Маркова А.Н., Федулов Ю.К. (ред.) История государственного управления в России

Подождите немного. Документ загружается.

Серия «Государственное и муниципальное управление»

История

государственного

управления

в России

Под редакцией

профессора А.Н. Марковой,

профессора Ю.К. Федулова

Третье издание,

переработанное и дополненное

Рекомендовано Министерством образования

Российской Федерации в качестве учебника

для студентов высших учебных заведений,

обучающихся по экономическим специальностям

Рекомендовано Учебно-методическим центром

«Профессиональный учебник» в качестве учебника

для студентов вузов, обучающихся по специальности

«Государственное и муниципальное управление» (080504)

Москва • 2007

УДК [352.075:94](470+571)(075.8)

ББК 67.3(2)я73-1

И90

Рецензенты:

кафедра теории организации и управления

Института государственного и муниципального управления

Государственного университета управления;

канд. юрид. наук, проф. Н.Н. Ефремова

(Институт государства и права РАН)

Главный редактор издательства

кандидат юридических наук, доктор экономических наук Н.Д. Эриашвили

История государственного управления в России: учебник для

И90 студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям,

по специальности «Государственное и муниципальное управление»

(080504) / Под ред. А.Н. Марковой, Ю.К. Федулова. — 3-е изд.,

перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. - 319 с. - (Се-

рия «Государственное и муниципальное управление»).

I. Маркова, Анна Николаевна, ред.

ISBN 978-5-238-01218-6

Агентство CIP РГБ

Рассматривается государственное управление в России от IX в. до настояще-

го времени (начала XXI в.). Выделены основные этапы в эволюции аппарата

управления Российского государства, рассмотрены становление и формирование

центральных и местных органов государственного управления, судебной систе-

мы, важнейшие реформы по их переустройству и усовершенствованию в раз-

личные периоды русской истории.

Вводная глава содержит основные понятия о государстве, его типах, видах

правления, что дает представление о многообразии мирового опыта государствен-

ного строительства. Расширен и доработан раздел по формированию новой сис-

темы государственного устройства в период созидания социализма и существования

уникального в истории человечества государства — Советского Союза. Включены

материалы по развитию государственности России в постсоветский период.

Для студентов вузов, работников государственных и муниципальных служб,

а также всех интересующихся проблемами государственного управления и исто-

рией Отечества (1-е изд. - ЮНИТИ, 1997; 2-е изд. - ЮНИТИ, 2002).

ББК 67.3(2)я73-1

ISBN 978-5-238-01218-6 © ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 1997, 2002,

2007

Воспроизведение всей книги или любой ее час-

ти любыми средствами или в какой-либо форме,

в том числе в Интернет-сети, запрещается без

письменного разрешения издательства.

От авторов

Учебник подготовлен по дисциплине «История государственного

управления в России». Цель изучения дисциплины — формирование

у будущих специалистов теоретических знаний и практических навы-

ков по анализу текущей ситуации в области государственного и муни-

ципального управления с учетом исторического прошлого.

Данная дисциплина относится к социально-гуманитарным и спе-

циальным предметам и тесно связана с такими дисциплинами, как

история, политология, теория государства и права, государственное

регулирование экономики, геополитика.

В ходе изучения предмета ставятся задачи:

• ознакомить студентов с историческим опытом России по го-

сударственному и муниципальному управлению;

• показать основные тенденции в развитии государственности

России;

• привить навыки практического анализа конкретных решений,

принимаемых в области государственного управления, как цен-

трального, так и местного;

• научить их соотносить тип государственного управления и уро-

вень экономического развития страны в определенные перио-

ды времени.

В учебнике рассмотрены аспекты становления государства в Рос-

сии, его формы и этапы развития, прослежены основные законо-

мерности в формировании государственного аппарата, особенности

его структуры в зависимости от выполняемых функций.

В книге представлен материал о важнейших реформах государст-

венного управления хозяйственной, политической и культурной

(включая религиозную) жизни общества в нашей стране на разных

исторических этапах.

