Кундиус В.А. Экономика АПК

Подождите немного. Документ загружается.

381

Государственное управление земельными ресурсами осуще-

ствляется путем:

- разработки и реализации законодательных и нормативно-

правовых актов, федеральных и региональных программ и пла-

нов, а также отдельных мероприятий и решений органов госу-

дарственной власти страны и ее субъектов;

- проведения государственной плановой, финансовой и ин-

вестиционной политики;

- обеспечения требований законодательства и нормативно-

методических документов;

- обеспечения механизма экономического стимулирования

охраны и рационального использования земельных ресурсов;

- контроля за состоянием земель, рациональным их исполь-

зованием и охраной, привлечения к ответственности виновных в

нарушениях законодательства;

- государственного лицензирования, сертификации и стра-

хования;

- обеспечения государственного образования и пропаганды.

Дифференцированный подход к управлению землями разных

категорий и регионов

. Правовое обеспечение управления зем-

лями должно осуществляться с учетом экономических и при-

родных особенностей земель разных категорий и регионов.

Рациональное использование и охрана земель. Представляя

собой единое эколого-экономическое понятие, рациональное

использование земли связывает воедино достижение необходи-

мого эффекта, получаемого от хозяйственной эксплуатации зем-

ли при минимальных затратах, с одновременным ее сохранени-

ем и улучшением в процессе использования не только как при-

родного ресурса, но и как пространственного базиса функцио-

нирования всего народного хозяйства страны.

Использование земель по целевому назначению. В соответст-

вии с законодательством земельные участки должны использо-

ваться субъектами земельных отношений только в строгом со-

ответствии с целевым назначением.

Устойчивость землевладения и землепользования. Принцип

касается как устойчивости прав субъектов земельных отноше-

ний на данный участок, устойчивости его использования, так и

его территориальной, пространственной устойчивости. Это яв-

382

ляется необходимым условием рационального использования

земли, призвано обеспечить заинтересованность землепользова-

телей в бережном, хозяйском отношении к ней. Устойчивость

землевладения и землепользования служит гарантией того, что

использование земельного участка, как правило, носит постоян-

ный (бессрочный) характер и его принудительное прекращение

может быть только в особых случаях, предусмотренных зако-

ном. Данный принцип также относится и к формированию эко-

логической устойчивости землевладения и землепользования.

Внедрение экологических требований в земельные отноше-

ния позволяет обеспечить природоохранные технологии произ-

водства, осуществление комплексных мер по охране земель от

таких негативных природных и антропогенных процессов, как

эрозия, засоление, заболачивание, опустынивание, размещение,

строительство и эксплуатация объектов, отрицательно воздейст-

вующих на состояние земель, приводящих к их загрязнению хи-

мическими, радиоактивными, бактериальными и другими

веществами.

Платность использования земель. Переход к экономиче-

ским методам управления земельными ресурсами вызвал необ-

ходимость введения платности землевладения и землепользова-

ния. Бесплатное пользование землей отрицательно отразилось

на качестве земель и явилось одной из причин ухудшения их

состояния и низкой эффективности использования. Введение

платы за землю в форме земельного налога и арендной платы

призвано стимулировать собственников земельных участков,

землепользователей и арендаторов экономно и эффективно ис-

пользовать земельные площади. Платежи за землю должны

принадлежать обществу. Они могут стать надежным и устойчи-

вым источником местного и федерального бюджетов. Дейст-

вующая система налогообложения различных категорий земель,

размеры ставок земельного налога, его распределение и исполь-

зование нуждаются в совершенствовании.

Научное обеспечение земельных отношений. Основные при-

чины недостаточной эффективности земельной реформы в том,

что земельные преобразования осуществлялись при отсутствии

их научно обоснованной концепции, проверенной на практике,

учитывающей зональные особенности. Не было и законодатель-

383

ной базы для организации эффективного земельного оборота.

Не создан для управления земельными ресурсами в новых усло-

виях и соответствующий необходимый экономический меха-

низм, регулирующий переход земельных отношений в сферу

рыночной экономики.

Опыт проведения земельной реформы показал, что для на-

учного обеспечения земельных преобразований можно реко-

мендовать следующие основные направления:

- исследование закономерностей развития земельных отно-

шений, многообразия форм хозяйствования на земле, принципов

и методов платности землевладения и землепользования;

- разработку научных основ и методов землеустройства, ох-

раны земель при переходе к новым формам землевладения и

землепользования;

- создание и развитие автоматизированной системы инфор-

мационного обеспечения земельного кадастра и мониторинга

земель;

- разработку научных основ, положений, методов, средств и

технологий ведения государственного земельного кадастра и

мониторинга земель;

- исследование и разработку механизма экономического и

правового регулирования земельных отношений, принципов и

методов приватизации земель;

- изучение мирового опыта в области землевладения и зем-

лепользования;

- сочетание административных и экономических методов

регулирования земельных отношений

. Методы и способы госу-

дарственного регулирования земельных отношений должны

ориентироваться не только на решение правовых и экономиче-

ских задач, но и принимать во внимание сложившиеся ценности

населения, модели поведения его различных групп, социально-

психологические, национальные и этнические особенности.

