Балашенко С.А., Макаровa Т.И., Лизгаро В.Е. и др. Экологическое право
Подождите немного. Документ загружается.
2) буферных территорий - для защиты от внешних воздействий (обычно
юридически определяющихся как охранные зоны вокруг особо охраняемых
природных территорий);
3) транзитных территорий («экологических коридоров») - территорий,
благодаря которым поддерживаются экологические связи между
территориями – «ядрами».
Таким образом, основными структурными элементами экологической сети
служат особо охраняемые природные территории, защищаемые от внешних
воздействий охранными зонами, объединяемые в единое целое -
«экологическими коридорами».
Экосеть Беларуси находится в стадии формирования. Она не имеет
достаточно обоснованной и проработанной с экологической точки зрения
пространственно-планировочной структуры, объединяющей отдельные
охраняемые территориальные единицы в единое целое, в пределах которого
были бы обеспечены условия миграции живых организмов [7]. Вместе с тем,
в законодательстве не определен механизм реализации данной концепции.
Поэтому представляется необходимым дополнить Закон «Об охране
окружающей среды» [8] соответствующими нормами, закрепляющими
понятие экологической сети и правовую основу ее построения с учетом
существующей сети особо охраняемых природных территорий. Например, «в
целях сохранения биологического и ландшафтного разнообразия Совет
Министров Республики Беларусь может создавать экологические сети,
включающие особо охраняемые природные территории различных
категорий, другие природные объекты».
Современный этап планирования сети национальных парков можно
кратко охарактеризовать следующим образом. Завершается реализация
Схемы особо охраняемых природных территорий 1995 года. Получили
развитие правовые механизмы, научно-методологические основы разработки
и реализации специальных плановых документов. Причем, что очень важно,
в широких кругах административно-управленческого персонала и научной
общественности достигнуто согласие по принципиальным процедурным
вопросам объявления национальных парков.
Однако в связи с тем, что действующая Схема определила сроки
организации новых охраняемых территорий, ограничиваемые 2005 годом,
накоплен определенный негативный и положительный опыт в создании
различных категорий охраняемых территорий (так, до 2000 года была
предусмотрена организация заповедника «Ельня», национальных парков
«Налибокский» и «Свислочско-Березинский», а до 2005 года включительно
национальных парков «Суражский», «Туровщина» и «Белая Русь», но до сих
пор данные проекты не реализованы), следует пересмотреть указанную
Схему с учетом собранных за этот период сведений, уточнить ее в части
учреждения новых заповедников и национальных парков, принимая во
внимание реальность их создания.
Проблемы совершенствования правового регулирования такой
специфической области охраны окружающей среды, какой являются
национальные парки как категория особо охраняемых природных
территорий, связаны с их определенной обособленностью в общей системе
охраны природы. Исходной предпосылкой научно обоснованного
планирования и управления национальными парками должно стать наличие
необходимой информации о них, что, в свою очередь, требует закрепления в
Законе «Об особо охраняемых природных территориях» государственного
кадастра особо охраняемых природных территорий и обязанностей
соответствующих государственных органов по его ведению. Данные этого
кадастра предполагается использовать для планирования развития сети
национальных парков и иных особо охраняемых природных территорий,
организации их охраны и проведения научных исследований, повышения
уровня государственного контроля за соблюдением законодательства об этих
территориях.
Согласно ст.13 Закона «Об особо охраняемых природных территориях»,
для предотвращения нарушения или уничтожения природных объектов в
результате хозяйственной и иной деятельности осуществляется
резервирование территорий, которые планируется объявить особо
охраняемыми природными территориями.
Резервирование территорий, которые планируется объявить
заповедниками, национальными парками, заказниками и памятниками
природы республиканского значения, осуществляется, как правило, в
соответствии со Схемой рационального размещения особо охраняемых
природных территорий республиканского значения решениями областных
исполнительных и распорядительных органов по представлениям
Минприроды.
Резервирование территорий, которые планируется объявить заказниками и
памятниками природы местного значения, осуществляется решениями
соответствующих местных исполнительных и распорядительных органов по
представлениям территориальных органов Минприроды.
