Балашенко С.А., Макаровa Т.И., Лизгаро В.Е. и др. Экологическое право

Подождите немного. Документ загружается.

ТЕМА19. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ

ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ, ОБЪЕКТОВ И ТЕРРИТОРИЙ,

ПОДЛЕЖАЩИХ СПЕЦИАЛЬНОЙ ОХРАНЕ

А.А. Жлоба

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОЗДАНИЯ

НАЦИОНАЛЬНЫХ ПАРКОВ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

Статья посвящена исследованию организационно-правовых проблем создания

национальных парков в Республике Беларусь. Автор анализирует действующее

законодательство, определяет проблемы и предлагает пути их решения.

Одним из эффективных способов охраны окружающей среды является

организация национальных парков. Их правовой статус определен в Законе

«Об особо охраняемых природных территориях». Эффективность

функционирования данной формы охраны природы изначально связывается с

постановкой и решением проблемы целей, условий и порядка создания

национальных парков. Согласно статье 1 Закона в качестве общей для всех

форм особой охраны цели создания является сохранение биологического и

ландшафтного разнообразия. Вместе с тем законодательство Республики

Беларусь не раскрывает значения термина «биологическое и ландшафтное

разнообразие».

Понятие «биоразнообразие» дано в Конвенции о биологическом

разнообразии, ратифицированной Республикой Беларусь в 1993 году [1; 2].

Биологическое разнообразие объединяет все виды растений, животных и

микроорганизмов, а также включающие их экосистемы. Подразделяется на

три самостоятельных, но взаимосвязанных уровня: генетическое

разнообразие в рамках вида; разнообразие между видами; разнообразие

экосистем, включающих предшествующие уровни и представляющих среду

обитания для биологических видов.

Закон предусматривает также сохранение ландшафтного разнообразия в

качестве цели создания особо охраняемых природных территорий.

Ландшафтное разнообразие – сравнительно новое понятие, содержание

которого осмыслено и раскрыто не полностью. Его определение дано в

Общеевропейской стратегии в области биологического и ландшафтного

разнообразия (текст принят на Конференции министров «Окружающая среда

для Европы» и одобрен 55 государствами 25 октября 1995 года). Под

ландшафтным разнообразием понимается формальное выражение

многочисленных связей, существующих в данный период между

индивидуумом или обществом и топографически очерченной территорией,

внешнее проявление которых является результатом воздействия во времени

природных и человеческих факторов и их комбинации.

Из анализа правовых норм, касающихся режима национальных парков,

вытекают и другие цели их создания (научные, просветительные,

оздоровительные и рекреационные). Их можно объединить в три группы:

природоохранные, социально-экономические и информационные цели.

К природоохранным целям относятся сохранение уникальных и типичных

природных объектов, восстановление нарушенных природных объектов,

сохранение экологического равновесия в конкретной местности.

Социально-экономическими целями являются следующие:

просветительно-образовательная: охраняемые природные объекты – это

предмет для показа и изучения, возможно, для характеристики тех или иных

природных свойств национальных парков (данная цель достигается

различными способами, которые можно разделить на внешние и

внутренние). Внешние способы заключаются в показе научно-популярных

программ по телевидению, издании научно-популярных книг,

опубликовании статей в периодических изданиях, брошюр, буклетов,

плакатов и сборников, выступлениях по радио. Внутренние – реализуются

непосредственно на особо охраняемых природных территориях (культурные

и образовательные программы, экскурсии по местам, представляющим

культурно-исторический или экологический интерес). Для реализации этой

цели создаются различные школы и центры;

эстетическая: возможность получения удовольствия (прямого или

косвенного посредством СМИ) от красот и достоинств естественной природы

национальных парков;

рекреационная: проявление в полном объеме в национальных парках в

форме регулируемого туризма;

экономическая: получение доходов от подсобного хозяйства,

регуляционных мероприятий, экологического туризма, передачи во

временное пользование информационных ресурсов.

Выделение экономической цели связано с тем, что в современных

условиях изымать полностью охраняемые природные объекты из

хозяйственного оборота нецелесообразно и неэффективно. Необходимо,

чтобы национальные парки органично вписывались в местную социально-

экономическую систему. Только так, на наш взгляд, можно реально

обеспечить устойчивое существование национальных парков без ущерба для

их ключевой цели – сохранения природных объектов.

