Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
специальные суды, возникла административная юстиция. Администрация
усиливалась возвышением покорных министров и увеличением власти
префектов и мэров. Полиция превратилась в особое министерство. И,
конечно, главной заботой императора была армия.
Все это сопровождалось мерами по развитию финансов,
промышленности, торговли. Финансовый контроль сочетался с твердой
политикой акцизного ведомства. Появились министерство торговли и
промышленности, общий мануфактурный совет, был принят торговый
устав. Жесткая блокада Англии как главной соперницы не дала, однако,
хороших результатов.
Одновременно принимались меры в области просвещения,
идеологии, культуры, но скорее регламентирующие. Появились
факультеты для высшего образования, специальные школы -
юридические, медицинские, ремесленные, технические. Указ о печати
формально восстановил цензуру, общее управление по книжным делам,
надзор за издателями и книгопродавцами.
Словом, усиленная централизация управления во Франции в
первом десятилетии XIX в. вполне отражала цезаристский характер
наполеоновского правления и его намерения подчинить Европу «одному
начальнику». Крах Наполеона был неизбежен (См.: А.С. Трачевский.
Наполеон I. Его жизнь и государственная деятельность. В кн.:
Биографическая серия 1890-1915 гг. - Челябинск, Урал, 1995, с. 293-
412).
Гегель углубил философское понимание государства. В своей книге
«Философия права» оно характеризуется как действительность
нравственной идеи, субстанциальной воли, которой оно обладает в
возведенном в свою всеобщность особенном самосознании. Оно есть в
себе и для себя разумное, есть субстанциальное единство. Отсюда и
назначение индивидов вести всеобщую жизнь. Из положения «интерес
целого реализуется, распадаясь на особенные цели» делается вывод о
полезности разделения властей, содержащего момент определенности и
различия. Причем им высказывается предостережение против ложного
представления об их абсолютной самостоятельности и возможной
взаимной враждебности. Звучит современно, хотя и допускается для
обеспечения самого существенного - «пребывания государства».
Политическое государство распадается - по Гегелю - на следующие
субстанциальные различия - власть определять и устанавливать
всеобщее (законодательная власть), власть подводить особенные сферы
и отдельные случаи под всеобщее (правительственная власть), власть
субъективности как последнего волевого решения (власть государя).
Подробные положения о правительственной власти, в которую входят
также судебная и полицейская власть, подчеркивают на разделение
труда внутри нее. Разделение функций должно обеспечивать переход
всеобщего в особенное и единичное, и тогда разделение их по отраслям,
ведомствам, сверху вниз позволит добиться и специализации, и
связанности (См.: Гегель. Философия права. - М.: Мысль, 1990, с. 279-
336).
Еще более предметно сочетание объединенности и специализации
в функционировании государства как единой машины показаны в статье
Гегеля «Конституция Германии». Но и здесь не исчезает элемент
гражданственности, поскольку признается полезность самоуправления
граждан наряду с государственной регламентацией. Иначе подданные не
будут опорой государства (См.: Гегель. Политические произведения. -
М.: Наука, 1978, с. 69-87).
Современником Гегеля был известный немецкий философ и
гуманитарий Вильгельм Гумбольдт. Очевидно, не без влияния занятия
должностей государственных служащих Гумбольдт в 1791 г. публикует
статью «Идеи о государственном устройстве, вызванные новой
Французской конституцией», а позже и более крупный труд «Идеи к
опыту, определяющему границы деятельности государства». Нас в
данном случае привлекают идеи определения участия нации и
отдельных сил в управлении государством, правильного разделения
аппарата государственного управления на различные области. Если в
древних государствах упор был сделан на развитие самого человека, то
в новых государствах главным считается забота о благополучии,
имуществе, счастье людей. Государство больше озабочено тем, что
человек имеет, нежели тем, что он есть.
Заслугой Гумбольдта является признание неуклонного усложнения
управления государственными делами, что ведет к появлению множества
специализированных учреждений и занятых в них людей. Возникает
новая служебная сфера - управление государственными делами, которое
ставит служащих в еще большую зависимость от правящей верхушки.
Они отвлекаются от предмета своей деятельности и больше занимаются
формой... Аппарат разбухает. Появляются отрасли полицейского,
коммерческого, мануфактурного, финансового управления (См.:
Вильгельм фон Гумбольдт. Язык и философия культуры. - М.: Прогресс,
1985, с. 25-48).
Одним из наиболее крупных специалистов в области
административного права был немецкий ученый Лоренц Штейн. Активно
разрабатывая в середине XIX в. вопросы полиции и полицейского права,
он постепенно расширяет сферы исследования. Отправным пунктом
послужила его книга «Учение об управлении» (1865 г.), в которой
рассматриваются вопросы теории государства и его соотношения с
обществом, сочетания трех элементов общественной жизни - личного,
духовного и хозяйственного. В 1874 г. в Санкт-Петербурге выходит в
свет перевод его книги «Учение об управлении, или Право управления».