Режим, границы и состав земель зарезервированных территорий
устанавливаются государственным органом, принявшим решение об их
резервировании, по согласованию с собственниками земельных участков,
землевладельцами и землепользователями, земли которых расположены в
границах зарезервированных территорий, и учитываются при разработке
проектов и схем землеустройства, лесоустройства и мелиорации земель,
градостроительных проектов и программ социально-экономического
развития.
Земли в границах зарезервированных территорий не изымаются у
землевладельцев, землепользователей и собственников земельных участков и
используются по целевому назначению с соблюдением режима охраны и
использования этих территорий, установленного решением об их
резервировании.
Так, на сегодняшний день имеются решения 3-х областных
исполнительных комитетов: Минского от 5 августа 1996 года №63 о
резервировании земель под национальный парк «Белая Русь» и заказники [9],
Гомельского от 24 апреля 1996 года №185 – только под заказники [10],
Витебского от 31 января 1996 года №38 – под заповедник «Ельня» и
заказники [11]. Вместе с тем в перечне территорий, подлежащих
резервированию в соответствии с указанными решениями, не указаны
национальные парки «Налибокский» (Минская область) и «Суражский»
(Витебская область). До сих пор не приняты решения о резервировании
земель в соответствии со Схемой рационального размещения особо
охраняемых природных территорий республиканского значения
Могилевским (относительно национального парка «Свислочско-
Березинский), Гродненским (относительно части территории национального
парка «Налибокский») и Брестским (относительно заказников
республиканского значения) областными исполкомами. Режим щадящего
природопользования зарезервированных земель установлен только в
отношении особо охраняемых природных территорий, расположенных в
Минской и Витебской областях. Таким образом, хотя норма,
предусматривающая возможность резервирования территорий, планируемых
для включения в состав особо охраняемых, и является важной, в ней не
достаточно четко раскрыт правовой механизм проведения операций по
резервированию [12]. Учитывая изложенное, необходимо дополнить ст.13
Закона «Об особо охраняемых природных территориях» положением об
обязательности резервирования территорий, планируемых для включения в
состав особо охраняемых, и минимальным перечнем запрещенных видов
деятельности на таких территориях (запрещение предоставления земельных
участков в постоянное и временное пользование для промышленного,
мелиоративного, индивидуального и дачного строительства, садоводства,
огородничества, животноводства без согласования с областным комитетом
природных ресурсов и охраны окружающей среды, запрещение рубок
главного пользования в лесах, входящих в резервируемые территории, и
иное).
Вместе с тем принятие указанных правовых мер не решает полностью
проблему резервирования, поскольку не гарантирует соблюдение требований
режима охраны и использования зарезервированных территорий. В данной
ситуации необходимо правовыми способами обеспечить наступление
негативных последствий для нарушителей режима. Согласно ст.44 Закона
«Об особо охраняемых природных территориях», юридические и физические
лица, допустившие нарушение установленного режима охраны и
использования территорий, зарезервированных для объявления особо
охраняемыми природными территориями, несут ответственность в
соответствии с законодательными актами Республики Беларусь. Однако как в
ныне действующем Кодексе об административных правонарушениях [13],
так и в новом [14], еще не вступившим в действие, отсутствует норма,
устанавливающая ответственность за нарушение режима соответствующих
территорий. В связи с этим следует устранить указанный пробел в
законодательстве Республики Беларусь об административных
правонарушениях.
В научной юридической литературе высказывается заслуживающая
внимания идея о порядке резервирования [15], согласно которой после
принятия решения о резервировании территорий, планируемых для
включения в состав особо охраняемых, должен оформляться акт о
резервировании, предусматривающий, что деятельность землепользователей
на данной территории до оформления отвода и необходимых документов
ограничивается, а в случае необходимости прекращается. В содержание акта
должны входить схематическая карта расположения данного участка,
предполагаемого под особую охрану, общая характеристика состояния
территории, перечень землепользователей и необходимые природоохранные
мероприятия на период проектирования и дальнейшей организации.
Представляется, что данные предложения могут быть восприняты
законодательством Республики Беларусь.
