Маркова А.Н., Федулов Ю.К. (ред.) История государственного управления в России

Подождите немного. Документ загружается.

Главное управление путей сообщения

Главное управление духовных дел {Синод)

Министерство императорского двора

Аппарат местного управления

Местные органы министерства финансов

Казенные палаты в губерниях

Казначейства в уездах

Губернатор

Губернское правление

Городская полиция:

Обер-полицмейстер

Полицмейстер

Городничий

Местная полиция:

Исправник

Становой пристав

Жандармерия

Сословные учреждения

Дворянские собрания

Шестигласная дума

Памятники права

Манифест об учреждении министерств (1802)

Указ о вольных хлебопашцах (1803)

Общее учреждение министерств (1811)

Указ об обязанных крестьянах (1842)

10 января 1832 г. Государственный Совет рассмотрел подготовленные

15 томов Свода законов Российской империи и 56 томов Полного Соб-

рания законов (330 тысяч актов).

Было принято решение: ввести в действие Свод законов Российской им-

перии с 1 января 1835 г. Первое издание Свода законов — 1832 г. Затем

были полные издания 1842 и 1857 гг. и шесть неполных (1833, 1876, 1885,

1886, 1887, 1889).

МАНИФЕСТ ОБ УЧРЕЖДЕНИИ МИНИСТЕРСТВ

(1802 г., сентября 8)

(Извлечения)

I. Управление Государственных дел разделяется на 8 отделений, из

коих каждое, заключая в себе все части, по существу своему к нему при-

надлежащие, составляет особое Министерство и находится под непо-

средственным управлением Министра, коего Мы назначаем ныне, или

впредь назначить заблагорассудим.

Отделения сии суть следующие: 1. Военных Сухопутных, 2. Морских

Сил, 3. Иностранных Дел, по которым дела производятся в первых Го-

сударственных Коллегиях, 4. Отделение Юстиции, 5. Внутренних Дел,

6. Финансов, 7. Коммерции и 8. Народного Просвещения.

П. Три первые Государственные Коллегии, Военная, Адмиралтейств

и Иностранных Дел, состоят каждая в ведомстве своего Министра, ко-

торый также управляет и всеми местами и делами, от нее зависящими;

к последней из них присоединяются и дела Церемонимейстерские.

181

III. Как должность Министра Юстиции особенно определена быть име-

ет при издании сочиняемого уложения законов; то и повелеваем до того

времени оставаться оной на основании Инструкции Генерал-Прокурора.

IV. Должность Министра Внутренних Дел обязывает его пещись

о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоуст-

ройстве всей Империи. В управлении своем имеет он все части Государст-

венной промышленности, кроме части Горной; в ведении его находится

также построение и содержание всех публичных зданий в Государстве.

Сверх того возлагается на него долг стараться всеми мерами об отвра-

щении недостатка в жизненных припасах и во всем, что принадлежит

к необходимым надобностям в общежитии...

V. Должность Министра Финансов имеет два главные предмета:

управление казенными и Государственными частями, кои доставляют

Правительству нужные на содержание его доходы; и генеральное всех

доходов рассигнование по разным частям Государственных расходов...

Сверх того возлагается на него обязанность при конце каждого года де-

лать для наступающего подробный штат общих Государственных расходов...

ПСЗ, т. XXVII, № 20406.

Титов Ю.П. С. 232.

ОБРАЗОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА

МАНИФЕСТ

(1810 г., января 1)

(Извлечения)

1. Общие правила

К утверждению и распространению единообразия и порядка в Госу-

дарственном управлении, признали Мы нужным установлению Государ-

ственного Совета дать образование, свойственное пространству и вели-

чию Нашей Империи...

I. В порядке Государственных Установлений, Совет составляет сосло-

вие, в коем все части управления в главных их отношениях к Законода-

тельству соображаются и чрез него восходят к Верховной Император-

ской Власти.

