Сото, Эрнандо де. Иной путь: Экономический ответ терроризму
Подождите немного. Документ загружается.
ТрадицияПерерасПределения 201
нии тех, которые считаются правильными, и перераспределе‑
нии ресурсов в их пользу с помощью законов. Всякий раз, когда
правительство дает привилегии или освобождает от налогов,
снижает цены, предоставляет определенным группам рабочих
постоянную защиту от увольнения или монопольную лицен‑
зию на определенный вид бизнеса, оно тем самым порождает
издержки, отнимающие у других стимулы и возможности. На
‑
пример, если государство контролирует цены на хлеб и решает
зафиксировать их на уровне, при котором прибыль от хлебопе‑
чения становится меньше, чем в других видах деятельности, то
немедленным результатом становится перераспределение денег
от производителей к потребителям, а более отдаленным — па
‑
дение интереса к производству хлеба и переключение на более
доходные виды деятельности.
Перераспределительная традиция создала в Перу общество,
почти все жизненные силы которого организованы в поли
‑
тические и экономические группы, стремящиеся добиться от
правительства перераспределения в пользу своих членов. Та
‑
кое соревнование за правовые привилегии привело к широкой
политизации перуанцев и является прямой причиной сущест‑
вования плохих законов, порождающих издержки как в легаль
‑
ном, так и в теневом секторе хозяйства.
Эта тенденция настолько усилилась, что ради получения
незаработанного дохода (т.е. любых государственных плате‑
жей, имеющих источником не вклад в производство, а некую
привилегию) особые организации, именуемые нами «пере‑
распределительные синдикаты», начали создавать не только
те, кто традиционно связан с политической деятельностью —
партии, средства массовой информации или внелегальные
организации, но даже деловые корпорации и семьи. Измене‑
ния в составе и руководстве советов директоров часто свя
‑
заны с изменениями в правительстве. Не так уж редки семьи,
где отец и сын, братья и сестры, даже муж и жена формируют
связи с различными политическими партиями или вооружен
‑
ными силами, чтобы пробиться наверх. Другим симптомом
потребности в формировании перераспределительных синди
‑
катов является изобилие политических газет и журналов в Ли
‑
ме. Многие публикации нацелены только на защиту интересов
своих акционеров.
202 глава
Синдикаты ведут непрерывную борьбу за то, чтобы никакие
новые законы не затронули их интересы а, если возможно, пря
‑
мо бы им способствовали. В результате законы нацелены почти
исключительно на распределение незаработанного дохода, и
это уже сделало из нас демократию групп давления. Природная
страсть дельцов к конкуренции направлена на установление
тесных связей с верхушкой политических и бюрократических
кругов, а не на соперничество за лучшее удовлетворение запро
‑
сов потребителей. Владельцы уже сформировавшихся пред‑
приятий борются за сохранение привилегированного положе‑
ния, которого они добились в ходе многолетней борьбы, в то
время как новые владельцы, также желающие получить кусочек
пирога, бьются, используя политические связи, за получение
отдельных преимуществ. Правовая система, чьей единственной
задачей является перераспределение, плоха и для бедных, и для
богатых, а выгодна лишь тем, кто наилучшим образом организо
‑
вался для поддержания тесных связей с власть имущими. И это
означает, что на рынке остаются лишь те виды бизнеса, которые
наиболее эффективны политически, но не экономически.
Политизация перуанского общества означает, что все проб‑
лемы решаются по правилам, установленным правительством,
а не в соответствии с требованиями экономической эффектив
‑
ности, морали, справедливости. Все передано в руки государ
‑
ства, и общество неизбежно становится бюрократизирован‑
ным и централизованным. Политизация, централизация и бю‑
рократизация имеют один источник: перераспределительное
законодательство.
Правовая система меняется вслед за изменениями относи‑
тельного положения тех, кто влияет на перемены в правитель
‑
стве. Вот почему мы часто слышим, что перуанской системе
права недостает единообразия и стабильности, что законы мо‑
гут служить предметом сделки, что существует правовая анар‑
хия, и неважно, что вы делаете и чего хотите, а важно, какого
политика или бюрократа знаете. И нет ничего удивительного
в том, что взяточничество и коррупция являются характерны
‑
ми результатами правовой системы, в которой конкуренция за
незаработанные доходы стала главной формой законотворче‑
ства. Как традиционная история, так и история внелегальной
деятельности в Перу наполнены такими примерами.