При планировании национальных парков, в целях предотвращения или
смягчения вредных воздействий на их природные объекты, следует
рассматривать вопрос об установлении охранных зон.
В соответствии со ст.14 Закона «Об особо охраняемых природных
территориях» границы охранных зон определяются расчетным методом
исходя из условия недопущения отрицательного воздействия хозяйственной
и иной деятельности физических и юридических лиц на природные объекты,
которое может привести к нарушению и деградации этих природных
объектов, и устанавливаются, также как и режим и состав земель охранных
зон, тем государственным органом, которым было принято решение об
объявлении (преобразовании) особо охраняемой природной территории по
согласованию с собственниками земельных участков, землевладельцами и
землепользователями. Действует общее правило, что режим, границы и
состав земель таких зон учитываются при разработке проектов и схем
землеустройства, лесоустройства и мелиорации земель, градостроительных
проектов и программ социально-экономического развития.
Необходимо отметить, что практически не разработан вопрос о критериях,
которым должна удовлетворить охранная зона. Отсутствует официальный
документ об охранных зонах, содержащий указания на обязательный
минимум ограничений хозяйственной и иной деятельности. В этом плане
решение указанных выше вопросов возложено на государственный орган,
который в каждом конкретном случае будет сам устанавливать, что
ограничивать, запрещать, а что нет. В Законе Российской Федерации «Об
особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 года вообще
отсутствует норма об охранной зоне в «Общих положениях», а в других
разделах содержится констатация того, что такие зоны существуют, без
раскрытия их сущности и иных вопросов [16]. Учитывая, что состояние
природных объектов национальных парков, как и других особо охраняемых
природных территорий, зависит от степени хозяйственной освоенности
близлежащих территорий, наличия промышленных и сельскохозяйственных
предприятий – потенциальных загрязнителей, представляется необходимым
дополнить Закон «Об особо охраняемых природных территориях» нормой,
определяющей примерный общий перечень запрещенных видов
деятельности в пределах охранных зон соответствующих природных
территорий с конкретизацией правового режима в Положении о каждой
особо охраняемой территории с учетом местных условий.
Литература:
1. Об особо охраняемых природных территориях: Закон Республики Беларусь, 20окт.
1994г. // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1994. №35.
Ст.570: В ред. Закона от 23 мая 2000г. // Национальный реестр правовых актов
Республики Беларусь. 2000. №52. 2/171.
2. Об утверждении Схемы рационального размещения особо охраняемых природных
территорий Республики Беларусь: Постановление Кабинета Министров
Республики Беларусь, 13 марта 1995 г., №132 // Сборник указов Президента и
постановлений Кабинета Министров Республики Беларусь. 1995. №8. Арт.16.
3. Общеевропейская стратегия в области биологического и ландшафтного
разнообразия. Перспективы европейского природного наследия. М., 1996. 50с.
4. Севильская стратегия для биосферных резерватов. М.: Изд-во Центра дикой
природы, 2000. 30с.
5. Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия, 16 ноября
1972 г. // Свод нормативных актов ЮНЕСКО. М., 1993. С. 290; О ратификации
Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия: Указ
Президиума Верховного Совета Республики Беларусь, 25 марта 1988 г. //
Собрание законов Белорусской ССР, указов Президиума Верховного Совета
Белорусской ССР, постановлений Совета Министров Белорусской ССР. 1988. №
10. Ст. 154.
6. Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение
главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, 2 февраля 1971
г. // Балашенко С.А., Макарова Т.И. Международно-правовая охрана окружающей
среды и права человека. Мн.: World Wide Printing, 1999. Приложение. С.174-179;
О правопреемстве Республики Беларусь в отношении Конвенции о водно-
болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в
качестве местообитаний водоплавающих птиц: Указ Президента Республики
Беларусь, 25 апреля 1999 г., №292 // Национальный реестр правовых актов
Республики Беларусь. 1999. № 41. 1/377.
7. Первый национальный доклад по выполнению Конвенции о биологическом
разнообразии в Беларуси / Под ред. М.М. Пикулика. Мн.: ООО «Белсэнс», 1998.
