Сото, Эрнандо де. Иной путь: Экономический ответ терроризму
Подождите немного. Документ загружается.
Эрнан Чан Лофок, лидер Федерации водителей Перу (FED)/ Фото: архив
La Repъblica
Формальный путь
Формальные процедуры, требующиеся для регистрации небольшого предпри‑
ятия. Распечатка длиной 30 м, подготовленная исследователями Института
свободы и демократии (ИСД), разбитые на последовательные этапы, через ко‑
торые необходимо пройти. Логика внеформальности на Ином пути наглядно
продемонстрирована. Фото: архив Caretas
ЧАСТЬ ВТОРАЯ
5 издерЖки и знаЧение
закона
В предыдущих главах мы детально рассмотрели вопрос о том,
как появилась и развивалась внелегальная деятельность в трех
определенных областях. Мы рассчитывали, что, опираясь на эм‑
пирические исследования, нам удастся описать фундаменталь‑
ные характеристики системы внелегальных норм, выявленных
исследователями Института свободы и демократии, и проследить
их историческую эволюцию, выявить движущую ими логику.
Все это показало, что жизнь в нашем обществе требует гро
‑
мадных и напрасных издержек, которые вынуждены нести в
равной степени те, кто действуют легально или внелегально.
Мы увидели, как происходят захваты, как растет напряжен‑
ность дорожного движения и увеличивается число дорож‑
но‑транспортных происшествий. Как постоянная правовая не‑
определенность отвлекает ресурсы, силы и изобретательность
от плодотворной деятельности на политические акции, имею‑
щие целью избежать правовых санкций и добиться признания
присвоенных внелегальных прав.
Считалось, что эти проблемы порождены множеством при‑
чин — миграцией, несправедливым распределением доходов,
безработицей, даже климатом. Но по мере продолжения наших
исследований становилось ясно, что ни одна из этих причин
не может объяснить величину и сложность возникших проблем.
Миграцией можно объяснить рост числа жителей столицы. Не‑
справедливым распределением доходов — сам факт миграции.
Безработица объясняет избыток рабочей силы. Климат пока‑
зывает, почему определенный тип городского строительства
возможен в данных географических условиях. Однако ни один
из этих факторов не дает ответ, почему люди решают захватить
землю для строительства домов, занять улицы для торговли,
завладеть маршрутами для обеспечения транспортных услуг.
Короче говоря, никто не в состоянии определить, почему одни
предпочитают действовать в рамках закона, а другие — внеле
‑
гально, также как никто не может предсказать результаты того
или иного процесса.
13 глава
Вот почему мы решили обратиться к самим внелегалам.
Так мы узнали, что их главные претензии — к закону, поняли,
зачем им было нужно признание в рамках правовой системы.
Мы решили изучить правовую сторону вопроса и определить,
как она влияет на принятие решения — действовать ли в рам
‑
ках закона или внелегально, а также на результаты этого вы
‑
бора. Для количественной оценки этого влияния Институт
провел ряд полевых исследований.
Ниже представлены результаты наших исследований.
Во‑первых, мы показываем цену подчинения законам — а она
сказывается в принятии решений о начале, продолжении или
прекращении деятельности в рамках закона или внелегально.
Затем речь идет о цене нарушения законов — чем приходится
платить за отсутствие защиты и дополнительные возможно‑
сти, возникающие при деятельности внеправовых институ‑
тов. Мы продемонстрируем также, во что обходится все это
перуанскому обществу в целом. И, наконец, мы рассмотрим
значение закона вообще, и особенно в процессе развития.
Исследования Института подтверждают, что эффектив‑
ность экономической деятельности зависит от регулиру‑
ющего ее закона. Именно в этом смысле мы будем говорить
о «хороших законах» и «плохих законах»: закон хорош, если
он гарантирует экономическую эффективность и способст‑
вует ей, и плох, если препятствует ей или ухудшает ее. Из‑за
плохих законов нам приходится слишком дорого платить за
законопослушность; из‑за отсутствия хороших законов мы
вынуждены нести издержки деятельности вне рамок закона.
ц
енаПОдчинениязакОнУ
В любой деятельности люди дважды определяют свое отно‑
шение к законопослушанию: когда они ее начинают и когда
решают вопрос — продолжать ли дальше.
