Тотьев К.Ю. Конкурентное право (правовое регулирование конкуренции)

Подождите немного. Документ загружается.

Это само по себе доказывает особые условия применения

антимонопольного законодательства Российской Федера-

ции, когда еще имеют место рецидивы незаконного моно-

полизма, основанного на властной и региональной почве.

Правила антимонопольного регулирования, закрепляе-

мые в федеральных законах, не могут противоречить Кон-

ституции РФ и должны соответствовать Закону о конку-

ренции на товарных рынках.

Все это позволяет говорить о том, что антимонопольное

законодательство в РФ независимо от видов рынков (то-

варные или финансовые) необходимо строить на основе

единых конституционных принципов и законодательных

стандартов. Применительно к товарным рынкам они реа-

лизованы в Законе о конкуренции на товарных рынках.

Что касается банковской, страховой и других сфер фи-

нансовой деятельности предпринимателей, то для их регу-

лирования применяется специальный Федеральный за-

кон о конкуренции на финансовых рынках. Ему при-

сущи следующие характеристики.

1. С принятием этого Закона связан новый этап пра-

вовой поддержки конкуренции в России. До сих пор наибо-

лее детально регулировалась антимонопольная деятель-

ность на товарных рынках. Теперь же специальную зако-

нодательную основу получила защита добросовестной кон-

куренции в сфере финансовых услуг (в том числе между

банками). В соответствии с п. 1 ст. 8 и п. 2 ст. 34 Консти-

туции РФ оба направления антимонопольной политики го-

сударства должны осуществляться на базе общих принци-

пов. При этом задачей Закона о конкуренции на финансо-

вых рынках является не только обеспечение добросовест-

ной конкуренции между субъектами финансовых рынков,

но и предотвращение негативных последствий излишне же-

сткой конкуренции для стабильности финансовой (прежде

всего банковской) системы страны. Эти цели законодатель

попытался реализовать в анализируемом Законе.

2. Согласно п. 3 ст. 2 Закона о конкуренции на товарных

рынках, из сферы его применения исключены отношения,

связанные с монополистической деятельностью и недобро-

совестной конкуренцией на рынках ценных бумаг и финан-

совых услуг (кроме случаев, когда отношения на финансо-

вых рынках влияют на конкуренцию в сфере товарных рын-

ков). Тем самым законодатель сформулировал ряд условий

регулирования конкуренции на финансовых рынках:

101

— сфера применения Закона о конкуренции на товар-

ных рынках ограничивается не любыми отношениями на

финансовых рынках, а лишь касающимися монополисти-

ческой деятельности и недобросовестной конкуренции;

— монополистическая деятельность и недобросовестная

конкуренция на финансовых рынках должны пресекаться

на основе специальных законодательных актов федераль-

ного уровня;

— рынки ценных бумаг и финансовых услуг являются

различными видами финансового рынка.

Как мы увидим далее, не все эти условия были реали-

зованы в Законе о конкуренции на финансовых рынках,

хотя ст. 1—1 Закона о конкуренции на товарных рынках

предусматривает издание федеральных актов антимоно-

польного законодательства в соответствии с Законом о кон-

куренции на товарных рынках. Это правило не опроверга-

ется Законом о конкуренции на финансовых рынках и дру-

гими законодательными актами. Более того, в нем актив-

но используется понятие «антимонопольное законодатель-

ство» без его специального определения. Из этого можно

сделать вывод о применимости к данной категории ст. 1—1

Закона о конкуренции на товарных рынках, где определя-

ется состав антимонопольного законодательства РФ. По-

скольку по своему объему он уже состава актов, перечис-

ленных в ст. 2 Закона о конкуренции на финансовых рын-

ках, законодатель использует термин «антимонопольное

законодательство и иные нормативные правовые акты о за-

щите конкуренции на рынке финансовых услуг» (см., на-

пример, п. 2 ст. 22, п. 1—2 ст. 28, п. 1 ст. 32 Закона о кон-

куренции на финансовых рынках).

Таким образом, правомерно сделать вывод о том, что

Закон о конкуренции на финансовых рынках входит в со-

став антимонопольного законодательства РФ и одновремен-

но не исключает применения Закона о конкуренции на то-

варных рынках к конкурентным отношениям в финансо-

вой сфере. Думается, на практике при регулировании кон-

куренции на финансовом рынке возникшая коллизия бу-

дет преодолеваться в пользу Закона о конкуренции на фи-

нансовых рынках как акта более позднего по времени из-

дания.