II. По сему все Законы, Уставы и Учреждения в первообразных их

начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном Сове-

те, и потом действием Державной Власти поступают к предназначен-

ному им совершению.

III. Никакой Закон, Устав и Учреждение не исходит из Совета и не

может иметь своего совершения без утверждения Державной Власти.

IV. Совет составляется из особ, доверенностью Нашею в сословие

сие призываемых.

VI. Министры суть Члены Совета, по их званию.

VII. В Совете председательствуем Мы Сами.

VIII. В отсутствие Наше место Председателя занимает один из Чле-

нов, по Нашему назначению.

ПСЗ, т. XXXI, № 24064.

Титов Ю.П. С. 235.

РОССИЙСКОЕ ГОСУДАРСТВО

во второй половине XIX —

начале XX вв.

Главный комитет

по крестьянскому

делу

Уставные грамоты

Выкуп

Крестьянский мир

Сельское общество

Сельский сход

Сельский староста

Волостной сход

Волостной старшина

Мировой посредник

Земство

Уездные земские

управы

Городской голова

Губернские земские

управы

Городская дума

Присяжные

заседатели

Термины и понятия

Присяжные пове-

ренные

Мировой судья

Съезд мировых судей

Окружной суд

Гласный

Совет присяжных

поверенных

Особое присутствие

Сената

Военный округ

Всеобщая военная

повинность

Военная юстиция

Главное выкупное

учреждение

Департамент

торговли

и мануфактуры

Уездное полицейское

управление

Исправник

Земский начальник

Уездные члены

окружного суда

Уездный съезд

Губернское присут-

ствие

Государственная

дума

Парламентар изм

Хутор

Отруб

Особые совещания

Прогрессивный

блок

Главное управление

по делам милиции

Губернские, уездные

фронтовые

и областные

комитеты

Во второй половине XIX в. Россия переживала крупные изменения

в сфере государственного управления. Поражение в Крымской

войне показало необходимость социально-экономических, политиче-

ских, культурных преобразований и, прежде всего, отмены крепостного

права. После ликвидации в 1861 г. крепостного права развитие капи-

тализма шло ускоренными темпами. Реформы 60—70-х гг., направ-

ленные на модернизацию экономики и социальной сферы, были

приостановлены в годы правления Александра III. Начало XX в. оз-

наменовалось подъемом массового рабочего и крестьянского дви-

жения. Обострение социально-политических противоречий в России

привело к революциям. 17 октября 1905 г. Николай II подписал

Манифест, положивший начало формированию парламентариз-

ма в России.

183

7.1. Буржуазные реформы 60—70-х гг.

и контрреформы 80—90-х гг.

Отмена крепостного права В середине XIX в. Россия занимала

территорию 19,6 млн км

, а население достигло 68,5 млн чел. Подав-

ляющую часть населения составляли крепостные крестьяне, управляе-

мые помещиками. Страна представляла собой абсолютную монархию:

император издавал указы, контролировал их действие, являлся верхов-

ным судьей и ведал финансами. Событием, крайне обострившим кри-

зис самодержавно-крепостнической власти, была Крымская война

(1853—1856). Поражение России в этой войне вызвало протест против

существующих порядков широких слоев общества.

Необходимость реформ в России обсуждалась с начала XIX в.

Однако только Александру II (1855—1881) хватило решимости их

провести. Он вошел в историю как Царь-Освободитель. Став импе-

ратором в 1855 г., на переломном этапе развития российского об-

щества, он внимательно прислушивался к общественным силам,

чтобы определить программу государственного переустройства

страны, и пришел к выводу: удержать позиции великой державы

Россия сможет только при глубокой модернизации. Он принял ме-

ры, направленные на изменение социально-экономических, право-

вых отношений и системы государственных учреждений при сохра-

нении монархической формы правления.