Основная часть особо охраняемых природных территорий расположена в

густонаселенных людьми регионах. В этой связи реализация социально-

экономических целей должна оказывать непосредственное влияние на

уровень жизни населения, проживающего в границах национального парка и

рядом с ним, на уровень его экологической культуры и при правильном

подходе обеспечивать получение дополнительных материальных средств,

направляемых и для осуществления задач по охране природы.

Информационная цель выражается в возможности получения

информации о состоянии и динамике охраняемых природных объектов, иной

информации, которая будет служить основой научного обоснования

различных решений по реализации первых двух групп целей, а также

выражается в информационном обеспечении устойчивого долгосрочного

природопользования. Деятельность по достижению данной цели

координируется Национальной академией наук Беларуси, а также научно-

техническими советами при государственных природоохранных

учреждениях, осуществляющих управление заповедниками, национальными

парками.

Следует отметить, что при создании и в деятельности национальных

парков социально-экологические интересы имеют приоритетное положение

над экономическими интересами, происходит деление целей на

приоритетные (природоохранные) и второстепенные (экономические).

Некоторые российские авторы выделяют три группы целей, располагая их

в определенной последовательности по степени приоритетности: социальные

(важнейшие), природоохранные и научно-исследовательские [4, с.20].

Однако такая последовательность целей в приведенной классификации

больше подходит для природных парков (в законодательстве Республики

Беларусь отсутствует данная категория особо охраняемых природных

территорий), нежели для национальных.

Другие проводят деление целей на общие синтетические (сохранение

природного баланса и биоразнообразия, предотвращение ущерба от

неадекватной эксплуатации и косвенных антропогенных воздействий),

ресурсные (ресурсоохранные, ресурсообогащающие,

ресурсовосстановительные) и социально-экономические цели

(информационные, просветительские, рекреационные, эксплуатационные) [5,

с.219]. Такая классификация, на наш взгляд, усложняет понимание

рассматриваемого вопроса.

Определив, для чего создается национальный парк, следующим шагом

выступает рассмотрение условий, при наличии которых он создается.

Постановка этого вопроса связывается также с необходимостью определения

места национальных парков в системе особо охраняемых природных

территорий. Проблема условий создания национальных парков имеет

большое значение на начальном этапе их организации. Однако в

законодательстве Республики Беларусь отсутствует регламентация вопросов,

связанных с выбором природного участка под парк, что может привести к

трудностям и субъективно-оценочному подходу при создании новых

территорий.

Исследуя правовые нормы, касающиеся национальных парков, можно

выделить условие реальности и условие целесообразности создания

национального парка. Условие реальности означает, что экологические,

социально-экономические, политические условия в конкретной местности и

в Беларуси в целом позволяют организовать национальный парк. В случае

если тот или иной участок природы, намечаемый к объявлению

национальным парком, не соответствует определенному условию,

возможность установления данной формы особой охраны исключается до тех

пор, пока условие не перестанет нарушаться (например, событие природного

характера приводит к образованию уникального ландшафта, имеющего

большую научную, просветительную и рекреационную ценность).

Экологические условия – это условия природного характера, к которым

относятся:

условие ценности – наличие природных объектов, имеющих большое

природоохранное, рекреационное, просветительное, научное, историко-

культурное и эстетическое значение; уникальность или типичность

природных объектов;

наличие природных объектов, существенно не измененных современным

антропогенным воздействием или использованием;

достаточно большая территория.

Условие ценности в качестве обязательного вытекает из трактовки

понятия национального парка, данного в статье 23 Законе «Об особо

охраняемых природных территориях». Последние два условия

предусмотрены международными требованиями к вновь создаваемым

национальным паркам и принимаются во внимание в практике их

организации в Беларуси.

Социально-экономические условия характеризуют возможность

интеграции будущего национального парка в местную социально-

экономическую систему, возможность принятия решения о прекращении или

ограничении хозяйственного использования природных ресурсов в интересах

сохранения последних, учитывая интересы местного населения.

Политические условия означают, что должна существовать воля

полномочного государственного органа на организацию национального

парка. В общем такая воля выражена в схеме рационального размещения

особо охраняемых природных территорий республиканского значения,

принятием которой государство подчеркивает свое стремление создать

определенные в ней национальные парки. В конкретных случаях воля

проявляется в принятии решения полномочным государственным органом о

создании того или иного парка.

Сочетание природных и социально-экономических факторов

благоприятно для развития рекреации и создает предпосылки к организации

экологического просвещения населения.