Развитие государственного управления показано на протяжении

одиннадцати веков, начиная от Киевской Руси (IX в.) и до настоящего

времени (начало XXI в.). Структура учебника отражает основные

исторические этапы развития Российского государства. Вводная глава

позволит студентам познакомиться с основными понятиями о госу-

дарстве, его типах, видах правления, политических режимах в исто-

рии не только России, но и человечества в целом. Это даст пред-

ставление о многообразии мирового опыта государственного строи-

тельства и о том, что государственное устройство нашей страны —

только один из множества вариантов, обусловленный сочетанием

различных факторов (природно-географических, экономических,

геополитических, этнических и др.).

Для лучшего закрепления изучаемого материала все главы учеб-

ника содержат извлечения из исторических исследований, раскры-

вающие портреты ведущих правителей Российского государства;

обобщающие схемы государственного устройства и аппарата управ-

ления соответствующего исторического этапа, а также фрагменты из

законодательных документов конкретной эпохи.

Учебник дополняет материал о государственной символике России.

Авторы учебника — коллектив кафедры истории экономики, поли-

тики и культуры ВЗФЭИ:

канд. экон. наук, доцент Ф.О. Айсина (гл. 7, библиографиче-

ский список);

канд. ист. наук, доцент \С.Д. Бородина\ (гл. 4);

канд. ист. наук, доцент Н.О. Воскресенская (гл. 6);

канд. экон. наук, профессор Н.С. Кривцова (гл. 1);

д-р экон. наук, профессор А.Н. Маркова (предисловие, гл. 3,

таблицы по государственному устройству и аппарату управле-

ния ко всем главам);

ст. преподаватель Е.М. Мурашова (гл. 5);

канд. ист. наук, доцент В.Е. Носов (гл. 2, государственная

символика);

д-р экон. наук, профессор Ю.К. Федулов (гл. 8, 9, 10);

канд. ист. наук, доцент P.M. Черных (вводная глава).

Ответственные редакторы: д-р экон. наук, профессор А.Н. Мар-

кова и д-р экон. наук, профессор Ю.К. Федулов.

ВВОДНАЯ ГЛАВА

Государство: понятие, признаки, атрибуты Государство — цент-

ральный институт политической системы. Термин «государство» мож-

но понимать в трех значениях.

1. В широком смысле под государством понимается страна, об-

щество, народ, т.е. организация большой социальной группы. В этом

значении слова говорят, например, о Российском государстве, немец-

ком, французском и т.п.

2. Под государством понимают целостность определенных внут-

риобщественных связей и их форм, т.е. с точки зрения роли государ-

ственного аппарата, его структуры. В данном случае понятию госу-

дарства тождественны понятия «правительство», «администрация».

3. В узком смысле под государством понимается организация, об-

ладающая верховной властью на определенной территории; система

органов и формально-правовых принципов, определяющих их функ-

ционирование.

Государство обладает рядом признаков

Принудительность — отделение публичной власти от общества,

ее несовпадение с организацией всего населения, появление слоя

профессионалов-управленцев. Гаагской конвенцией (1930) и Всеоб-

щей декларацией прав человека (1948) безгосударственность (апат-

ридизм) трактуется как аномальное явление, поскольку она ведет

к конфликтам и правовой незащищенности личности. Государство

располагает специализированными органами принуждения, приме^

няемого в ситуациях, определяемых законами. Государственное при-

нуждение первично и приоритетно по отношению к праву использо-

вания принуждения и силы другими органами в пределах данного

государства.

Суверенность государства означает его верховную власть на оп-

ределенной территории. В любом обществе действуют различные

властные органы, их множество, например, партийные, производст-

венные, мафиозные и др. Но высшей властью, решения которой

обязательны для всех граждан, организаций и учреждений, обладает

лишь государство. Государство всюду остается главным выразите-

лем суверенитета общества, народа, этнического, конфессионально-

го, профессионального и любого иного состава.