ТрадицияПерерасПределения 203
Тем не менее, на каждых выборах избиратели полагают, что
если выборы проводятся честно, то к власти придет кандидат,
не поддающийся давлению, а технократы, которым предстоит
проводить в жизнь предложенные победителем законы, будут
представлять группу незапятнанных, незаинтересованных лиц,
готовых добиться — неким таинственным образом — наилуч
‑
ших и справедливых результатов. Все это иллюзия. Не сущест
‑
вует устоявшихся методов или теории, позволяющей политикам
решать, что нужнее — дома для граждан со средним достатком
или скоростные магистрали между столицей и провинциями,
уделить ли больше внимания строительству электростанции
или очистных сооружений, дать ли больше субсидий тем, кто
работает и вкладывает средства в районе Пуно или тем, кто
производит для экспорта. Все эти решения фактически предо‑
пределены суждениями о политических ценностях.
И, как мы увидим, ни одно из таких политических суждений
не будет одобрено на основе плюрализма или открытых деба
‑
тов. В Перу 99% постановлений центрального правительства,
являющихся средствами перераспределения богатства, прини‑
маются органами исполнительной власти без общественного
обсуждения или контроля. Тот факт, что исполнительная власть
может узаконивать перераспределение без дебатов в парламен
‑
те или еще где‑либо, позволяет перераспределительным синди‑
катам вмешиваться в процесс законодательства. В этом и объ
‑
яснение того, почему в странах, подобных Перу, права собст
‑
венности не защищены от властей предержащих.
Перераспределительные законы крайне политизировали все
слои населения, пытающиеся сорганизоваться, чтобы жить за
чужой счет. Потребители борются за то, чтобы цены были ниже
рыночных, а получатели зарплаты — чтобы она была выше ры
‑
ночного уровня; устоявшиеся предприятия пытаются предот‑
вратить или замедлить внедрение любых новшеств, которые
могли бы угрожать их положению; наемные работники оказы‑
вают давление для сохранения своих рабочих мест и против
конкуренции со стороны более умелых работников. Всех нас
система сделала экспертами в вопросах получения защиты или
преимуществ от государства.
Законы, нацеленные на перераспределение в пользу потре
‑
бителей, приводят, скорее, к обратным результатам. Попытки
20 глава
снизить цены на основные блага в конечном счете ведут к их
росту. Наши исследования показали, что между декабрем 1980 г.
и июнем 1985 г. рост цен на контролируемые виды продуктов
питания на 31,4% обогнал рост цен на неконтролируемые про‑
дукты. Вот почему любая форма государственного контроля
цен неизбежно ведет к политизации и бюрократизации, а ког
‑
да цены изолируют от действия рыночных сил, они попадают
под контроль перераспределительных синдикатов. Все это вы‑
зывает огромное растранжиривание ресурсов. Мало того что
перераспределительные синдикаты и государство вынуждены
содержать всю систему планирования, организации и управ‑
ления перераспределением, но и обществу в целом приходится
страдать от последствий закулисных сделок, роста бюрократи‑
зации и негибкой институциональной системы.
Перераспределительные синдикаты направляют большую
часть усилий на руководство посредниками, проведение встреч
и приемов, используют юриспруденцию для получения приви‑
легий, вместо того чтобы повышать эффективность своей дея‑
тельности. Лучшие умы страны и лучшая энергия наших пред‑
принимателей расходуются на ведение перераспределительных
войн, а не на достижение реального прогресса. Даже провин
‑
циальная предпринимательская элита вынуждена поддержи‑
вать тесные связи с теми, кто ведает перераспределением в сто
‑
лице. Значительная часть легально зарегистрированных фирм
страны держит свои штаб‑квартиры и менеджеров в столице,
а не на местах просто потому, что менеджеры могут добиться
большего, обхаживая политиков и бюрократов, чем работая
над повышением производительности. Перераспределительная
правовая система привела к концентрации всей экономической
жизни в Лиме.