С. 46.
8. Об охране окружающей среды: Закон Республики Беларусь, 26 ноября 1992 г. //
Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1993. №1. Ст.1. В ред.
Закона от 17 июля 2002 г. // Национальный реестр правовых актов Республики
Беларусь. 2002. № 85. 2/875.
9. О резервировании территорий, включенных в схему рационального размещения
особо охраняемых природных территорий Республики Беларусь: Решение
Минского областного исполнительного комитета, 5 августа 1996 г., № 63 //
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. №1. 9/407.
10. О резервировании территорий, включенных в Схему рационального размещения
особо охраняемых природных территорий по Гомельской области: Решение
Гомельского областного исполнительного комитета, 24 апреля 1996 г., №185 //
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. №88. 9/1176.
11. О резервировании территорий, включенных в схему рационального размещения
особо охраняемых территорий Республики Беларусь: Решение Витебского
областного исполнительного комитета, 31 января 1996 г., №38 // Национальный
реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. №8. 9/491.
12. Лизгаро В.Е. Совершенствование законодательства о заповедной охране
Республики Беларусь // Вести Национальной академии наук Беларуси. Сер.
гуманитарных наук. 1999. №1. С.31.
13. Кодекс об административных правонарушениях: Закон Республики Беларусь, 6
декабря 1984 г., № 4048 // Собрание законов Белорусской ССР, указов
Президиума Верховного Совета Белорусской ССР, постановлений Совета
Министров Белорусской ССР. 1984. № 35. Ст. 505.
14. Кодекс об административных правонарушениях: Закон Республики Беларусь, 21
апреля 2003 г. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.
2003. №63. 2/946.
15. Транин А.А. Национальные парки в СССР: проблемы и перспективы / АН СССР.
М.: Наука, 1991. С.261.
16. Степаницкий В.Б. Комментарий к Федеральному Закону Российской Федерации
«Об особо охраняемых природных территориях». М.: Центр охраны дикой
природы СоЭС, 1997. 136с.
Статья опубликована:
Жлоба, А.А. Правовые проблемы планирования сети национальных
парков/ А.А.Жлоба // Весн. Беларус. дзярж. ун-та. Сер. гуманiтар. навук. –
2005. – № 1. – С. 106-110.
Жлоба А.А.
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕЖИМА
НАЦИОНАЛЬНЫХ ПАРКОВ
В статье рассматривается такой способ реализации права на благоприятную
окружающую среду, как создание и обеспечение функционирования национальных
парков. Автор анализирует действующее законодательство, определяет проблемы и
предлагает пути их решения.
Конституция Республики Беларусь в ст.46 закрепляет право каждого на
благоприятную окружающую среду [1]. Представляется, что немаловажное
значение для реализации данного права имеет создание и обеспечение
функционирования национальных парков, правовой статус которых
определен, главным образом, в Законе «Об особо охраняемых природных
территориях» [2].
Вместе с тем, анализ нормативных правовых актов, регулирующих
правовой режим национальных парков, указывает на наличие недостатков и
противоречий в законодательстве, требующих устранения.
Так, Закон «Об охране окружающей среды» в ст.62 устанавливает, что
особой охране подлежат только природные объекты [3]. Закон «Об особо
охраняемых природных территориях» в качестве объекта охраны определяет
природные комплексы и объекты. На наш взгляд, более обоснованным
следует признать распространение особого режима охраны как на природные
комплексы, так и на природные объекты. Важно отметить, что в границы
национальных парков целесообразно также включать и природно-
антропогенные объекты, поскольку это вытекает из сущности правового
режима данных территорий. В связи с этим необходимо внести
соответствующие изменения и дополнения в действующее законодательство
Республики Беларусь.