Административными методами регулирования в условиях

переходной экономики и формирования земельных отношений

являются программность и протекционизм.

Важной особенностью государственного регулирования в

странах с рыночной экономикой может быть осуществление го-

сударственного вмешательства на основе всесторонне обосно-

384

ванных государственных программ. Составлению программ

предшествует тщательное обоснование их целей, принятия, спо-

собов исполнения, требуемых финансовых средств. Программа

содержит обязательства и государства, и производителей про-

дукции, участвующих в программе. Успех программы зависит

от ее условий, выгодности участия в ней. При этом государство

гарантирует выполнение своих обязательств. Обязательность

программ, которые разрабатываются и принимаются к исполне-

нию, тщательность их разработки и финансовая обеспеченность

позволяют поддерживать авторитет государственного регулиро-

вания.

Программы в области регулирования земельных отношений

представляют собой, во-первых, метод воздействия на оборот

земли, включая рынок земли, тем самым смягчая возможные

негативные последствия, и, во-вторых, позволяют согласовы-

вать часто противоположные интересы государства, общества и

отдельных субъектов земельных отношений, создавать меха-

низмы и методы регулирования.

Одной их основных государственных программ в области

регулирования земельных отношений является Федеральная це-

левая программа «Создание автоматизированной системы веде-

ния государственного земельного кадастра».

В России земельные преобразования затронули земли всех

категорий, однако наиболее кардинальные изменения произош-

ли в сфере земельных отношений агропромышленного комплек-

са (земли сельскохозяйственного назначения). Здесь сложилась

наиболее высокая доля единоличного землевладения, развивает-

ся земельный оборот и требуется особое внимание к государст-

венному регулированию использования этих земель как основы

производства сельскохозяйственной продукции, объемы кото-

рой определяют продовольственную безопасность страны. По-

этому при регулировании земельных отношений в АПК, форми-

ровании рынка земли, установлении стоимостных оценок земли

необходимо учитывать интересы государства и формирование

продовольственной независимости России.

Как показывает опыт многих стран, никакая экономическая

реформа не даст ожидаемых результатов без совершенствования

земельных отношений и их государственного регулирования.

385

Земельный вопрос всегда остается основой экономической по-

литики любого государства.

Главной целью государственного регулирования зе-

мельных отношений в АПК является комплексное стимули-

рование их развития для наиболее полной реализации зе-

мельными отношениями политической, экономической, со-

циальной и экологической функции в аграрной сфере стра-

ны.

Вместе с тем регионы России в ходе трансформационных

преобразований экономики приобрели определенный опыт го-

сударственного регулирования земельных отношений и отлича-

ются спецификой. Так, земельные ресурсы – главный экономи-

ческий потенциал Алтайского края. На каждого жителя края

приходится по 2,8 га пахотных земель. В ходе проводимой зе-

мельной реформы в 1991-2000 гг. в крае завершен первый этап

земельных преобразований, в результате которого произошли

принципиальные изменения в земельных отношениях и прежде

всего в отношениях собственности на землю. Ликвидирована

монополия государства на землю, созданы условия для образо-

вания других видов собственности: частной индивидуальной,

общей долевой и общей совместной, муниципальной и др. Как и

в целом по России, в крае проведена земельная реформа и реор-

ганизация сельскохозяйственных предприятий. Пищевая и пере-

рабатывающая промышленность, система оптовой и розничной

торговли практически полностью приватизированы.

Проводимые земельные преобразования ориентированы на

создание условий для развития многоукладной экономики, ра-

зумного перераспределения земель, перехода к новым правовым

и экономическим методам управления земельными отношения-

ми, повышению эффективности использования земель, земле-

устроительного обеспечения, осуществления государственного

регулирования и контроля за рациональным использованием и

охраной земель.

Катастрофически сокращаются площади под посевами сель-

скохозяйственных культур. За 10 лет в России посевные площади

уменьшились до уровня 1946 г. Страна потеряла столько же оро-

шаемых земель, сколько их имеется в Канаде, Белоруссии, Венг-

рии, Великобритании и Германии вместе взятых (прил. 31, 32).

386

Орошаемая пашня Алтая (особенно Кулундинской степи), Ново-

сибирской, Томской областей, Хакасии, Читинской области все-

гда была стабилизатором производства кормов, а следовательно,

и животноводства.