3. Следует особо подчеркнуть, что в соответствии с п. 1

ст. 2 Закона конкурентные отношения на финансовых

рынках регулируются не только законодательными, но и

102

подзаконными актами (включая нормативные акты упол-

номоченных федеральных органов исполнительной власти

и Центрального банка России). По своему уровню такое за-

конодательство остается исключительно федеральным: ни

Конституция РФ (п. «ж» ст. 71), ни комментируемый за-

кон не предоставляют субъектам Российской Федерации

права устанавливать правовые основы единого рынка.

4. Анализируемый Закон не ограничивается лишь во-

просами монополистической деятельности и недобросове-

стной конкуренции на финансовых рынках.

Он регулиру-

ет весь спектр конкурентных отношений, складывающих-

ся на рынке финансовых услуг (ст. 1 Закона). Последний

включает рынки ценных бумаг, банковских, страховых и

иных финансовых услуг (например, лизинговые услуги).

При этом конкурентными считаются такие отношения, ко-

торые влияют на конкуренцию на финансовых рынках (на-

пример, создание объединений финансовых организаций)

и связаны с

её

защитой (например, предварительный кон-

троль за соглашениями банков). В соответствии с принци-

пом экстерриториальности рассматриваемый Закон приме-

ним даже в том случае, если отношения между резидента-

ми Российской Федерации возникли за пределами России

и привели (могут привести) к ограничению конкуренции

на российских финансовых рынках.

5. Субъектами регулируемых отношений выступают

прежде всего финансовые организации и индивидуальные

предприниматели, осуществляющие на основании соот-

ветствующей лицензии сделки и операции на рынке фи-

нансовых услуг (включая банки, страховые, инвестицион-

ные и лизинговые компании, негосударственные пенсион-

ные фонды). В основе их экономической деятельности ле-

жит предоставление финансовых услуг — привлечение и

использование денежных средств (в рублях или иностран-

ной валюте) юридических и физических лиц. В части 2

ст. 3 Закона не приводится исчерпывающего перечня ус-

луг такого рода, как и закрытого перечня финансовых ор-

ганизаций. В объем этого понятия включены любые услу-

ги финансового характера, связанные с оборотом особого

товара — денег, с обменом сегодняшних денег на финан-

совые обязательства. Контрагентами финансовых органи-

Термин «монополистическая деятельность» в Законе вообще от-

сутствует.

103

заций на соответствующих рынках выступают их креди-

торы и должники по этим обязательствам, заинтересован-

ные в добросовестной конкуренции между финансовыми

организациями.

Субъектами указанных отношений являются также аф-

филированные лица (в том числе группа лиц). На них рас-

пространяются все требования, адресованные финансовым

организациям, что позволяет рассматривать аффилирован-

ные лица как единый хозяйствующий субъект. Признаки

аффилированности изложены в части 23 ст. 4 и ст. 21 Зако-

на о конкуренции на товарных рынках. В нем группа лиц

рассматривается как разновидность аффилированных лиц.

В настоящее время помимо упомянутых Закона о кон-

куренции на товарных рынках и Закона о конкуренции на

финансовых рынках насчитывается несколько десятков

других федеральных законов, включающих отдель-

ные положения антимонопольной направленности. Этот

процесс идет хаотично. И поэтому не удается выявить, по

какому принципу законодатель решает, что в том или ином

законе следует ввести нормы антимонопольной направлен-

ности. Вопрос решается, к сожалению, произвольно, без

четкой системы.

В том числе к такого рода законам относятся: ст. 17 За-

кона РФ от 21 февраля 1992 года «О недрах», ст. 146—6,

157—1, 157—2 Кодекса РСФСР об административных пра-

вонарушениях, ст. 16 Закона РФ от 14 мая 1993 года «О

зерне», п. 1 ст. 5 Федерального закона от 13 декабря 1994

года «О поставках продукции для федеральных государст-

венных нужд», ст. 15, 17, 20 Федерального закона от 16

февраля 1995 года «О связи», части 2—4 ст. 16 Федераль-

ного закона от 17 июля 1999 года «О почтовой связи»,

часть 3 ст. 29 Федерального закона от 13 октября 1995 го-

да «О государственном регулировании внешнеторговой де-

ятельности», ст. 93 Водного кодекса РФ от 16 ноября 1995

года, ст. 32 Федерального закона от 8 июля 1999 года «О

банках и банковской деятельности» и другие.