Главной реформой явилась отмена крепостного права, затро-

нувшая 22 млн крестьян. 19 февраля 1861 г. Александр II подписал

Манифест и Положения, получившие силу закона и возвещавшие

отмену крепостного права в России. 5 марта 1861 г., помимо Ма-

нифеста, были опубликованы Общие положения, Местные положе-

ния и Дополнительные правила, содержащие условия и порядок ос-

вобождения крестьян.

ИМПЕРАТОР АЛЕКСАНДР II НИКОЛАЕВИЧ (ОСВОБОДИТЕЛЬ)

Главнейшим из событий было обнародование высочайшего Манифеста

19 февраля 1861 г. об освобождении крестьян из крепостной зависи-

мости, более 20 миллионов крепостных были признаны свободными.

За такое благодеяние народ назвал государя Освободителем. Одно-

временно с Манифестом были изданы «Положения об устройстве

быта помещичьих крестьян с наделом их землею»...

Коней царствования Александра II омрачился многочисленными

покушениями на его жизнь, организованными тайным социально-

революционным обществом. 1 марта 1881 г. Александр II был убит

разрывным снарядом на Екатерининском канале в Петербурге. На

месте убийства построен великолепный храм Воскресения Христова.

(Иллюстрированная хронология... С. 124—126).

Для проведения реформы в жизнь была создана система орга-

нов (Главный комитет об устройстве сельского состояния, губерн-

184

ское по крестьянским делам присутствие и мировые посредники —

низшее звено системы), на которые возлагались обязанности защи-

щать интересы как помещиков, так и крестьян, составление и введе-

ние в действие уставных грамот — юридического документа, со-

держащего условия выхода крестьян из крепостной зависимости.

Параграф I Общего положения гласил: «Крепостное право на кре-

стьян, водворенных в помещичьих имениях, и на дворовых людей

отменяется навсегда». Помещики теперь не могли продавать, поку-

пать, дарить, обменивать и закладывать крестьян, получивших право

юридического лица. Личные права крестьян по сравнению с крепо-

стным состоянием значительно расширились: они могли заключать

договоры, принимать на себя обязательства, выходить из сельской

общины (при выполнении оговоренных условий, таких, как полу-

чение; согласия сельского или городского общества на их прописку,

отказ от надела в пользу общины, расчет по всем платежам за весь

текущий год). В интересах государственной казны правительство

оставило крестьянскую общину в неприкосновенности. Было вве-

дено крестьянское сельское волостное самоуправление.

Реформа 1861 г., покончившая с господством феодальной зави-

симости, обусловившая лишение господствующего помещичьего

класса прав на личность крестьянина и его труд, явилась исходным

моментом для движения России по пути капитализма и превраще-

ния ее из абсолютной монархии в буржуазную. Она предопределила

целый ряд перемен в управлении страной.

Развитие системы государственных учреждений В соответствии

с Основными законами Российской империи император оставался не-

ограниченным монархом. Первая статья Основных законов утверждала:

Император всероссийский есть монарх самодержавный и не ог-

раниченный. Повиноваться верховной власти его не токмо за страх,

но и за совесть сам бог повелевает.

В ноябре 1861 г. для рассмотрения вопросов, касающихся наме-

чаемых реформ, был учрежден новый правительственный совеща-

тельный орган — Совет министров. В начале своей деятельности Со-

вет рассматривал государственные дела, материалы и отчеты о работе

министерств и ведомств. Председателем Совета министров был сам

император, ему принадлежало право внесения на рассмотрение лю-

бых вопросов. Созывался Совет также по его распоряжению. Членами

Совета министров являлись председатель Комитета министров, пред-

седатель Государственного Совета, министры, руководители главных

управлений. Через Совет министров прошли проекты буржуазных

реформ 60—70-х гг. Однако в дальнейшем его заседания стали нере-

гулярными, а с конца 1872 г. вовсе прекратились.