Ввиду недостатка финансирования из федерального бюдже-

та потенциал водохозяйственных строительных организаций

используется немногим более 20%, более 40% орошаемых зе-

мель требует проведения комплексной реконструкции. Анали-

зируя данные таблицы 38, можно сделать вывод о том, что пло-

щадь орошаемых земель Алтайского края за последние 10 лет

уменьшилась более чем на треть. Во многих районах орошае-

мые земли полностью выведены из хозяйственного оборота в

связи со сложным финансовым положением сельскохозяйствен-

ных товаропроизводителей и недостаточным финансированием

краевых мероприятий по мелиорации из федерального бюджета.

В то же время в Немецком национальном районе в анализируе-

мый период введено 12383 га орошаемых земель, что составляет

почти 12% от общей площади в крае.

Таблица 38

Площади орошаемых земель в Алтайском крае

Наличие земель на 1 января,

га

2001 г. к 1991 г.

Районы

1991 г. 2001 г. га %

Всего по краю 162197 105427 -56770 -35,0

Алейский 2445 - -2445 -100,0

Благовещенский 9280 3880 -5400 -58,2

Бурлинский 6467 4976 -1491 -23,1

Завьяловский 2308 - -2308 -100,0

Каменский 3860 579 -3281 -85,0

Крутихинский 2146 - -2146 -100,0

Рубцовский 20962 14007 -6955 -33,2

Славгородский 14848 5606 -9242 -62,2

Тюменцевский 3148 - -3148 -100,0

Хабарский 6002 1781 -4221 -70,3

Шипуновский 2314 281 -2033 -87,9

387

Земельная реформа в Алтайском крае, как и в стране, идет

уже 10 лет. Задачей реформы было предоставление гражданам и

их коллективам не декларированного, а реального, юридически

и экономически подтвержденного права выбора формы собст-

венности и формы ведения хозяйства. Главная цель реформы –

изменить отношение людей к земле, повысить заинтересован-

ность в ее сохранении и повышении плодородия. Земли сель-

скохозяйственного назначения по формам собственности рас-

пределились следующим образом (табл. 39): около половины

земель сельскохозяйственного назначения находится в собст-

венности граждан (50,3%), небольшая доля (5,9%) – в собствен-

ности юридических лиц и 43,8% – в государственной и муници-

пальной собственности. В государственной и муниципальной

собственности земли распределились таким образом: в аренду

гражданам и юридическим лицам сдано соответственно 12,9 и

11,8% земель, находится в пользовании у юридических лиц

16,2%, во владении и пользовании граждан – 0,9% земель сель-

скохозяйственного назначения.

Таблица 39

Распределение земель сельскохозяйственного назначения

по формам собственности по состоянию на 1.01.2005 г.,

тыс. га

В государственной и муниципальной

собственности

из них предоставлено

гражданам

юридическим

лицам

Показа-

тели

Общая площадь

В собственности

граждан

В собственности юридиче-

ских лиц

всего

во владение и

пользование

в аренду

в пользование

в аренду

Всего по

краю

11375,9 5726,4 672,3 4977,1 105,5 1475,4 1843,0 1341,9

В % от

общей

площади

100,0 50,3 5,9 43,8 0,9 12,9 16,2 11,8

388

На территории бывших хозяйств появилось множество раз-

личных землевладельцев и землепользователей. Это АО, ТОО,

сельскохозяйственные кооперативы, крестьянские (фермерские)

хозяйства. В связи с делением нарушились севообороты, появи-

лось множество дорог, чересполосица. В большинстве случаев

вновь организованные хозяйства не соответствуют оптималь-

ным размерам, там нельзя внедрить или освоить новые техноло-

гии, севообороты. Многие «новые» хозяева земли свернули ра-

боты по сохранению почвенного плодородия, перестали вносить

минеральные и органические удобрения, вести борьбу с эрози-

онными процессами. Это обернулось ростом темпов деградации

земель. Из общей площади сельскохозяйственных угодий в крае

67% эрозионно-опасных и подверженных водной и ветровой

эрозии земель. Потери гумуса в почве составляют около 4 млн т

в год, или 0,57 т/га. Содержание питательных веществ в почве

достигло минимального уровня, что значительно снижает уро-

жайность сельскохозяйственных культур.

По данным государственной агрохимической службы края,

3174 тыс. га пашни характеризуются низким содержанием гуму-

са, 168 тыс. га – фосфора, 14,6 – калия и 1186 тыс. га – кислой

реакцией почвенной среды. В 2000 г. по сравнению с 1990 г. по-

казатели по известкованию почв снизились в 11 раз, внесению

органических удобрений – в 7 и минеральных – в 19 раз. Вынос

питательных веществ из почвы в 5-6 раз превышает их поступ-

ление с минеральными и органическими удобрениями. Все это

ведет к снижению продуктивности пашни. Качественное со-

стояние земель сельскохозяйственного назначения, по данным

Комитета по земельным ресурсам и землеустройству, отражено

в таблице 40.