Это право регулирует основные стороны управления и деятельности
осуществляющей его исполнительной власти, а также такие основные
институты, как правительство, полиция, армия, местное самоуправление,
определяет ответственность органов управления, различия между
законами и распоряжениями.
Предметным продолжением послужили книги «Учение о военном
деле как часть государствоведения» (1872 г.) с разъяснением военного
права как специального приложения гражданского, государственного и
уголовного права к военной сфере и «Руководство к финансовой науке»
(1875 г.). Видимо, таким путем постепенно и формировалась особенная
часть административного права. Назовем вышедшие в 1927-1928 гг.
книги австрийского профессора А. Меркля «Общее административное
право», немецкого профессора В Елинека «Административное право».
Издавались и учебники.
В то же время в середине и конце XIX - начале XX в. многие
вопросы административного права сохраняются как бы в оболочке
других отраслей и рассматриваются через призму государственного,
конституционного права и общей теории права. Одной из наиболее
ярких иллюстраций является книга французского государствоведа А.
Эсмена «Общие основания государственного права», изданная в 1895 г.
Ее первый перевод в России был сделан в 1898 г, после чего появился
ряд переводов с других авторских изданий (См.: А. Эсмен. Общія
основанія конститу-ціонного права. - С.-Петербург, Изд-во О.Н. Поповой,
1909). В частности, в ней очень подробно рассмотрены аспекты
соотношения законодательной и исполнительной властей,
индивидуальных прав и их публичной защиты.
Германский канцлер Бисмарк, длительная деятельность которого
на этом посту (1871-1890 гг.) оставила заметный след в развитии
германской государственности и европейских событий, придавал
большое значение бюрократическому государственному аппарату. Его
упорный курс на сплочение маленьких германских государств в прочный
союз под эгидой Пруссии сочетался с постоянной борьбой с парламентом
и с укреплением позиций правящего министерства. Жесткие меры против
печати и манипулирование ею, конфискация имущества «непокорных»,
централизация управления, законы о страховании рабочих, острая
борьба с социалистами, поддержание мощной армии, введение казенных
монополий, высоких тaмoжeнных пошлин - таковы некоторые
характеристики бисмарковского стиля управления.
Известный юрист Ганс Кельзен в своих исследованиях «чистого
права» акцентирует внимание на феномене правового государства и
именно в этом контексте рассматривает ряд вопросов собственно
административного права. Понятия «дееспособность», «компетенция»,
«орган» служат производными от более общего представления о
тождестве государства и права. Понимание государства как
правопорядка, как юридического лица позволяет рассматривать его в
качестве субъекта обязанностей и прав, носителя ответственности.
Самообязывание государства и есть правовое государство, оно
представляет собой относительно централизованный правопорядок, в
соответствии с которым отправление правосудия и управление
основываются на законах. Через призму действия правовых норм Г.
Кельзен рассуждает о централизации и децентрализации (См.: Чистое
учение о праве Ганса Келъзена. Сборник переводов, вып. 2. - М.:
ИНИОН, 1988, с. 7-23, 111-152).
В теорию управления внес заметный вклад немецкий социалист и
философ Макс Вебер (1864-1920). Главная идея его трудов заключалась
в экономической рациональности, выражавшейся в требованиях
рационального права и управления, четко организованной и эффективно
действующей бюрократии, рациональном поведении в хозяйственной
сфере. Книга «Хозяйство и общество» содержала положения об
устройстве рациональной бюрократии и строго регламентированной
деятельности во всех сферах, что отвечало природе капиталистического
производства. Личное начало оказывалось поглощенным машинно-
организованными структурами.
Возможно, жесткие веберовские стандарты управления показались
малоэффективными для регулирования поведения людей в сфере
управления. И новые социологические теории «социальных ролей»,
«социального действия», «человеческих отношений», «участия рабочих
в управлении» способствовали гармонизации и активизации
человеческого фактора в управлении, особенно производством.
Тем не менее 60-70-е гг. породили острый интерес к новейшим
научно-техническим концепциям управления, которые отражали новые
методы управления в эпоху научно-технической и информационной
революций. Обогащаются доктрины и практика менеджмента, широко
используются методы системного анализа, прогнозирования,
программно-целевого планирования и др. Не без их влияния в тех же
годах резко возрос интерес к науке управления в СССР, хотя в 20-30-х
гг. и в нашей стране был накоплен полезный опыт НОТ.