Суверенитет означает высшую и полную законную власть над

всем, чем располагает данное общество (землями и водами, недрами

и воздушным пространством). Суверенитет означает, что государство

обладает неограниченной властью по отношению к субъектам, дейст-

вующим в пределах его границ. Другие государства должны уважать

этот принцип. Сфера суверенности современных государств ограни-

чивается международными экономическими, политическими и воен-

ными взаимозависимостями.

Суверенитет — основа независимости каждого общества. На со-

временном этапе развития всей цивилизации независимость дости-

гается не самоизоляцией и автаркией, а взаимосотрудничеством на

основе баланса интересов, а не сил.

Всеобщность. Как важнейший политический институт государ-

ство отличается от всех других тем, что является организацией все-

го общества, а не какой-то отдельной его части. Государство высту-

пает выразителем общих интересов и устремлений всех частей

общества (социума), гарантом его единства и безопасности. Госу-

дарство включает в сферу своего воздействия всех людей, находя-

щихся на его территории, в том числе и иностранных граждан —

дипломатических представителей и других лиц. Они не освобожда-

ются от подчинения действующим в данном государстве законам.

Исключительные права государства: 1) издание законов и норм,

обязательных для всего его населения. Это право признается гражда-

нами лишь за государством; 2) исключительное право государства —

взимание налогов и сборов с населения, которые необходимы для

содержания государственных служащих и финансирования эконо-

мической, социальной, оборонной и другой политики.

Атрибуты государства

Территория государства — законы и полномочия государства рас-

пространяются на людей, проживающих на конкретной территории.

Эта территория определяется границами, разделяющими сферы су-

веренности отдельных государств, которые, как правило, подтвер-

ждаются на формально-договорной основе всеми граничащими

друг с другом государствами. Таким образом, государство строится

по территориальному принципу в отличие, к примеру, от родопле-

менной организации, основанной на кровнородственных связях.

Население государства — совокупность людей, живущих в пре-

делах страны. На него распространяется власть государства.

Государственный аппарат — это система органов, посредством ко-

торой государство функционирует и развивается, осуществляя свою

власть. При помощи этого аппарата государство реализует свою мо-

нополию на легальные (узаконенные) меры — применение силы,

физического принуждения.

Государственное принуждение — включает широкий диапазон

мер: от ограничения свободы до физического уничтожения челове-

ка. Государственная власть обладает такими полномочиями, как

возможность лишить граждан жизни и свободы, т.е. высших ценно-

стей. Для принуждения государство имеет специальные средства:

оружие и органы (армия, милиция, полиция, служба безопасности,

суд, прокуратура).

Все искусство управления состоит в искусстве быть честным.

Томас Джефферсон

Таким образом, государство — инструмент общества для обес-

печения его единства и безопасности. Самое его существенное от-

личие от всех других организаций — «монополия на установление

обязательных для всех и каждого законов и отдачу распоряжений,

а также использование насилия против их нарушителей»

Перечисленные характеристики свидетельствуют, что государство —

необходимая форма существования и развития обществ современ-

ной материальной цивилизации.

Генезис государства. Теории его возникновения Будучи исто-

рическим явлением, государство возникает в результате процессов, про-

исходящих в структуре человеческих обществ на этапе формирования

классов и обусловленной этим необходимости создания организации

классового господства. Государственные структуры подвержены из-

менениям с учетом развития общества и его потребностей. Это оз-

начает, что государственная динамика вторична по отношению к со-

циальному развитию.

Теории возникновения и развития государства

Теологическая — возникновение государства объясняется волей

сверхприродного существа (бога). Так, немецкий философ Г.В.Ф. Ге-

гель (1770—1831) связывал возникновение государства с «шествием

Бога в мире». Из божественного установления выводил генезис го-

сударства К.П. Победоносцев (1827—1907), политический деятель

России, ученый-правовед.

Патриархальная — ее автор — мыслитель XVIII в. Р. Филмер. По

его теории государство возникло в процессе механического соедине-

ния родов в племена, племен — в большие целостности — вплоть до

государственных образований. На всех этапах сохраняется принцип

патриархальной опекунской власти, характерной для первичных форм.