Указанные правовые нормы устанавливают различные

требования к осуществлению хозяйственной и властной

Подробнее об этом см.: Правовое регулирование деятельности

акционерных обществ (акционерное право) / Под ред. доцента Е. П.

Губина. — М., 1998. — С. 73, 88; Тотьев К. Новое в российском зако-

нодательстве: аффилированные лица // ХП. — 1999. — № 1.

104

деятельности, соответственно, хозяйствующих субъектов

и государственных органов (органов местного самоуправ-

ления).

Требования выражаются в:

1) запрете (например, недопустимость использования

прав в целях ограничения конкуренции, злоупотреблений

доминирующим положением на рынке, дискриминации

других хозяйствующих субъектов);

2) обязанности по совершению тех или иных действий

(например, обязанность хозяйствующего субъекта, доми-

нирующего на рынке, заключить договор).

Основной недостаток указанных норм состоит в том,

что они во многом повторяют предписания Закона о кон-

куренции на товарных рынках и носят декларативный

характер.

Как известно, Закон о конкуренции на товарных

рынках в ст. 1—1 исходит из широкой трактовки состава

антимонопольного законодательства и включает в него не

только законодательные, но и подзаконные акты, то

есть указы Президента Российской Федерации, постанов-

ления и распоряжения Правительства Российской Федера-

ции. В качестве примера можно назвать принятые указы

Президента РФ от 18 июня 1996 г. «О федеральной целевой

программе стабилизации и развития агропромышленного

производства в Российской Федерации на 1996—2000 го-

ды», от 29 июня 1998 г. № 730 «О мерах по устранению

административных барьеров при развитии предпринима-

тельства», а также постановления Правительства РФ от 9

марта 1994 г. № 191 «О Государственной программе демо-

нополизации экономики и развития конкуренции на рын-

ках Российской Федерации», от 26 декабря 1995 г. № 1284

«О плате за рассмотрение ходатайств, предусмотренных ан-

тимонопольным законодательством», от 25 декабря 1998 г.

№ 1564 «Вопросы Министерства РФ по антимонопольной

политике и поддержке предпринимательства», от 12 июля

1999 г. № 793 «Об утверждении Положения о Министерст-

ве Российской Федерации по антимонопольной политике и

поддержке предпринимательства».

Проблема конкуренции имеет и международное зна-

чение. Поэтому при применении антимонопольного зако-

нодательства Российской Федерации необходимо учиты-

вать положения соответствующих международных до-

говоров, имея в виду п. 4 ст. 15 Конституции Россий-

105

ской Федерации (эта норма воспроизводится в п. 4 ст. 2

Закона о конкуренции на товарных рынках и в п. 2 ст. 2

Закона о конкуренции на финансовых рынках). Он гла-

сит, что общепризнанные принципы и нормы междуна-

родного права и международные договоры Российской

Федерации являются составной частью ее правовой сис-

темы. Если международным договором Российской Феде-

рации установлены иные правила, чем предусмотренные

законом, то применяются правила международного дого-

вора. В качестве примера назовем Парижскую конвен-

цию по охране промышленной собственности 1883 года,

участником которой является Российская Федерация как

правопреемница СССР. Правительство РФ участвует так-

же в межправительственных соглашениях о сотрудниче-

стве в области антимонопольной политики (в частности,

такие соглашения подписаны с правительствами Болга-

рии, Польши, КНР).

В связи с этим возрастает роль антимонопольного права

государств СНГ. Так, сотрудничество государств СНГ по

вопросам развития конкуренции в настоящее время опира-

ется на положения ряда международно-правовых докумен-

тов: Соглашения «О принципах сближения хозяйственного

законодательства» от 9 ноября 1992 года, Договора «О со-

здании Экономического союза» от 24 сентября 1993 года,

Соглашения «О согласовании антимонопольной политики»

от 12 марта 1993 года и Договора «О проведении согласо-

ванной антимонопольной политики» от 23 декабря 1993

года. Данные акты провозглашают основные принципы

межгосударственного антимонопольного регулирования в

странах СНГ.

Эти акты рассматриваются отдель-

но, поскольку они не входят в со-

став антимонопольного законода-

тельства Российской Федерации. Но

тем не менее они способствуют реа-

лизации его норм.

Антимонопольные органы наделены Законом о конку-

ренции на товарных рынках и Законом о конкуренции на

финансовых рынках правом издавать ведомственные

акты.