Для аналитических целей Институт использует две кон‑
цепции: «цена доступа» к сфере деятельности и «цена про
‑
должения» ее. Такой подход позволяет изучить все требова‑
ния, которым должны удовлетворять граждане для получе‑
ния права легально заниматься определенной экономической
деятельностью, а затем все требования, которым необходимо
издержкиизначениезакОна 13
удовлетворять, чтобы остаться в рамках закона. Мы стреми‑
лись узнать, как влияют эти издержки на индивидуальный
выбор.
Мы оценивали различные издержки доступа к деятельнос
‑
ти в рамках закона и издержки продолжения этой законопос
‑
лушной жизни. Но следует понимать, что среднестатистичес
‑
кий гражданин ничего подобного не делает. Тот, кто отрицает
правовую систему или использует ее, лишь весьма прибли‑
зительно рассчитывает, во что может обойтись подчинение
требованиям закона и что можно получить взамен. Выбор ба‑
зируется не на точной оценке, а на смутном представлении,
подобном тому, что лес страшнее отдельных деревьев. Наше
исследование показывает, что готовность перуанцев действо‑
вать вне рамок закона в значительной степени есть результат
рациональной, хотя и не очень детальной, оценки издержек
законопослушания.
и
здержкидОсТУПа
Ни одним из изученных Институтом видов экономической
деятельности нельзя заниматься на законных основаниях без
предварительного выполнения ряда требований. Чтобы опре‑
делить эти требования и связанные с ними затраты, Институт
изучил четыре сферы деятельности, в которых внелегальность
была основной социальной проблемой: промышленность, жи‑
лищное строительство, торговлю и транспорт.
издержки доступа к производственной деятельности
Для измерения издержек доступа к промышленности Инсти‑
тут был вынужден прибегнуть к имитации. Начиная исследо
‑
вания, положенные в основу этой книги, мы услышали самые
противоречивые оценки того, насколько сложно развернуть
промышленное производство. Опрошенные нами законопо‑
слушные бизнесмены свидетельствовали, что предварительные
процедуры весьма обременительны, а действующие вне рамок
закона просто содрогались при разговоре о них, но юристы
утверждали, что процедуры достаточно просты и требуют не‑
много времени. Мы решили разобраться в этом сами.
13 глава
Летом 1983 г. группа исследователей Института основала
в предместье Лимы фабрику по пошиву одежды и прошла все
бюрократические процедуры, необходимые для ее регистрации
в соответствии с законом. Для простоты группа имитировала
развертывание бизнеса одним владельцем, а не товариществом
или акционерным обществом.
С этой целью они арендовали помещение, установили там
швейные и вязальные машины и другое необходимое обору‑
дование, а также наняли четырех студентов университета для
прохождения различных бюрократических инстанций под
наблюдением юриста, хорошо знающего административное
право. Выбранный для имитации вид деятельности не только
широко распространен в Перу, но и весьма репрезентативен.
Для регистрации такого рода предприятия нужно пройти 60%
бюрократических процедур, общих для всех видов промыш‑
ленной деятельности, и 90% процедур, необходимых для неин‑
корпорированных предприятий.
Было решено испытать на себе всю без исключения канце‑
лярскую волокиту, как это приходится делать простому чело‑
веку, и давать взятки лишь после исполнения всех законных
требований, когда взятка становилась единственным способом
завершить регистрацию и продолжить эксперимент. В ходе эк
‑
сперимента у команды имитаторов 10 раз вымогали взятки для
ускорения регистрации. Дважды они вынуждены были согла‑
ситься, поскольку другого способа продолжать эксперимент
не представлялось. В восьми случаях они избежали дачи взяток,
хотя это оказалось нелегко. Имитация была организована так,
словно имитаторы ежедневно приезжают из внелегального по‑
селения Вилла Эль Сальвадор в различные административные
центры. Они переходили из офиса в офис, делали детальные
записи, замеряли время, потраченное на разные формальности,
и собрали массу требуемых документов.
Результаты показали, что человек со скромными средствами
должен потратить 289 дней на бюрократические процедуры,
требуемые для заполнения 11 документов, и лишь после этого
сможет открыть небольшое предприятие.