Теория общественного договора — сформировалась в XVII—XVIII вв.

в условиях развития европейского абсолютизма. Называется Она так-

же контрактной теорией государства. Зародились подобные взгляды

в Древней Греции (Эпикур, 341—270 до н.э.). В более поздние вре-

мена ее представителями были Г. Гроций (1583—1645), Ж.-Ж. Руссо

(1712—1778) и Т. Гоббс (1588—1679). Теория общественного догово-

ра исходит из того, что государство — результат своеобразного до-

говора, заключенного между суверенным властителем и подданны-

ми. Причины заключения такого договора объяснялись различно.

По мнению Т. Гоббса, сильнейшим мотивом, побуждающим людей

Краснов Ю.К., Кривогуз И.М., Неминущий В.П. Основы науки о политике. Ч. I.

М., 1993. С. 156.

(человека) к созданию государства, является страх перед агрессией

со стороны других людей, опасение за свою жизнь, свободу и иму-

щество. Поэтому люди сами пришли к необходимости облечь кого-то

властью в целях обеспечения своей жизни. Гоббс первым выступил про-

тив теории божественного происхождения королевской власти. Свою

теорию он изложил в главном своем произведении «Левиафан» (1651).

Английский философ и политический мыслитель Дж. Локк (1632—

1704) на первый план поставил человеческий разум, пришедший

к пониманию необходимости создания специального органа — го-

сударства, способного лучше обеспечить естественные права людей

(такими он считал право на жизнь, свободу и собственность), чем

их традиционные, догосударственные формы общежития

Выдающийся французский философ, моралист и политический

мыслитель Ж.-Ж. Руссо признавал необходимыми коллективные фор-

мы жизни, потому что в одиночку человек не может противостоять

внешним факторам — стихийным бедствиям, нападению врагов,

появлению частной собственности. Отсюда — «договор всех со все-

ми», провозгласивший народ коллективным сувереном власти.

Главный труд Руссо, в котором изложена эта теория, — «Общест-

венный договор» (1762).

Теории общественного договора (контрактные теории государ-

ства) в определенной мере отражают исторические факты. Так,

в Древнем Новгороде существовала договорная система княжения.

Здесь с князем, который приглашался для правления, заключался

договор с определением срока его действия. Невыполнение такого

договора могло повлечь за собой изгнание князя.

Другим примером создания государства под прямым влиянием

теории общественного договора являются США. Однако ученые-

политологи считают, что контрактные теории государства преувели-

чивают роль разума, договорных начал в его создании. Государство

возникло, как показывает политическая антропология, не в результа-

те добровольной передачи людьми части своих прав специально соз-

данному для их защиты и общественного порядка органу, а в ре-

зультате длительного естественно-исторического развития общества.

Теория насилия — получила распространение в XIX в. Наиболее

известные представители этого направления — австрийский уче-

ный Л. Гумплович (1838—1909) и немецкий ученый Ф. Оппенгеймер

(1864—1943). По Оппенгеймеру, государство возникает не вследствие

внутреннего классового расслоения общества, а в результате внешних

завоеваний, т.е. завоеваний одних народов другими, а также полити-

ческого насилия, которые ведут к углублению социального нера-

венства, образованию классов и эксплуатации. Согласно точке зре-

ния Л. Гумпловича, государство в его первоначальной форме было

организацией господства победителей над побежденными. Этих же

взглядов придерживался немецкий философ Е. Дюринг (1833—1921).

Основы политологии. Краткий словарь. М., 1993. С. 69—70.

Насилие на государственном уровне может привести только к одному

результату — к ответному насилию.

Нельсон Мандела

Завоевания, безусловно, влияли на образование и развитие го-

сударства, но политологи считают, что их абсолютизировать не сле-

дует, поскольку действовали и другие факторы.