Условие целесообразности заключается в проверке намечаемого к

объявлению национальным парком участка природы на предмет

необходимости его организации в данном месте в данное время,

необходимости установления именно такого режима охраны и

использования.

Правовые основы объявления, преобразования и прекращения

функционирования национальных парков устанавливаются Законом.

Всю процедуру создания национальных парков, по нашему мнению,

можно разделить на следующие стадии: выбор участка природы; его

резервирование; подготовка и внесение на рассмотрение соответствующему

государственному органу представления об объявлении; издание

компетентными государственными органами решения об объявлении

национальных парков; отвод участка природы в натуре и правовое

оформление предоставления его в пользование; формирование органов

управления и инфраструктуры национального парка.

Первая стадия не является обязательной в случае преобразования

соответствующей охраняемой территории в национальный парк [6, с.69]. При

выборе участка природы важно определить его естественные свойства, место

расположения, размер. На данном этапе определяются конкретные цели, на

реализацию которых будет направлено объявление национального парка,

предварительно устанавливается, имеются ли упомянутые ранее условия

создания национального парка. Особое внимание уделяется выявлению

факторов, призванных обеспечить естественный ход природных процессов.

Большое значение имеет степень освоенности человеком соседской

местности. Размеры должны быть такими, при которых нормальное

функционирование экосистемы может считаться обеспеченным. Обычно это

устанавливается различными научными учреждениями, учебными

заведениями соответствующего профиля по договору на выполнение научно-

исследовательских работ с инициатором процесса объявления.

Вторая стадия, согласно действующему законодательству Республики

Беларусь, не обязательна, но при этом имеет большое значение для

обеспечения возможности организации в последующем национальных

парков и эффективного управления ими. В соответствии со статьей 13 Закона

резервирование территорий, которые планируется объявить особо

охраняемыми, осуществляется для предотвращения нарушения или

уничтожения природных объектов в результате хозяйственной и иной

деятельности, согласно схеме рационального размещения решениями

областных исполнительных и распорядительных органов по представлениям

Минприроды. Режим, границы и состав земель рассматриваемых территорий

устанавливаются государственным органом, принявшим решение об их

резервировании, по согласованию с собственниками земельных участков,

землевладельцами и землепользователями, земли которых расположены в

границах данных территорий и учитываются при разработке проектов и схем

земле- и лесоустройства, мелиорации земель, градостроительных проектов и

программ социально-экономического развития. Земли в границах

зарезервированных территорий не изымаются у землевладельцев,

землепользователей и собственников земельных участков и используются по

целевому назначению с соблюдением режима охраны и использования этих

территорий, установленного решением об их резервировании.

Подготовка представлений об объявлении (преобразовании)

национального парка осуществляется самим инициатором – Минприроды в

лице отдела заповедного дела или иным республиканским органом

государственного управления. Для иных республиканских органов

государственного управления процедура несколько усложняется, так как

требуется согласование материалов и документов дополнительно с

Минприроды. Эту стадию процедуры организации национального парка

можно разбить на три этапа: разработки необходимых документов;

согласования документов; рассмотрения документов полномочным

государственным органом.

При подготовке представления инициатором разрабатываются следующие

документы и материалы: проект решения компетентного государственного

органа об объявлении (преобразовании) национального парка; научное и

технико-экономическое обоснование (далее – НиТЭО) объявления

(преобразования) национального парка; краткое изложение НиТЭО; карты с

нанесенными границами землепользований объявляемой (преобразуемой)

территории.

Отдельно следует отметить, что разработка НиТЭО объявления

(преобразования) национального парка является требованием

законодательства Республики Беларусь. Однако до настоящего момента не

разработаны нормы и правила, регламентирующие порядок разработки,

состав и содержание научных и технико-экономических обоснований

объявления, преобразования и прекращения функционирования особо

охраняемых природных территорий, в рамках подготовки государственными

органами в установленном порядке соответствующих представлений. На

основании указанного предлагается разработать нормативный правовой акт

(например, Инструкцию), определяющий порядок разработки, состав и

содержание НиТЭО. НиТЭО осуществляется с целью определения

целесообразности объявления территории особо охраняемой природной

территорией, то есть заповедником, национальным парком, заказником,

памятником природы, а также определения целесообразности продолжения

функционирования существующего заповедника, национального парка,

заказника или памятника природы. НиТЭО объявления (преобразования)

осуществляется в двух частях: разработка научного обоснования; разработка

технико-экономического обоснования;

Указанные выше документы и материалы направляются на согласование

заинтересованным лицам и государственным органам, проводимое в два

больших подэтапа:

согласование проводится с землевладельцами и землепользователями, на

земельных участках которых объявляется (преобразуется) национальный

парк, и с районными (городскими) исполнительными и распорядительными

органами (включая их землеустроительные, архитектурные службы и

территориальные органы Минприроды) по месту расположения таких

земельных участков, а по итогам данного этапа составляется справка о

результатах согласования;

представление, включающее в себя документы и материалы, с

приложением справки о результатах согласования, направляется областным

исполкомам, НАН Беларуси и иным заинтересованным государственным

органам (к ним относится и Минприроды, в случае если представление

готовится не этим органом).