Высшим законосовещательным органом был Государственный

Совет, который в 60—70-х гг. провел большую работу по рассмот-

рению проектов законов и подготовке их для утверждения импера-

185

тором. Однако его значение в последующие годы ослабло. Функции

Государственного Совета оставались прежними, но при нем были уч-

реждены различные комитеты (Западный, Кавказский, по делам об

устройстве сельского населения) и комиссии (по охране государствен-

ного порядка, Особое совещание для охраны спокойствия). В 80-х гг.

Государственный Совет был подменен Комитетом министров.

После отмены крепостного права развитие капитализма, хотя

и опутанного остатками феодализма, было основным явлением со-

циально-экономической жизни России. Оно обусловило значитель-

ное усиление роли министерств по руководству отраслями произ-

водства. Для России с ее обширной территорией особенно велико

было значение железных дорог. Поэтому в 1865 г. Главное управление

путей сообщения и публичных зданий было преобразовано в Мини-

стерство путей сообщения.

Для укрепления финансовой системы страны, осуществления

выкупных операций в составе Министерства финансов было создано

Главное выкупное учреждение, на которое возлагался контроль за свое-

временной выплатой крестьянами кредитов. В составе Министерства

финансов был также образован Департамент торговли и мануфактуры,

руководивший государственными и принадлежащими царю предпри-

ятиями и оказывавший финансовую помощь частным предприятиям.

Были упразднены дореформенные казенные кредитные учреждения,

и вместо них в 1860 г. был создан Государственный банк. В 1864 г. воз-

ник первый акционерный Санкт-Петербургский частный коммерче-

ский банк, в последующие годы их число возросло.

В условиях обострения классовой борьбы, активизации народ-

нического движения в феврале 1880 г. правительство пошло на уч-

реждение Верховной распорядительной комиссии во главе с генералом

М.Т. Лорис-Меликовым (1825—1888), на которую возлагалась обя-

занность установления общественного спокойствия

III отделение Императорской канцелярии было ликвидировано,

а его функции переданы Департаменту полиции Министерства внут-

ренних дел, в состав которого входило семь делопроизводств. Важ-

нейшим из них было Третье делопроизводство, занимавшееся полити-

ческим сыском и охраной царя. В системе МВД также были созданы

Главное управление по делам печати и Главное тюремное управление.

Судебная реформа Верховным судом, а также высшим органом

судебного надзора являлся Сенат, в составе которого в ходе судеб-

ной реформы было создано два кассационных департамента — гра-

жданский и уголовный. Сенат мог также рассматривать некоторые

дела по первой инстанции. В 1872 г. в составе Сената было обра-

зовано Особое присутствие для суждения о государственных пре-

По инициативе самого М.Т. Лорис-Меликова через шесть месяцев Комиссия

была упразднена.

186

отуплениях и противозаконных сообществах — высший политиче-

ский суд России.

Сословная дореформенная система суда не соответствовала по-

требностям развития капиталистического общества. Разработанные

по поручению императора Государственной канцелярией совместно

с группой известных юристов положения судопроизводства были

одобрены Александром II, опубликованы для «сведения обществен-

ности», а также разосланы на отзывы в судебные учреждения и уни-

верситеты. С учетом замечаний был разработан проект новых су-

дебных уставов, утвержденный императором. Судебные уставы

утверждали создание двух типов судов для всех сословий: окружного

суда и судебной палаты, а для рассмотрения мелких преступлений

и незначительных судебных исков — мирового суда с упрощенным

судопроизводством.

Закон предусматривал следующие принципы судоустройства и су-

допроизводства: бессословность суда и его независимость от адми-

нистрации; несменяемость судей и судебных следователей; равенст-

во всех сословий перед законом; состязательность судебного

процесса с участием присяжных заседателей и присяжных поверенных

(адвокатов). На судебные заседания допускались публика и пред-

ставители прессы.

20 ноября 1864 г. были утверждены и стали законом акты су-

дебной реформы: Учреждения судебных установлений; Устав уго-

ловного судопроизводства; Устав о наказаниях, налагаемых миро-

выми судьями.