В сравнении с предпринимателями других развивающихся
стран, перуанским дельцам приходится затрачивать больше
усилий на получение политической, а не технической инфор
‑
мации; им необходимо поддерживать знакомства в политичес
‑
ких и бюрократических кругах, чтобы постоянно быть в курсе
дел и принимать правильные решения. Побеждают лишь те,
кто держит нос по ветру. А конкуренция за получение техни
‑
ческой информации приносит выгоду не только тем, кто ее по
‑
лучает, — она позволяет любому улучшить качество и снизить
ТрадицияПерерасПределения 20
издержки производства. Система перераспределительных син‑
дикатов, которые сменяют друг друга у власти или правят со
‑
обща, но при этом плохо владеют ресурсами страны, поскольку
пренебрегают производством и погружены в борьбу за незара
‑
ботанный доход, предоставляемый государством, лучше всего
описывается концепцией олигархического общества.
Перуанское общество страдает от последствий правовой
системы, основанной на перераспределительных сделках. Эта
система возникла в результате деятельности синдикатов, ко
‑
торые постепенно институционализировали права отдельных
групп. В итоге под покровительством государства оказались
не те или иные люди, а преуспевающие синдикаты. Как мы
увидим в следующей главе, такое положение было характер
‑
ным для ранних этапов меркантилизма, где правами владе‑
ли не отдельные люди, а группы — гильдии, аристократичес
‑
кие семьи или крупные торговые ассоциации. Именно таково
различие между Перу и странами с современной рыночной
экономикой.
Избираемые политики более не принимают решений по
различным проблемам. Чем обширней и всеохватней делает‑
ся система регулирования и контроля, тем ниже по иерархи‑
ческой лестнице перемещаются ответственность за принятие
решений и реальная возможность как‑либо воздействовать
на механизмы перераспределения, пока власть не становится
исключительным достоянием самых мелких бюрократов. Так
как они принадлежат к числу самых низкооплачиваемых слу
‑
жащих, их продажность практически гарантирована.
Поскольку правовая система может быть использована как
для защиты, так и для захвата чего угодно, и поскольку все,
что может быть распределено, может быть также и предметом
сделок и переговоров, законодательство переходит к детальной
регламентации всех форм и видов деятельности в стране.
Институциональная система отличается особенной жест‑
костью и неизменностью. Законы, принятые в результате пере
‑
распределительных соглашений между государством и синди‑
катами, создают правовую систему, неприкосновенность кото‑
рой защищают синдикаты и поддерживающая их бюрократия.
Напротив, законы, не направленные на перераспределение,
государство легко может улучшить или заменить, если цели,
20 глава
для которых они создавались, достигнуты. В перераспредели‑
тельном государстве, порядки и политика которого контро‑
лируются синдикатами, крайне трудно изменить достигнутые
договоренности, даже если договоры не дают никаких положи
‑
тельных результатов: они стали основой приобретенных прав.
Под давлением синдикатов в правовой системе постепенно на
‑
капливаются законы, ограничивающие доступ к законно осу
‑
ществляемой деятельности, увеличивающие издержки подчи‑
нения законам, а упрощение правил и сокращение бюрократии
оказывается почти невозможным.
И наконец, постоянное давление в пользу распределения и
перераспределения ресурсов общества через механизм зако‑
нодательства сделало правовую систему Перу чрезвычайно об‑
струкционистской и сложной, превратило ее в главный стимул
расширения теневого сектора.
Манкур Олсон (Mancur Olson, e Rise and Decline of Na‑
tions: Economic Growth, Stagnation and Social Rigidities (New
Haven: Yale University Press, 1982) считает, что сложная и до‑
рогостоящая правовая система вполне устраивает перераспре‑
делительные синдикаты, поскольку камуфлирует получаемые
ими преимущества таким хитросплетением правовых норм,
в котором не в силах разобраться ни пресса, ни политическая
оппозиция. Когда удается выявить наличие привилегии и при‑
нимается закон, ее отменяющий, лабиринт правил делается еще
более сложным. Человеческая изобретательность безгранична,
и люди всегда находят способ обойти новый закон с помощью
бесчисленного множества уже существующих правил. Бюро‑
краты, политики и конкуренты, со своей стороны, найдут спо
‑
соб еще раз отменить закон, создавая таким образом бесконеч‑
ный цикл конкурирующих законов.
Образцом закона, наиболее удобного для перераспредели‑
тельных синдикатов, Олсон считает прогрессивный подоход‑
ный налог, включающий механизмы предоставления налого‑
вых льгот и скидок, которыми могут воспользоваться лишь те,
кто имеет средства, чтобы разобраться в лабиринтах налогово
‑
го законодательства.