По завершении имитации мы рассчитали издержки на
все необходимые процедуры. По нашим расчетам, все вместе
обошлось в 194,4 долл. Почти десятимесячное ожидание раз
‑
издержкиизначениезакОна 13
289
270
255
240
225
210
195
180
165
150
135
120
105
90
75
60
45
30
15
0
9 мес.
8 мес.
7 мес.
6 мес.
5 мес.
4 мес.
3 мес.
2 мес.
1 мес.
A
B
C D E F G H I J K
Рис. 1. Процедура регистрации формального предприятия
А — Получение Сертификата, удостоверяющего
соответствие отраслевому регулированию
B — Получение Сертификата соответствия условиям
зонирования
С — Национальная служба регистрации рабочих мест
D — Постановка на налоговый учет
Е — Получение Сертификата о местонахождении
F — Регистрация в Коммерческом регистре
G — Регистрация в Промышленном регистре
H — Регистрация работников
I — Регистрация в Регистре национальной
промышленной продукции
J — Регистрация в Регистре санитарного состояния
окружающей среды
К — Получение муниципальной лицензии
Средняя длительность процедуры, дней
Необходимые лицензии, сертификаты или регистрации
Минис‑
терство
про‑
мыш‑
ленно‑
сти
28 дней
Город‑
ской
совет
23 дня
Минис‑
терство
труда
8 дней
Минис‑
терство
эконо‑
мики
13 дней
Отде‑
ление
поли‑
ции
3 дня
Минис‑
терство
эконо‑
мики
18 дней
Предв.
условие
D
Минис‑
терство
про‑
мыш‑
ленно‑
сти
43 дня
Предв.
условие
В
Инс‑
титут
соци‑
ального
страхо‑
вания
Перу
30 дней
Предв.
условие
B, C,
D, E
Минис‑
терство
про‑
мыш‑
ленно‑
сти
49 дней
Предв.
условие
F
Минис‑
терство
здраво‑
охране‑
ния
43 дня
Предв.
условие
С, F, G
Город‑
ской
совет
174 дня
Предв.
условие
А, C, F,
G, J
10 глава
решения открыть дело привело бы к потере чистого дохода
в 1036,60 долл. Общие затраты на законную регистрацию пред
‑
приятия составили, таким образом, 1231 долл. — 32 минималь
‑
ные месячные зарплаты.
Эти первоначальные результаты показали не только труд
‑
ность доступа к промышленной деятельности, но и абсурдность
утверждения, что законы не создают проблем. Они показали
также абсолютную бесцельность всего порядка: несмотря на
289 дней, проведенных имитаторами в присутственных местах,
и 11 полученных ими разрешений, ни в одном из этих присут
‑
ственных мест никто не заподозрил, что участвует в игре.
Цена доступа к жилью
Следующим шагом было изучение цены доступа к жилью.
Использовать метод имитации оказалось невозможным, по‑
скольку для этого было бы необходимо создать ассоциацию
или кооператив и привлечь несколько сот человек к участию
в длительном эксперименте. Нам удалось использовать два не
‑
прямых метода. Анализируя содержание законов, мы смогли
выяснить характеристики различных процедур; анализируя
административную практику, мы определили среднюю продол‑
жительность этих процедур. Данное исследование охватыва‑
ет те единственные три ситуации, в которых власти выделили
землю под строительство в период между 1981 г. (годом приня
‑
тия Закона о муниципалитетах) и датой проведения исследова
‑
ний сотрудниками Института. Следует отметить, что в тот же
самый период произошло несколько сот захватов.
Мы выяснили следующее: если группа небогатых людей ре‑
шает получить городскую землю для жилищного строительства
легально, она должна добиться официального разрешения на
пользование пустующей государственной землей, представить
план урбанизации, получить разрешение на строительство и
сертификат соответствия строений одобренному плану. Про‑
цесс занимает в среднем 83 мес. (6 лет и 11 мес.), если выпол
‑
нять все установленные требования.
В данном случае закон требует непропорционально боль
‑
ших затрат. Есть смысл кратко рассмотреть каждую из основ‑
ных стадий этого процесса.