Подзаконность, специализированность и оперативная

распорядительность — типичные признаки актов антимо-

нопольных органов. В научной юридической литературе

106

детально исследован вопрос о природе, признаках ведомст-

венных актов, о тенденциях их развития.

Это дает нам

возможность использовать научные выводы в отношении

анализируемой группы ведомственных актов.

Ведомственные акты антимонопольных органов изда-

ются в случаях и в пределах, предусмотренных федераль-

ными законами, указами Президента Российской Федера-

ции и постановлениями Правительства Российской Феде-

рации.

К ним относятся прежде всего Правила рассмотрения

дел о нарушениях антимонопольного законодательства (ут-

верждены приказом ГКАП РФ от 25 июля 1996 г. № 91),

издание которых прямо предусмотрено п. 3 ст. 27 Закона

о конкуренции на товарных рынках. Правила регламенти-

руют порядок и сроки рассмотрения дел по фактам нару-

шения антимонопольного законодательства и принятия по

ним решений, обладают широкой сферой действия и явля-

ются ведомственным актом. Кроме того, федеральным ан-

тимонопольным органом изданы и другие подзаконные ак-

ты, сопровождающие реализацию антимонопольного зако-

нодательства России. Например, Положение о порядке

представления антимонопольным органам ходатайств и

уведомлений в соответствии с требованиями ст. 17 и 18 За-

кона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополисти-

ческой деятельности на товарных рынках» (утверждено

приказом МАП РФ от 13 августа 1999 г. № 276), Порядок

проведения анализа и оценки состояния конкурентной сре-

ды на товарных рынках (утвержден приказом ГАК РФ от

20 декабря 1996 г. № 169 и зарегистрирован в Министер-

стве юстиции РФ 10 января 1997 г. № 1229).

Немаловажное значение в регулятивной деятельности

федерального антимонопольного органа занимают подго-

товка и утверждение различных методических реко-

мендаций. Хотя они и не имеют общеобязательной юри-

дической силы, но с успехом используются органами госу-

дарственной власти (в том числе арбитражными судами)

при рассмотрении фактов нарушения антимонопольного

законодательства России, а также при толковании и при-

См.: Закон и ведомственные нормативные акты в СССР //

ВНИИ Советского законодательства. Труды. — Т. 46. — М., 1989;

Конституция. Закон. Подзаконный акт / Отв. ред. Ю. А. Тихоми-

ров. — М., 1994.

107

менении его сложных правовых понятий. Методические

рекомендации, утверждаемые приказом МАП России, со-

держат совокупность способов, методов, приемов для сис-

тематического, последовательного, наиболее целесообраз-

ного проведения в жизнь мер антимонопольного регулиро-

вания. Они служат «продолжением» норм антимонополь-

ного законодательства, сопровождают их действие. В на-

стоящее время подлежат применению Методические реко-

мендации по выявлению монопольных цен от 21 апреля

1994 г. № ВБ/2053 И Методические рекомендации по оп-

ределению доминирующего положения хозяйствующего

субъекта на товарном рынке (утверждены приказом ГКАП

РФ от 3 июня 1994 г. № 67).

В ст. 12 (часть 9) Закона о конкуренции на товарных

рынках федеральному антимонопольному органу предо-

ставлено право давать разъяснения по вопросам при-

менения антимонопольного законодательства. По-

добные разъяснения носят нормативный характер, так как

проходят государственную регистрацию в Министерстве

юстиции Российской Федерации. Тем не менее обосновы-

вать решения органов государственной власти (в том числе

судебные решения) ссылками на такие разъяснения вряд

ли правомерно.

Разъяснения являются актами официального толкова-

ния и издаются от имени государства. В них разъясня-

ются вопросы применения федеральных законов, входя-

щих в состав антимонопольного законодательства, а так-

же указов Президента РФ, постановлений и распоряже-

ний Правительства РФ. Такого рода разъяснения анти-

монопольное ведомство издает также по вопросам приме-

нения законов и иных правовых актов Российской Феде-

рации, регулирующих отношения в области защиты прав

потребителей (п. 2 ст. 40 Закона о защите прав потреби-

телей).

Проблема разъяснений, издаваемых антимонопольными

органами, имеет одну особенность. Конституция РФ вхо-

дит в состав антимонопольного законодательства, но тол-

ковать её федеральный антимонопольный орган не вправе.