Затем представление, содержащее проект решения об объявлении, карту с

границами территории, краткое изложение НиТЭО, справку согласования,

вносится на рассмотрение соответствующему государственному органу.

В настоящее время складывается позитивная тенденция проводить

общественные слушания по вопросу создания национальных парков,

результаты которых не являются обязательными, но учитываются при

принятии соответствующих решений [7].

Субъектом принятия решения об объявлении (преобразовании)

национального парка является Президент Республики Беларусь или

Правительство. В случае положительного рассмотрения материалов и

документов Президент издает указ, Правительство принимает постановление

об объявлении (преобразовании) национального парка, которым

утверждаются: границы, площадь и состав земель национального парка;

границы, площадь и состав земель заповедной зоны и зоны регулируемого

использования; положение о национальном парке; государственный орган, в

оперативное управление которого передается национальный парк; сроки

создания государственного природоохранного учреждения,

осуществляющего управление национальным парком; сроки передачи этому

учреждению земель.

Положение о национальном парке разрабатывается тем государственным

органом, который вносит представление. В случае если это не Минприроды,

требуется согласование с ним. Фактически документ основывается на

НиТЭО. В нем определяются категория особо охраняемой природной

территории, ее размещение, цели, которые ставятся при объявлении

национального парка; режим охраны и использования и иные вопросы,

определение которых необходимо для обеспечения функционирования этой

охраняемой территории.

Национальный парк прекращает функционирование в случае окончания

выполнения возложенных на него задач, уничтожения и иной утраты

природных объектов. Инициатором в этом случае (Минприроды или иным

республиканским органом государственного управления) разрабатываются

следующие документы:

проект Указа Президента Республики Беларусь или постановления

Правительства о прекращении функционирования национального парка;

обоснование прекращения функционирования территории, включающее

акт компетентных органов государственного управления или заключение

Минприроды, которыми удостоверяется уничтожение или иная утрата

природных объектов;

карта (схема) с границами землепользований.

Затем осуществляется согласование в том же порядке, что и при

подготовке представления об объявлении национального парка, за

исключением согласования с землевладельцами и землепользователями. По

результатам составляется справка.

И, наконец, представление со справкой направляется Президенту либо

Правительству, который (которое) вправе принять или не принять решение о

прекращении функционирования национального парка.

Приведенная схема организации национального парка представляется

несколько громоздкой, требующей больших временных, материальных

затрат. По сути, она сводится к определению территории, нуждающейся в

особой охране, определению границ, затем формированию администрации.

Созданный по такому подходу национальный парк начинает действовать, не

обладая ни инфраструктурой, ни вспомогательными направлениями

деятельности, т.е. имеются экологические и политические условия его

создания при отсутствии или частичном отсутствии социально-

экономических условий. В результате администрация парка вынуждена

самостоятельно искать пути развития без поддержки государства, без

определенных средств. Говорить о том, что цели создания национального

парка будут достигнуты, не приходится.

Минприроды уже выступило с инициативой создания национальных

парков по новому принципу. Учитывая негативный опыт национальных

парков «Браславский» и «Нарочанский», предложен иной подход к

организации национальных парков – с одновременным созданием

инфраструктуры, которая бы обеспечила выполнение поставленных задач и

разумно вписалась в концепцию природоохранного учреждения. Иными

словами, сначала исследуются экологические условия намечаемого к

объявлению национального парка, и если они соблюдаются, в случае

необходимости приступают к обеспечению социально-экономических

условий таким образом, чтобы при этом не нарушались первые, и только

потом формируется политическая воля. Такой подход применяется к

созданию национального парка «Белая Русь». С этой целью Минприроды

были разработаны технические задания для различных министерств:

культуры, архитектуры и строительства, образования, ЖКХ и других, для

выполнения которых они должны запланировать в своих программах

средства для развития национального парка. В целом это не противоречит

действующему законодательству.