Следовательно, наука о полиции и полицейском праве,
характерная для XVII-XVIII вв., сменяется в эпоху промышленного
капитализма юридико-догматическим направлением. Социологическое
направление в исследованиях государственного управления открывает
новые аспекты. XX в. обогатился, по словам А.И. Елистратова,
рационализаторским направлением. А. Файоль и другие теоретики и
мыслители дали ему новый импульс. Можно заметить широкое
использование сравнительного метода.
§ 2. РОССИЙСКИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕФОРМЫ
Управление в России в XV-XVI вв. строилось по старым образцам.
Приказы были медлительны в своих действиях. Масштабная
преобразовательная деятельность Петра I во многих сферах
государственной, хозяйственной, военной и культурной жизни ярко
проявилась и в сфере административного управления. Отсутствие
парламента давало царю неограниченные права по управлению
государством. Воспользовавшись этим, Петр I провел ряд крупных
реформ. Ввиду их подробного описания в научно-исторических трудах
(СМ.: напр.: С.М. Соловьев. Публичные чтения о Петре Великом. - М.:
Наука, 1974) отметим кратко лишь главные нововведения.
Во-первых, в 1722 г. был обнародован «Табель о рангах», в
соответствии с которым гражданская и военная служба подразделялись
на 14 классов (рангов). Этим заложены прочные основы
государственной службы.
Во-вторых, были перестроены центральные учреждения. На смену
Боярской Думе с 1699 г. пришла Ближняя канцелярия из восьми
доверенных лиц царя. В 1711 г. учреждается Сенат с
административными, судебными и отчасти законодательными
функциями. Сенат руководил всеми учреждениями, связь с губерниями
осуществлялась через губернских комиссаров. Но и над сенатом Петр I
учредил надзор, введя должности генерал-прокурора и обер-прокурора.
В-третьих, коренным образом была изменена система отраслевого
управления. Вместо старых приказов было образовано одиннадцать
коллегий (иностранная, военная, юстиц-коллегия, коммерц-коллегия,
Берг-мануфактур-коллегия и др.). Четкости их функций и деятельности
во многом способствовал опубликованный в 1720 г. Генеральный
регламент коллегий.
В-четвертых, была проведена перестройка территориальных
органов. В 1708-1710 гг. созданы, восемь губерний, позднее их стало
одиннадцать. Губернатор обладал полнотой административных,
политических, судебных и финансовых полномочий, в осуществлении
которых ему помогали чиновники и комиссары. В 1719 г. страну
разделили на пятьдесят провинций во главе с воеводой, провинции
делились на дистрикты. Были сделаны шаги к развитию городского
самоуправления.
В целом же на административных преобразованиях Петра I
явственно сказались административно-правовые структуры и процедуры
Голландии и Швеции.
Императрица Екатерина II, продолжая реформаторский курс Петра
I, искусно прикрывала жесткость правления идеями просвещения и
справедливости. Не только ее практические дела, но и письма, мемуары,
записки свидетельствуют об этом. Ей, в частности, принадлежат
«Правила управления», начинающиеся со слов о пагубности ошибок
государственных людей для народа. Отсюда правило первое - нужно
просвещать нацию, которой должно управлять. Правило второе - нужно
ввести добрый порядок в государстве, поддерживать общество и
заставить его соблюдать законы. Правило третье - нужно учредить в
государстве хорошую полицию. Правило четвертое - нужно
способствовать расцвету государства. Правило пятое - нужно сделать
государство грозным для себя и внушающим уважение соседям.
В заметках «Земледелие и финансы» Екатерина II признает
свободу и собственность великим двигателем земледелия, считает
нужным смягчить жестокость наказаний. В заметках «В защиту
Монтескье» ее противоречивость выявляется особенно отчетливо,
касается ли это рассуждений о чести, которая подвергается опасности не
от государства, а от частных лиц, о свободе как болтовне римских
юристов, о повиновении, когда главное для правителей - «обдумывать
прежде, чем объявлять, но никогда не отменять», о деспотизме в России
и народе, состоящем из рабов. Петр Великий старался образовать третье
сословие, и Екатерина П, пользуясь одновременно советами Вольтера и
своих фаворитов, твердо управляла страной через губернаторов.
Всесилие их на местах было полное, равно как и беспрекословное
подчинение императрице.
В России конец XVIII- начало XIX в. характеризуются развитием
полицейского права. Появились учебники и очерки Андреевского И.Е.,
Шеймина П., Тарасова И.Т., Палибина М.К. и др.
Крупным теоретиком и практиком государственного устройства был
М.М. Сперанский, чья деятельность в первой половине XIX в. на ниве
законодательствования и управления дала весьма заметные результаты.