Местными были волостные суды, мировые судьи и съезды мировых

судей, а общими — окружные суды и судебные палаты. Местные суды

учреждались для рассмотрения мелких преступлений и проступков,

мелких гражданских исков. Мировые судьи, избираемые земскими со-

браниями или городскими думами из местных жителей с определен-

ным образовательным и имущественным цензом, решали дела еди-

нолично. Апелляцией для пересмотра их приговора являлся съезд

мировых судей.

Окружные суды, назначаемые императором, учреждались на не-

сколько уездов, большей частью на всю губернию, для рассмотре-

ния гражданских и уголовных дел, «влекущих за собой наказания,

соединенные с лишением всех прав состояния, а также всех или

некоторых особенных прав и преимуществ». Окружным судам, со-

стоящим из председателя и членов, были подсудны все гражданские

дела и дела по уголовным преступлениям, за исключением должно-

стных, совершенных чиновниками старше 9-го ранга, а также поли-

тические дела. Решение окружного суда по уголовному делу, при-

нятое с участием присяжных заседателей, считалось окончательным

и не подлежало обжалованию. Решение, вынесенное без участия

присяжных заседателей, могло быть обжаловано в судебную палату,

учреждаемую на несколько судебных округов. Решение судебной палаты,

187

принятое с участием присяжных заседателей, также обжалованию не

подлежало. Лишь при нарушении или неправильном применении за-

кона можно было обжаловать приговор в кассационном порядке, т.е.

в департаментах Сената. Сенат также осуществлял толкование законов,

его разъяснения были обязательными в практике.

При окружных судах и судебных палатах состояли судебные следо-

ватели, судебные приставы и прокуратура. При судебных палатах

также состоял совет присяжных поверенных. Присяжными поверен-

ными (или адвокатами) могли стать русские подданные в возрасте от

25 лет, не подвергавшиеся судебным преследованиям, не состоящие на

государственной службе или на выборных, оплачиваемых должностях.

Судебные следователи осуществляли предварительное следствие

под надзором прокуратуры. При окружном суде состояли прокурор

и его товарищи, а при департаментах Сената — обер-прокурор и его

товарищи. Контроль за деятельностью прокуратуры осуществлял

генерал-прокурор, являющийся одновременно и министром юсти-

ции. Прокуроры всех уровней назначались императором по пред-

ставлению министра юстиции.

Развитие местного самоуправления Отмена крепостного права

потребовала безотлагательной перестройки системы местного само-

управления.

В 1859 г. при министерстве внутренних дел была создана ко-

миссия для разработки проекта хозяйственно-распорядительного

управления в уезде. Разработанный проект «Положение о губернских

и уездных земских учреждениях» после рассмотрения в Государст-

венном Совете 1 января 1864 г. был утвержден Александром II. Соз-

давались земские учреждения — земства, состоящие из распоряди-

тельных и исполнительных органов. Распорядительными органами

земства были земские (губернские и уездные) собрания. Члены зем-

ских собраний, или гласные, избирались по трем куриям: уездных

землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских

обществ — их назначали волостные сходы. Исполнительными орга-

нами являлись уездные и земские управы, избиравшиеся на зем-

ских собраниях. Раз в год гласные созывались на сессию для утвер-

ждения годовых отчетов исполнительных органов — управ, для

рассмотрения дел земского хозяйства, доходов и расходов. Сфера

деятельности земских учреждений определялась строго «делами,

относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каж-

дой губернии и каждого уезда», т.е. содержание местных путей со-

общения, строительство и содержание школ, больниц, приютов,

церквей, организация медицинской помощи населению, страхова-

ние имущества и т.п.

Организация земских учреждений допускалась на губернском

и уездном уровнях. Реформа не предусматривала формирования как

руководящих центральных органов земств, так и низших земских

органов в волостях.