Марксистская теория государства исходит из того, что государ-

ство возникает в результате деления общества на классы; оно вы-

ражает интересы господствующего класса. Но марксизм не отрицает

и воздействие других факторов (восприятие чуждых образцов с уже

наличными в них государственными структурами, внутриэтнические

отношения единой государственной общности, наличие угрозы

данной общности извне, географические факторы).

Марксизм признает государство основным элементом надстройки,

концентрирующим в себе наибольшую совокупность свойств и средств,

необходимых для реализации интересов экономически господствую-

щих классов. Осуществляя власть этих классов, оно создает и под-

держивает правовые, этические, идеологические, научные, эстетические

и т.п. системы, назначение которых — обосновывать и оправдывать

интересы этих классов. Это означает, что любая динамика государ-

ственных институтов, их изменения в ходе эволюции и качественные

преобразования объясняются динамикой общественно-экономичес-

ких отношений. Поэтому в марксистской теории государства типы

государства определяются базисом общества: рабовладельческое, фео-

дальное, буржуазное и социалистическое государства (выделяется

также и азиатский тип государства).

В марксистской теории государства поставлена проблема отми-

рания государства. Однако ни в одном из ныне существующих го-

сударственно-образованных обществ предпосылок отмирания госу-

дарства не наблюдается.

Естественно-исторические концепции государства рассматривают

его как органически присущую человечеству на определенной ста-

дии развития форму общежития. Без такой формы общежития об-

щество обречено на деградацию и распад. Такие концепции разра-

батываются на современном этапе, хотя подобные идеи высказывал

Аристотель (384—322 до н.э.).

Современная теория генезиса государства считает, что государст-

во возникает «в результате разложения родоплеменного строя, по-

степенного обособления от общества слоя вождей и их прибли-

женных и средоточия у них управленческих функций, ресурсов

власти и социальных привилегий под воздействием целого ряда

факторов»

Основы политической науки: Учеб. пособие / Под ред. В.П. Пугачева. Ч. I. M.,

1995. С. 204-205.

Помимо факторов, рассмотренных при характеристике различ-

ных теорий происхождения государства, называют также следующие:

• развитие общественного разделения труда, выделение управлен-

ческого труда, в целях повышения его эффективности, в специ-

альную отрасль;

• возникновение в ходе развития общественного производства

частной собственности, классов и эксплуатации;

• демографические факторы, изменения в воспроизводстве са-

мого человека.

Рост численности и плотности населения, переход народов от

кочевого образа жизни к оседлому, а также запрет кровосмешения

и упорядочение брачных отношений между родами — все это по-

вышало, по мнению политологов, потребности общества в регули-

ровании взаимосвязей людей данной территории.

Антропологические факторы

Антропологические факторы означают, что государственная фор-

ма организации коренится в самой общественной природе человека.

Так, Аристотель в своем труде «Политика» писал, что государство,

подобно семье и селению, «есть естественная форма общежития»

В научной литературе отмечаются и некоторые другие факторы,

влияющие на образование государства и его особенности: геогра-

фическое положение, наличие или отсутствие естественных границ,

климатические условия, плодородные земли.

Многочисленные исследования государства показывают, что

оно возникает и развивается под влиянием целого ряда факторов,

среди которых выделить один в качестве определяющего невозможно.

В ходе общественного развития по мере стирания классовых

противоположностей и демократизации общества государство все

более становится надклассовой, общенациональной организацией.

Государство как образование существует уже на протяжении тыся-

челетий (с IV тыс. до н.э.). Оно изменялось вместе с развитием все-

го общества.

Формы государства Для определения формы государства приме-

няют три критерия:

форма правления, или отношения между центральными органами

государственного аппарата (например, правительство — парламент,

президент — правительство, верховный суд — парламент);

политический режим, или совокупность средств и методов осу-

ществления государственной власти (например, авторитарный, де-

мократический, фашистский и т.п.);

структура государства, или отношение сфер компетенции меж-

ду центральной властью и территориальными органами государст-

венной власти (унитарный строй, федеральный, конфедерация).

Основы политической науки: Учеб. пособие / Под ред. В.П. Пугачева. Ч. I. M.,

1995. С. 207.