Важнейшим условием функционирования национальных парков является
установление режима их охраны и использования. Однако в настоящее время
существуют некоторые сложности в определении такого режима. Согласно
ч.1 ст.12 Закона «Об особо охраняемых природных территориях», режим
охраны и использования национального парка устанавливается
положениями, утверждаемыми в соответствующем порядке. Положения о
национальных парках «Нарочанский» [4] и «Беловежская пуща» [5]
утверждены указом Президента, «Браславские озера» [6] – постановлением
Правительства. Что касается национального парка «Припятский», то в
настоящее время отсутствует отвечающее требованиям действующего
законодательства Положение о нем. Вместе с тем, нормы, определяющие
режим охраны и использования рассматриваемых территорий, содержатся в
различных нормативных правовых актах, которые имеют к тому же
различную юридическую силу. Вследствие этого представляется
затруднительным установить режим для национальных парков «Браславские
озера» и «Припятский».
Таким образом, на данном этапе для упорядочения рассматриваемых
отношений, придания им стабильности целесообразно положения о
национальном парке утверждать указом Президента. В этих целях слова
«Правительства Республики Беларусь» из ч.1 и ч.3 ст.24 Закона «Об особо
охраняемых природных территориях» следует исключить.
Другим аспектом рассматриваемой проблемы является то, что положения
о национальных парках различным образом устанавливают режим охраны и
использования данной правовой категории, что не объясняется, однако,
только необходимостью дифференцированного подхода к определению
режима для того или иного парка. Необходимо отметить, что сама структура
Положений различна, следствием чего является их различное содержание.
Кроме того, положения о национальных парках «Браславские озера»,
«Нарочанский» и «Припятский» необходимо привести в соответствие с
новой редакцией Закона «Об особо охраняемых природных территориях».
Учитывая изложенное, для целей унификации Положений, их структуры и
общего содержания представляется целесообразным разработать и утвердить
Указом Президента Республики Беларусь Типовое положение о
национальном парке. На наш взгляд, структура Типового положения должна
быть следующей: I. Общие положения; II. Цели объявления национального
парка; III. Структура национального парка и режим его охраны и
использования; IV. Управление национальным парком; V. Охрана
национального парка; VI. Ответственность за нарушение законодательства о
национальных парках.
В соответствии с законодательством Республики Беларусь особый режим
охраны и использования распространяется только на территорию
национального парка. Ч.1 ст.25 Закона «Об особо охраняемых природных
территориях» описывает состав земель парка, образующих его территорию:
земли, предоставленные в постоянное пользование государственному
природоохранному учреждению, и земли иных землепользователей. Как
видно, в состав земель парка не включаются земли собственников. Это
вытекает из ст.4 и ст.5 Закона «Об особо охраняемых природных
территориях», согласно которым данные территории находятся только в
собственности государства, не подлежат разгосударствлению и
приватизации, если иное не предусмотрено Конституцией Республики
Беларусь, и передаче в частную собственность.
Таким образом, при объявлении национального парка земли, находящиеся
в частной собственности, должны изыматься в порядке, установленном
земельным законодательством. Теоретически данное утверждение касается
только земель, принадлежащих на праве собственности юридическим лицам.
Земельные же участки, принадлежащие на праве собственности гражданам
Республики Беларусь, в настоящее время выделяются из земель населенных
пунктов, которые не включаются в состав земель национальных парков и
объявляются их охранной зоной.
Согласно ст.25 Закона «Об особо охраняемых природных территориях», в
состав земель национального парка не входят также земли транспорта, связи,
обороны и иные земли, расположенные в границах национального парка, но
специальное назначение которых не отвечает природоохранным целям.
Перечисленные земли объявляются охранной зоной национального парка.
Следовательно, в границах национального парка появляются территории, на
которые особый режим охраны и использования не распространяется.
Оговорку «специальное назначение которых не отвечает природоохранным
целям» можно понимать широко. Земли сельскохозяйственного назначения
не соответствуют этим целям. Значит, их можно признать охранной зоной, не
переводить в земли природоохранного назначения и искусственно вывести
из-под строгих ограничений, запретов и т.д. Поэтому перечисленные выше
земли целесообразно относить к землям иных землепользователей.