В течение 1802-1804 гг. он подготовил серию политических записок
реформаторского характера и среди них «Записку об устройстве
судебных и правительственных учреждений в России» и записку «О
коренных законах государства». Главной была идея создания в стране
конституционной монархии и правления «по закону», а также
формирования для этого слоя просвещенных людей, который мог бы
стать между престолом и народом. Слегка копируя английские порядки,
Сперанский стремился учитывать российскую специфику.
В этом ему помогал опыт министерской работы. В 1809 г. был
составлен план реформ под названием «Введение к уложению
государственных законов», «Общее обозрение всех преобразований и
распределение их по временам». В 1810 г. создается Государственный
совет, где Сперанский начал работать в должности государственного
секретаря. Его влияние на деятельность министерств, суд, финансы и
законотворчество становится всеобъемлющим. Планы, реформ начинают
осуществляться.
Признавая необходимым соединить в руках государя
законодательные, исполнительные и судебные функции, Сперанский
предусмотрел создание трех коллегиальных органов - сословий:
Государственной думы для законодательных работ, Сената для судебных
дел и министерства для управления. Но административная система была
раздробленной, разобщенной, между ведомствами не было связи.
Государь деспотически вмешивался во все государственные дела.
Поэтому появление Государственного совета должно было обеспечить
согласование различных частей управления. В Манифесте об его
образовании говорилось: «В порядке государственных установлений
Государственный совет составляет сословие, в коем все части
управления в главных их отношениях к законодательству соображаются
и чрез него восходят к Верховной Имперской власти». Началось
преобразование министерств, появились новые ведомства - главное
управление ревизии государственных счетов и комиссия законов.
Дальнейшие события приостановили ход административных реформ
(См.: подробно: В.А Томсиков Светило русской бюрократии. - М.:
Молодая гвардия, 1991).
Русские мыслители критически оценивали давящий гнет
бюрократического аппарата и остро разили его пороки. Едкая сатира
Гоголя в «Ревизоре» была усилена меткими наблюдениями и
критическим взглядом М.Е. Салтыкова-Щедрина на деяния, произвол и
бездействия чиновников. А свободолюбивый Л. Толстой в письме
Николаю П 16 января 1902 г. писал, что треть России находится в
положении усиленной охраны, т.е. вне закона. Нельзя убеждать народ в
необходимости поддерживать связанные между собой религиозное
верование и политическое устройство. Теперь почти все знают, что не
царь управляет страной, а его приближенные. И поэтому самодержавие
есть отжившая форма правления. Мерами насилия можно угнетать
народ, но нельзя управлять им. Надо дать народу высказать свои
желания и нужды (См.: Лев Толстой и русские цари. - М.: ТОО
Культурно-просветительная фирма «Кстати», 1995, с. 101-110.).
Административное право не всегда строго вычленялось. Нередко
некоторые его объекты попадали в орбиту теории права или
конституционного, государственного права. Это не вызывает удивления,
поскольку существовавшая прежде классификация отраслей права была
иной, нежели теперь. Пожалуй, более важно другое - наличие иной
трактовки государства, а именно, как целостного юридического
феномена, связанного правом во всех его проявлениях. Идея
нерасчлененности права, разделения его только на публичное и частное,
служило основой упомянутой трактовки и государства, и права.
В России двухтомный труд Н.М. Коркунова «Русское
государственное право», изданный в 1908-1909 гг., является примером
«растворения» вопросов управления и административного права в
рамках науки государственного права. Том II как часть особенная был
посвящен четырем крупным проблемам - верховному управлению,
подчиненному управлению, самоуправлению и обеспечению законности
управления (См.: Н.М. Коркунов. Русское государственное право. Том II,
часть особенная, изд. шестое. - С.-Петербург, 1909). Следуя ст. 80
«Высочайше утвержденных основных государственных законов», Н.М.
Коркунов различает верховное управление как правление, в котором
власть государя проявляется непосредственно, и подчиненное
управление, осуществляемое от его имени и по его повелению
соответствующим органом и лицами. В отличие от некоторых ученых,
автор считал не столько российским, сколько типичным такое различие,
поскольку речь идет о формах властвования. В верховном управлении
все проявления власти имеют дискреционный характер, в подчинении -
подзаконная деятельность есть общее правило, а дискреционная служит
лишь исключением.
Г.Ф. Шершеневич рассматривал исполнительную власть сквозь
призму разделения властей: соотношение публичного и частного права
дает основание различать методы правового регулирования и
обнаруживать особенности закона, указа, распоряжения' и иных актов
(См.: Г.Ф. Шершеневич. Общая теория права. Учебное пособие. Том I,
вып. 1. - М.: Юрид. колледж МГУ, 1995, с. 182-196; том II, вып. 2, 3, 4,
М.: Юрид. колледж МГУ, с. 123-130, 218-230).