Нечто подобное происходит с таможенными тарифами. Вы
‑
сокие тарифы повышают цены продуктов для потребителей и
принуждают тех, кто не получил защиту, платить за тех, кто ее
ТрадицияПерерасПределения 20
получил. Это положение может побудить первых также доби‑
ваться таможенной защиты, чтобы компенсировать издержки
на защиту последних. В долгосрочной перспективе можно
предвидеть произвольные и неэффективные тарифы, откры‑
тую политизацию экономических стимулов и такое усложне‑
ние правил внешней торговли, что в ней практически не смогут
участвовать, например, теневики, располагающие технически‑
ми возможностями, но не имеющие политического и админис
‑
тративного влияния.
В странах, где правовая система ориентирована прежде всего
на перераспределение, международная экономическая деятель‑
ность является плодородной почвой для перераспределительных
синдикатов, поскольку внешняя торговля таких стран регулиру‑
ется законами и правилами, разобраться в которых могут только
знатоки политических интриг и канцелярской казуистики. Мы
имеем в виду такие весьма непростые инструменты, как диф
‑
ференциальное регулирование или валютные курсы, различные
виды косвенных налогов и наценок на импорт, прямые налоги на
импортируемые товары, лицензии, квоты, списки разрешенных
и неразрешенных товаров, предоплата за импорт, явные и неяв‑
ные субсидии, налоговые компенсации, двусторонние и компен‑
сационные соглашения, а также прямое регулирование инвести
‑
ций. Особенно следует упомянуть контроль валютных операций,
из‑за которого все покупают твердую валюту на черном рынке.
В этих условиях импортеры стремятся завысить цену товаров и
переправить побольше валюты за границу. Правительство от‑
вечает на это ужесточением контроля, стремясь закрыть дыры,
через которые утекают ресурсы. В конечном итоге новые прави
‑
ла ведут к дальнейшему умножению процедур, к разрастанию
бюрократии, коррупции и теневой деятельности.
То же самое происходит, когда, пытаясь перераспределить
ресурсы в пользу привилегированных заемщиков, банк уста
‑
навливает процентную ставку ниже уровня инфляции (отрица‑
тельный процент), что ведет к повышению спроса на кредиты и
к истощению кредитных ресурсов. В этих условиях, вместо того
чтобы позволить капиталу автоматически перетекать в наибо
‑
лее прибыльные предприятия, которые одни только способны
оплатить реальную процентную ставку и дать лучшие гаран‑
тии успеха, государство вводит другие критерии распределения
20 глава
кредита. Оно склонно покровительствовать победителям пере‑
распределительных войн, им в конце концов и достается выгода
распоряжаться скромными, зато дешево достающимися сбере‑
жениями. Когда перераспределительные критерии определяют
цену денег, процесс кредитования становится политизирован‑
ным, дискриминационным и бюрократическим.
Это неправда, что в Перу все равны перед законом, поскольку
нет двух людей, платящих одинаковый налог, нет двух импорт‑
ных товаров, облагаемых одинаковой пошлиной, нет двух экс‑
портных товаров, субсидируемых одинаковым образом, и нет
двух человек, имеющих одни и те же возможности получить
кредит. В Перу политизации перераспределения способство
‑
вало то, что законы принимались органами исполнительной
власти. Начиная с 1947 г., государство ежегодно издавало около
27 тыс. законов и указов. Органы исполнительной власти стали
основным каналом борьбы за право получать незаработанный
доход. Стоит только избрать или назначить администрацию,
как сразу же пропадают действенные способы следить за ее
законотворческой деятельностью или распределением приви‑
легий. В табл. 1 есть данные о числе законов и декретов, приня
‑
тых с 1947 по 1985 г. законодательной и исполнительной влас
‑
тью. Исполнительные органы приняли без всяких консульта‑
ций свыше 98% всех законов государства. Парламент, который
в силу плюрализма и открытости для прессы и общественного
контроля не имеет равных возможностей для произвола, издает
чуть больше одного из каждых ста законов, действующих в Пе
‑
ру. В итоге большинство решений принимается без демократи
‑
ческих консультаций, и, что самое неприятное, значительное их
большинство представляют собой указы, которые почти никог‑
да не публикуются.
