственной власти

субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправ-

ления, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск

и воинских формирований Российской Федерации, принявших

оспариваемое решение, совершивших оспариваемое действие

(бездействие), имеющие обязательный характер и затрагиваю-

См.: Кантор П. Ю. Постатейный комментарий к Закону Российской Фе-

дерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и

свободы граждан» // СПС КонсультантПлюс.

Тема 6. Лица, участвующие в делах, возникающих из публичных правоотношений

136

щие права и свободы граждан и организаций, не находящихся

в служебной зависимости от этих лиц. Заявление гражданина,

находящегося в служебной зависимости от лиц, решение, дей-

ствие (бездействие) которых им оспаривается, рассматривается

судом по правилам гл. 25 ГПК РФ лишь в случае, когда это прямо

предусмотрено законом (например ч. 3 ст. 254 ГПК РФ).

К должностным лицам, в частности, относятся:

лица, замещающие государственные должности Россий-

ской Федерации (должности, устанавливаемые Конституци-

ей Российской Федерации, федеральными законами для не-

посредственного исполнения полномочий федеральных госу-

дарственных органов), лица, замещающие государственные

должности субъектов Российской Федерации (должности, ус-

танавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов

Российской Федерации для непосредственного исполнения

полномочий государственных органов субъектов Российской

Федерации), лица, замещающие муниципальные должности

(выборные должностные лица местного самоуправления, а

также лица, замещающие эти должности по контракту);

должностные лица службы судебных приставов, исполняю-

щие судебные постановления или постановления иных орга-

нов, а также должностные лица службы судебных приставов,

обеспечивающие установленный порядок деятельности судов;

должностные лица органов прокуратуры, решения, дей-

ствия (бездействие) которых не подлежат оспариванию в по-

рядке уголовного судопроизводства, а также в порядке про-

изводства по делам об административных правонарушениях

(например, в ходе проверок при осуществлении надзора за

исполнением законов);

должностные лица органов, осуществляющих государс-

твенный контроль (надзор) за соблюдением законодательства

и иных нормативных правовых актов, в частности государс-

твенные инспекторы труда (ст. 359 Трудового кодекса Россий-

ской Федерации, далее – ТК РФ), государственные инспекторы

в области охраны окружающей среды субъектов Российской

Федерации (ст. 65 Федерального закона «Об охране окружа-

ющей среды») (п. 3 постановления Пленума Верховного Суда

РФ от 10 февраля 2009 г. № 2).

137

ТЕМА 7

ПРОцЕССУАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ

ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ, ВОЗНИКАЮЩИМ

ИЗ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

7.1. Подсудность дел

Частью 4 ст. 251 ГПК РФ установлена родовая подсудность

дел об оспаривании нормативных правовых актов.

Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в

качестве суда первой инстанции дела об оспаривании норма-

тивных правовых актов Президента Российской Федерации,

Правительства Российской Федерации, иных федеральных

органов государственной власти. Дела об оспаривании нор-

мативных правовых актов Правительства Российской Феде-

рации и Министерства обороны Российской Федерации, а

также нормативных правовых актов иных федеральных орга-

нов исполнительной власти, в которых федеральным законом

предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и

охраняемых законом интересов военнослужащих и граждан,

проходящих военные сборы, рассматриваются Военной кол-

легией Верховного Суда Российской Федерации.

Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды

городов федерального значения, суд автономной области и

суды автономных округов рассматривают дела об оспарива-

нии нормативных правовых актов органов государственной

власти субъектов Российской Федерации (законодательных

(представительных), высших исполнительных и иных органов

государственной власти, образуемых в соответствии с кон-

ституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, высше-

го должностного лица субъекта Российской Федерации, если

такая должность установлена конституцией или уставом субъ-

екта Российской Федерации). При этом следует иметь в виду,

что к иным органам государственной власти относятся органы

(независимо от их наименования), созданные в соответствии

с конституцией (уставом) на основании нормативного право-

вого акта законодательной (представительной) власти субъек-

Тема 7. Процессуальные особенности производства по делам, возникающим

из публичных правоотношений

138

та Российской Федерации и (или) его высшего должностного

лица по территориальному, функциональному (отраслевому)

либо иному принципу.

Все дела об оспаривании нормативных правовых актов,

не отнесенные ст. 26 ГПК РФ к подсудности верховных судов

республик, краевых, областных судов, судов городов феде-

рального значения, суда автономной области и судов автоном-

ных округов, а также не отнесенные ст. 27 ГПК РФ и п. 1 ч. 3

ст. 9 Федерального конституционного закона «О военных су-

дах Российской Федерации» к подсудности Верховного Суда

Российской Федерации, рассматриваются районными судами.

Заявления по таким делам подаются в районный суд по месту

нахождения органа государственной власти, органа местного

самоуправления или должностного лица, принявших норма-

тивный правовой акт.

Мировые судьи не вправе рассматривать дела данной ка-

тегории, как не отнесенные законом к их подсудности (ст. 23

ГПК РФ).