В соответствии с п. 5 ст. 125 Конституции РФ толкование

Конституции РФ по запросам Президента РФ, Совета Фе-

дерации, Государственной Думы, Правительства РФ, орга-

нов законодательной власти субъектов РФ дает только Кон-

ституционный Суд Российской Федерации.

108

В свою очередь, Верховный Суд РФ и Высший Арбит-

ражный Суд РФ дают разъяснения по вопросам судебной

практики на основе её изучения и обобщения. Примером

служит Обзор практики разрешения споров, связанных с

применением антимонопольного законодательства (Инфор-

мационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Су-

да РФ от 30 марта 1998 г. № 32).'

Особое место среди актов федерального антимонополь-

ного органа в свое время занимали те из них, которые ус-

танавливали конкретные размеры экономических величин,

определенных в Законе о конкуренции на товарных рын-

ках. Таких оперативно регулируемых оценочных катего-

рий до недавнего времени было две:

а) предельная доля хозяйствующего субъекта на рынке,

превышение которой позволяло признать его положение

доминирующим;

б) предельная величина уставного капитала юридичес-

ких лиц различных организационно-правовых форм, пре-

вышение которой давало основания для применения ст. 17

Закона о конкуренции на товарных рынках (в первоначаль-

ной редакции).

Конкретные размеры обеих категорий устанавливались

приказами ГКАП России (приказ от 3 июня 1994 г. № 66

и приказ от 14 февраля 1994 г. № 21). В действующей ре-

дакции Закон о конкуренции на товарных рынках не пре-

доставляет федеральному антимонопольному органу права

определять какие-либо экономические величины. Все они

устанавливаются (изменяются, устраняются) исключитель-

но законодателем.

Ведомственные нормативные акты, посвященные защи-

те конкуренции на финансовых рынках, вправе издавать

также (помимо федерального антимонопольного органа)

другие федеральные органы исполнительной власти, осу-

ществляющие регулирование на рынке финансовых услуг

(Министерство финансов РФ, ФКЦБ), и Центральный банк

Российской Федерации. К этим актам можно отнести По-

ложение об особенностях реорганизации банков в форме

слияния и присоединения (утверждено ЦБ России 30 дека-

бря 1997 г. № 12-П), Постановление ФКЦБ России от 12

февраля 1997 г. № 8 «Об утверждении стандартов эмиссии

акций и облигаций и их проспектов эмиссии при реорга-

ХП. — 1998. — № 8.

109

низации коммерческих организаций и внесении измене-

ний в стандарты эмиссии акций при учреждении акцио-

нерных обществ».

Большое практическое значение имеет проблема эф-

фективности норм антимонопольного законодательства.

Едва ли критериями такой эффективности могут стать по-

казатели роста числа дел, рассмотренных и выигранных

антимонопольными органами, или роста количества взыс-

канных штрафов (в 1999 году сумма штрафов, наложенных

МАП России на юридических и физических лиц, составила

1 млн. 182 тыс. рублей).

В юридической литературе эффективность правовых

норм обычно характеризуется соотношением между факти-

ческим результатом их действия и теми социальными це-

лями, для достижения которых эти нормы были приняты.

Таким образом, эталоном оценки результативности пра-

вовых норм выступает цель их применения. Общими и спе-

циальными целями антимонопольного регулирования и за-

конодательства, сформулированными в Конституции Рос-

сии (п. 1 ст. 8), Законе о конкуренции на товарных рын-

ках (ст. 1) и Законе о конкуренции на финансовых рын-

ках (ст. 1), провозглашены: обеспечение единства эконо-

мического пространства, свободное перемещение товаров,

услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, сво-

бода экономической деятельности, а также обеспечение ус-

ловий для создания и эффективного функционирования то-

варных и финансовых рынков.

Следовательно, результативность антимонопольного за-

конодательства должна проявляться не только в сфере по-

ведения властных органов и хозяйствующих субъектов, но

и выражаться в той экономической ситуации, которая

складывается на соответствующем товарном или финансо-

вом рынке. Его экономические элементы и показатели

должны измеряться и учитываться в деятельности антимо-

нопольных органов, в том числе и с помощью налаженной

системы сбора и обработки статистических данных.

Поэтому проблема эффективности законодательства о

конкуренции и ограничении монополистической деятель-

ности на товарных и финансовых рынках напрямую связа-

на с проблемой своевременного и достоверного информаци-

См., например: Эффективность правовых норм. — М., 1980.

С. 22.

110