По нашему мнению, относительно национальных парков необходимо

ввести обязательность резервирования обозначенных территорий, в связи с

чем на них будет распространяться режим охраны и использования,

устанавливаемый для таких территорий.

Литература:

1. Конвенция о биологическом разнообразии, 5 июня 1992 г. // Ведомости Верховного

Совета Республики Беларусь. 1993. № 29. С. 50–80.

2. О ратификации Конвенции о биологическом разнообразии: Постановление

Верховного Совета Республики Беларусь, 20 декабря 1994 г. // Ведомости

Верховного Совета Республики Беларусь. 1995. №24–25. Арт. 339.

3. Общеевропейская стратегия в области биологического и ландшафтного

разнообразия: Перспективы европейского природного наследия. М., 1996.

4. Николаевский А.Г. Социально-экономическая эффективность национальных парков

и методические подходы к ее определению // Организация национальных парков

СССР: Сборник Междуведомственного научно-технического совета по

комплексным проблемам охраны окружающей природной среды и рационального

использования природных ресурсов / Отв. ред. Ю.П. Язан. Вильнюс: Минтис, 1982.

С. 19-30.

5. Дежкин В.В., Снакин В.В. Заповедное дело: Толковый терминологический словарь-

справочник с комментариями. М.: НИА-Природа, 2003.

6. Окорокова Л.Я. Правовой режим заповедников // Советское государство и право.

1974. №7. С. 66–74.

7. Куклов В. Какой быть белорусской Швейцарии? // Народная газета. 2004. 8 октября.

С. 7, 9.

SUMMARRY

The article is devoted to research of organizational – legal problems of

national parks creation. The author puts a task to consider the purposes, conditions

and the order of these territories organization. The author also analyzes the current

legislation, designates problems and offers ways of their decision.

Статья опубликована:

Жлоба, А.А. Организационно-правовые проблемы создания

национальных парков / А.А.Жлоба // Юрид. журнал. – 2005. – № 4. – С. 55-

59.

А.А. Жлоба

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПЛАНИРОВАНИЯ

СЕТИ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПАРКОВ

Данная статья посвящена исследованию

проблем планирования сети

национальных парков в различных

правовых аспектах. Автор анализирует

действующее законодательство,

определяет проблемы и предлагает пути

их решения.

The article is devoted to research of

problems of national parks net scheduling in

various legal aspects. The author analyzes

the current legislation, designates problems

and offers ways of their decision.

Планирование сети национальных парков является важным инструментом,

позволяющим наиболее эффективным образом организовать эти территории

в пространстве. Данный вопрос получил специальное развитие в новой

редакции Закона Республики Беларусь «Об особо охраняемых природных

территориях» от 23 мая 2000 года [1], в соответствии с которой планирование

осуществляется, как правило, путем утверждения Советом Министров

Республики Беларусь Схемы рационального размещения особо охраняемых

природных территорий республиканского значения [2]. Схема

разрабатывается на основании результатов научно-практических

исследований, проводимых Национальной академией наук Беларуси и

другими заинтересованными научными и проектными учреждениями, и

затем представляется Министерством природных ресурсов и охраны

окружающей среды в Правительство на утверждение.

В основу действующей на данный момент схемы был положен принцип

природного каркаса, на котором базируется общеевропейская экологическая

сеть [3]. Идея создания такой сети, предложенная Европейским Союзом,

может быть реализована и в Беларуси. В настоящее время имеются не только

реальные предпосылки для эффективного участия в проекте создания

Общеевропейской экологической сети, но уже сделан весомый вклад в

интегрированную экологическую сеть Европы. Ведутся работы по созданию

и развитию сети биосферных заповедников [4], выделению и сохранению

особо ценных природных территорий и оформлению на наиболее важные из

них сертификатов Объектов Всемирного природного наследия, по

формированию трансграничных охраняемых территорий [5], выделению и

включению наиболее ценных водно-болотных угодий в Список Рамсарских

угодий [6].

Основной идеей концепции экологической сети является преобразование

существующего набора разрозненных особо охраняемых природных

территорий в систему устойчиво функционирующих и взаимосвязанных

объектов, обеспечивающих каркас экологической устойчивости в стране.

Экологическая сеть состоит из трех элементов:

1) территорий «ядер» - для непосредственного обеспечения поддержания

экологического баланса, сохранения природных комплексов и объектов,

биологического и ландшафтного разнообразия;