Установленная ч. 4 ст. 251 ГПК РФ подсудность не может

быть изменена по соглашению заявителя и органа (должност-

ного лица), издавшего оспариваемый акт (п. 2 постановления

Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48).

Родовая подсудность дел об оспаривании решений, дей-

ствий (бездействия) органов государственной власти, орга-

нов военного управления, органов местного самоуправления,

должностных лиц, в том числе воинских должностных лиц, го-

сударственных и муниципальных служащих определяется в

соответствии со ст. 24–27, ч. 2 и 3 ст. 254 ГПК РФ, п. 1 ч. 3 ст. 9,

ст. 14 и 22 Федерального конституционного закона «О военных

судах Российской Федерации».

Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в

качестве суда первой инстанции дела об оспаривании ненор-

мативных правовых актов Президента Российской Федерации,

палат Федерального Собрания, Правительства Российской

Федерации; дела об оспаривании постановлений о приоста-

новлении или прекращении полномочий судей либо о прекра-

щении их отставки. Дела об оспаривании ненормативных актов

139

7.1. Подсудность дел

Президента Российской Федерации, касающихся прав, свобод

и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан,

проходящих военные сборы, рассматриваются Военной кол-

легией Верховного Суда Российской Федерации.

Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды

городов федерального значения, суд автономной области и

суды автономных округов рассматривают дела об оспаривании

решений, действий (бездействия), связанные с государствен-

ной тайной, в том числе об оспаривании отказа в разрешении

на выезд из Российской Федерации в связи с тем, что заяви-

тель осведомлен о сведениях, составляющих государственную

тайну; дела об оспаривании постановлений квалификационных

коллегий судей, за исключением решений о приостановлении

или прекращении полномочий судей либо о прекращении их

отставки. Окружные (флотские) военные суды рассматривают

гражданские дела об оспаривании военнослужащими, гражда-

нами, проходящими военные сборы, действий (бездействия)

органов военного управления, воинских должностных лиц и

принятых ими решений, связанные с государственной тайной.

Районными судами рассматриваются все дела об оспари-

вании решений, действий (бездействия), не отнесенные ст. 27

ГПК РФ и п. 1 ч. 3 ст. 9 Федерального конституционного закона

«О военных судах Российской Федерации» к подсудности Вер-

ховного Суда Российской Федерации, не отнесенные ст. 26 ГПК

РФ к подсудности верховных судов республик, краевых, област-

ных судов, судов городов федерального значения, суда автоном-

ной области и судов автономных округов, а также не отнесенные

ст. 7, 14 и 22 Федерального конституционного закона «О воен-

ных судах Российской Федерации» к подсудности военных судов.

Гарнизонными военными судами рассматриваются все дела об

оспаривании военнослужащими, гражданами, проходящими во-

енные сборы, действий (бездействия) органов военного управ-

ления, воинских должностных лиц и принятых ими решений, не

отнесенные к подсудности Военной коллегии Верховного Суда

Российской Федерации и окружных (флотских) военных судов.

Мировые судьи не вправе рассматривать дела данной кате-

гории (в том числе об оспаривании постановлений должност-

Тема 7. Процессуальные особенности производства по делам, возникающим

из публичных правоотношений

140

ного лица службы судебных приставов, его действий (бездей-

ствия) по исполнению исполнительного документа, выданного

мировым судьей), как не отнесенные законом к их подсудности

(ст. 23 ГПК РФ).

Установленная ч. 2 ст. 254 ГПК РФ родовая подсудность

не может быть изменена по соглашению заявителя и органа

(лица), принявшего оспариваемое решение, совершившего

оспариваемое действие (бездействие) (п. 11 постановления

Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 10 февраля 2009 г.).

Заявления по делам данной категории, подсудные районным

судам и гарнизонным военным судам, подаются в суд по мес-

ту нахождения (по месту фактического расположения) органа

государственной власти, органа военного управления, органа

местного самоуправления, должностного лица, в том числе

воинского должностного лица, государственного или муници-

пального служащего, решение, действие (бездействие) кото-

рых оспариваются. При этом необходимо иметь в виду, что ч. 2

ст. 254 ГПК РФ предусмотрена альтернативная подсудность для

заявителей-граждан. Эти лица вправе по своему усмотрению

подать заявление об оспаривании решений, действий (бездей-

ствия), в результате которых наступили указанные в ст. 255 ГПК

РФ последствия, в суд по месту своего жительства. Заявитель-

гражданин в силу ч. 2 ст. 441 ГПК РФ не может обратиться в

суд по месту своего жительства с заявлением об оспаривании

решений, действий (бездействия) должностных лиц службы су-

дебных приставов, связанных с исполнением судебных поста-

новлений и постановлений иных органов. Такие заявления по-

даются в суд, в районе деятельности которого исполняют свои

обязанности указанные должностные лица.

Если место нахождения органа или лица не совпадает с

территорией, на которую распространяется их компетенция

(например, местная администрация расположена вне границ

данного муниципального образования), то заявление подает-

ся в суд, в районе деятельности которого исполняют свои обя-

занности указанные орган или лицо (п. 14 постановления № 2

Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г.).