Собирая информацию о том, как ныне создаются законы
в Перу, мы обнаружили, что не существует установленных
процедур, регламентирующих ход их подготовки и приня‑
тия. По словам одного из респондентов, «процедуры зависят
от каждого министра». Другими словами, они свои в каждом
министерстве, и при смене начальства вводятся новые проце‑
дуры. Юрист, опрошенная нами в ходе исследования, заявила,
что «в настоящее время ни один закон не принимается в общих
интересах» Она и другие говорили о чрезвычайно большом
ТрадицияПерерасПределения 20
Годы
Органом
законодательной
власти
Органом
исполнительной
власти
%
1947 132 8759 (98,52)
1948 58 19583 (99,70)
1949 309 37639 (99,19)
1950 308 21531 (98,59)
1951 ИЗ 35471 (99,68)
1952 241 42515 (99,44)
1953 147 32323 (99,55)
1954 118 29353 (99,60)
1955 343 40753 (99,17)
1955 343 40753 (99,17)
1956 164 30864 (99,47)
1957 184 31190 (99,41)
1958 185 22792 (99,19)
1959 230 30314 (99,25)
1960 188 36932 (99,49)
1961 341 46810 (99,28)
1962 541 38242 (98,61)
1963 415 27072 (98,49)
1964 579 38375 (98,51)
1965 507 23598 (97,90)
1966 504 26030 (98,10)
1967 407 17515 (97,63)
1968 590 19286 (97,03)
1969 728 20950 (96,64)
1970 625 25976 (97,65)
1971 540 27679 (98,09)
1972 621 34127 (98,21)
1973 609 35623 (98,32)
1974 566 39623 (98,59)
1975 315 32552 (99,04)
1976 391 28978 (98,67)
1977 294 20704 (98,60)
1978 351 20096 (98,29)
1979 435 14170 (97,02)
1980 397 15789 (97,55)
1981 381 13700 (97,29)
1982 191 13186 (98,57)
1983 210 13653 (98,49)
1984 302 15230 (98,06)
1985 420 17078 (97,60)
358 26,822 (98,68)
Источник: Institute Libertad y Democrada.
Таблица 1
Законы и указы, принимаемые центральным правительством
210 глава
влиянии частных интересов на содержание законов. Наша сис‑
тема законодательства чрезвычайно восприимчива к влиянию
экономических или политических сил и управляется двумя
взаимодополняющими группами: с одной стороны, высшими
чиновниками министерства, имеющими исключительное право
законодательной инициативы, подготовки и одобрения зако‑
нодательных предложений; с другой стороны, министром, за
‑
местителями министра и советниками, часто привлекающими
посторонних консультантов — в основном юристов, близких
к деловым кругам.
Опрошенные нами представители исполнительной власти
признавались, что, готовя закон, задевающий интересы пере‑
распределительных синдикатов, они регулярно с ними кон
‑
сультируются. К ним приходится обращаться просто потому,
что государство испытывает нехватку достаточно квалифици‑
рованного персонала. Один чиновник привел такой пример:
«Если министр промышленности планирует подготовить закон
об автомобильной промышленности, он не найдет ни одного
специалиста по данному вопросу в своем министерстве. В ито
‑
ге, хочет он того или нет, ему придется принять предложения
компаний, отражающие их собственные интересы».
Юрист, работавший на Революционное правительство во‑
оруженных сил (1968—1980 гг.), а в настоящее время занима
‑
ющийся частной практикой, сообщил, что наличествующая
государственная бюрократия весьма низкоквалифицированна,
пребывает в состоянии экономического и морального кризиса
и весьма восприимчива к взяткам. По его словам, размер взят
‑
ки, необходимой для принятия закона в пользу отдельного лица,
не обсуждается на нижних уровнях администрации, а рассмат
‑
ривается руководством министерства. Взятка приносит данно‑
му лицу желаемую благосклонность и помогает поддерживать
диалог.
Юрист из министерства экономики демократического пра‑
вительства, находившегося у власти с 1980 по 1985 г., заявил,
что законотворчество достигло такого размаха, «что уже нет
времени думать». Это так и есть: к своему удивлению, иссле
‑
дователи Института обнаружили, что резолюции и декреты,
подаваемые на подпись министру или президенту, не сопро
‑
вождаются приложением с разъяснением технической стороны