Исключение из данного правила составляют земли населенных пунктов,
поскольку противный подход влечет за собой изменения в системе
административно-территориального устройства Республики Беларусь и др. В
ст.6 Закона «Об административно-территориальном делении и порядке
решения вопросов административно-территориального устройства
Республики Беларусь» [7] национальные парки относятся к территориальным
единицам – территориям, на которых не создаются местные Советы
депутатов, исполнительные и распорядительные органы. Однако в границах
национальных парков располагаются различные населенные пункты
(сельские, города). Так, по состоянию на 1997 г. в границах парка
«Браславские озера» находится 97 населенных пунктов с числом жителей
около 14 тысяч человек [8]. Большое значение в решении вопросов местного
значения играют органы местного управления и самоуправления. Поэтому
земли населенных пунктов следует искусственным образом исключить из
состава земель национальных парков. Среди других причин введения
рассматриваемого исключения можно назвать следующее. В случае
признания населенных пунктов в качестве составной территории
национального парка возникает необходимость рассмотрения в планово-
проектных документах по созданию и обеспечению функционирования парка
вопросов развития данных населенных пунктов, являющихся предметом
правового регулирования архитектурной, градостроительной и строительной
деятельности, что не следует допускать.
Учитывая вышеизложенное, необходимо закрепить в Законе «Об особо
охраняемых природных территориях» данные предложения путем внесения
изменений и дополнений, касающихся исключения из состава земель
национального парка только земель населенных пунктов и объявления их
охранной зоной парка.
Важнейшим принципом функционирования рассматриваемой формы
особой охраны природы выступает устойчивость территории национальных
парков. Однако в настоящее время законодательство не предусматривает
гарантий стабильности границ парков. Представляется, что изменение границ
может осуществляться по решению только того государственного органа,
который вправе учреждать национальный парк. В связи с этим необходимо
дополнить Закон «Об особо охраняемых природных территориях»
соответствующей нормой.
Особенностью правового режима национальных парков является прямо
закрепленная в законодательстве возможность рекреационного
использования соответствующих природных комплексов и объектов.
Рекреационная функция указанных территорий реализуется посредством
организации различных видов туризма, а также путем осуществления
деятельности, направленной на удовлетворение потребностей человека в
отдыхе, оздоровлении. Подобная деятельность подчиняется особым
правилам, которые вытекают из сущности национальных парков. Для ее
обозначения Закон «Об особо охраняемых природных территориях» вводит
термин «регулируемый туризм, отдых и оздоровление (далее – регулируемый
туризм); при этом значение термина не раскрывается. Трактовка данного
понятия отсутствует и в Законе «О туризме» [9], в котором содержится лишь
общее определение туризма с выделением его разновидности –
экологического туризма, а также в иных нормативных правовых актах.
Таким образом, представляется необходимым внести в действующее
законодательство дополнения в части, касающейся определения
регулируемого туризма, под которым, с учетом специфики правового
положения национальных парков, приоритета экологических интересов над
экономическими, следует понимать перемещения, путешествия в границах
национального парка, ограниченные его администрацией в соответствии с
допустимыми антропогенными нагрузками и не наносящие ущерба его
природным комплексам и объектам.
Вместе с тем необходимо учитывать, что рекреация, по сути, является
природопользованием, вторична по отношению к природным свойствам
национальных парков, вследствие чего рекреационную деятельность можно
рассматривать как форму хозяйственного использования соответствующих
природных комплексов и объектов, на которые к тому же оказывается
негативное воздействие. Поэтому в Законе «Об особо охраняемых
природных территориях» предусмотрена норма о необходимости
лицензирования деятельности по обеспечению регулируемого туризма.
Декрет Президента Республики Беларусь от 14 июля 2003г. № 17 «О
лицензировании отдельных видов деятельности» [10] в качестве
деятельности, подлежащей лицензированию, установил туристическую
деятельность, делегировав Совету Министров полномочия по определению
составляющих эту деятельность работ и услуг. Однако последний не
включил в качестве таковой организацию регулируемого туризма.
На основании изложенного следует внести изменения и дополнения в
законодательство Республики Беларусь, регулирующее туристическую
деятельность, с определением особых лицензионных требований и условий,
предъявляемых к соискателю лицензии, затем лицензиату, осуществляющему
свою деятельность в национальных парках, и соответствующих
дополнительных документов, предъявляемых для получения лицензии, в