Из данных таблицы 40 следует, что большие площади зе-

мель подверглись водной эрозии, дефляционным процессам,

имеют повышенную кислотность и засолены. Высокая хозяйст-

венная освоенность земель Алтайского края и антропогенная

нагрузка на них привели к тому, что почвенный покров края

разрушается под влиянием многочисленных деградационных

процессов. Широкое развитие эрозионных процессов на сель-

скохозяйственных угодьях региона влечет за собой ухудшение

физических, химических и физико-химических свойств почвы.

389

Таблица 40

Показатели качественного состояния земель

сельскохозяйственного назначения

и сельскохозяйственных угодий

Алтайского края в 2002 г., тыс. га

Показатели

Сельскохо-

зяйственные

угодья

% Пашня %

Эрозионно-опасные 2923,8 27,4 2731,6 51,2

из них подвержены

эрозии

1921,9 18,0 1535,7 23,2

Дефляционно-опасные 5166,1 48,4 4283,3 64,7

из них подвержены

дефляции

3483,4 32,6 3001,8 5,4

Засоленные 1162,8 10,9 285,3 4,3

в том числе сильно 205,1 1,9 21,5 0,4

солончаки 43,8 0,4 5,5 0,1

С солонцовыми ком-

плексами

922,6 8,6 313,2 4,7

Каменистые 384,2 3,6 42,5 0,6

Переувлажненные 381,5 3,6 42,5 0,6

Заболоченные 334,8 3,1 12,0 0,2

Прогрессивно возрастает утрата почвами гумуса. В среднем

по краю с 1 га ежегодно утрачивается около 0,57 т гумуса. По

данным Алтайского агрохимического центра, при сложившейся

системе земледелия в крае, вынос основных элементов питания

(азота, фосфора и калия) в год с 1 га составляет 78,9 кг, а внесе-

ние (органические и минеральные удобрения) – 29,8 кг. Приве-

денные показатели падения плодородия почвенного покрова

свидетельствуют о том, что при сохранении современного по-

ложения в использовании земельных ресурсов в будущем может

привести к утрате земли как основного средства сельскохозяй-

ственного производства.

Во многих хозяйствах не соблюдается элементарная техно-

логическая дисциплина, поля зарастают сорняками, превраща-

ются в пустоши. Только в 2002 г. такой земли было около 1 млн

га. Причин для сложившегося положения много, в том числе и

390

диспаритет цен на энергоресурсы, сельскохозяйственную тех-

нику и продукцию сельского хозяйства.

Вместе с тем в крае осуществляется комплекс мероприятий

по решению вопросов рационального использования земельных

ресурсов: проводится работа по реализации «Программы разви-

тия земельной реформы в крае на 2000-2002 годы», «Программы

создания государственной автоматизированной системы зе-

мельного кадастра Алтайского края», «Концепции рационально-

го использования земель сельскохозяйственного назначения Ал-

тайского края в современных условиях». Однако снижение роли

государства и местных органов исполнительной власти в прове-

дении землеустройства привело к потере контроля за рацио-

нальным использованием земельных ресурсов и охраной сель-

скохозяйственных земель. Последствия этого хорошо известны:

бессистемное использование земель, появление недостатков

землевладения и землепользования (чересполосица, вкрапление,

дальнеземелье и т.д.), дальнейшее развитие эрозии, образование

сельскохозяйственных предприятий неоптимальных размеров с

отсутствующей инфраструктурой, несбалансированной эконо-

микой, заранее обреченных на разорение, в связи с этим ослаб-

лено внимание к вопросам рационального использования земель

и повышения их плодородия.

Несовершенство механизма налогообложения земель, невы-

полнение требований закона о целевом использовании средств,

полученных от платежей за землю, привело к тому, что финан-

сирование мероприятий в сфере землепользования и землеуст-

ройства в районах и городах края осуществляется по остаточно-

му принципу, вследствие чего прекращены работы по изучению

земельного фонда и разработке мероприятий, по его рациональ-

ному использованию.

Выходом из такого сложного положения является разработ-

ка системы организационно-технических, технологических и

финансовых мероприятий, направленных на устранение причин,

тормозящих развитие земельных отношений, эффективное и

рациональное использование земель, повышение их плодородия.

Программа «Развитие земельной реформы в Алтайском крае

на 2000-2002 годы» разработана в соответствии с Федеральной

целевой программой «Развитие земельной реформы в Россий-