188

Объявив земства всесословными учреждениями, правительство

все же законодательно оформило положение о том, что председате-

лями земских собраний могут быть только предводители губернского

и уездного дворянства. Этим самодержавие обеспечивало преоблада-

ние дворянского сословия в управлении государством. Правительство

поставило земские учреждения под контроль центральной власти.

В 1866—1867 гг. Сенат и Министерство внутренних дел приняли це-

лый ряд разъяснений, ставящих земских деятелей в зависимость от

государства. Губернатор и министр внутренних дел получили право

приостанавливать решение земств, если оно противоречило «общим

государственным пользам». Указы 1868—1874 гг. ограничили глас-

ность, свободу прений в земских собраниях, а также урезали фи-

нансовые средства учреждений.

Земские учреждения в стране формировались постепенно. В на-

чале 80-х гг. земства функционировали в 34 из 50 губерний. На ок-

раинах страны земства так и не были введены. Положительные ре-

зультаты деятельности земских учреждений были характерны прежде

всего в сфере образования, здравоохранения и сборе статистических

данных в тех или иных областях жизни. В середине 70-х гг. число

земских школ достигло 12 тыс., на содержание которых уходило

14% бюджета, расходы на медицинские нужды составляли 18%

бюджета земств.

Самоуправление городов Земские учреждения решали вопросы

местного самоуправления в уездах и губерниях. Но оставались города

России, в условиях развития капитализма нуждавшиеся в органах

самоуправления.

В 1862 г. «Положение об общественном управлении Санкт-

Петербурга» было распространено на Москву и Одессу. Одновре-

менно с этим началась подготовка реформы городского обществен-

ного самоуправления применительно ко всем городам России. Для

ее разработки были составлены комиссии из представителей дво-

рянской и буржуазной общественности. Подготовленный к 1864 г.

проект несколько раз пересматривался, и только 16 июня 1870 г. «Го-

родовое положение» получило силу закона. Согласно закону екатери-

нинское сословное городское управление, действующее с 1785 г.,

упразднялось и вводились всесословные городские думы, члены ко-

торых — гласные избирались на четыре года на основании имущест-

венного ценза. Число гласных по различным городам составляло от

30 до 72 чел. Исключение составляли Петербург и Москва, где чис-

ло гласных достигло соответственно 250 и 180. Городская дума из-

бирала свой рабочий исполнительный орган — городскую управу,

возглавляемую городской головой. Он был одновременно и председа-

телем городской думы. К компетенции городского управления были

отнесены вопросы благоустройства города, транспорт, канализация,

водопровод, организация просвещения и образования, здравоохра-

нения и др.

189

Городское самоуправление зависело от государственной власти.

Городской голова уездного города после избрания собранием утвер-

ждался губернатором, а губернского города — министром внутренних

дел. Городская дума подчинялась Сенату. Городское общественное

самоуправление было введено во всех городах России, за исключе-

нием городов Польши, Финляндии, Средней Азии (в Ташкенте ду-

ма была учреждена). Для рассмотрения «возникающих по жалобам,

пререканиям или непосредственному усмотрению губернатора дел

о незаконности определений городского управления» в губернии соз-

давалось губернское по городским делам присутствие, в котором

губернатор являлся председателем. Хотя органы городского само-

управления и находились в зависимости от государственно-бюро-

кратической системы, однако они создавали более благоприятные,

чем прежде, условия для развития хозяйства, торговли, благоуст-

ройства городов. Городским головой часто избирался представитель

крупной буржуазии.

Проведенная в 1862 г. полицейская реформа создала уездные по-

лицейские управления во главе с исправником, власть которого рас-

пространялась на уезд и города. Исправник назначался Министер-

ством внутренних дел. С 1867 г. основным жандармским органом

на всей территории России, кроме Польши, Кавказа и Сибири,

стали жандармские управления.

Военные реформы Поражение России в Крымской войне показа-

ло, что армия нуждается в коренной реорганизации. Напряженная

международная обстановка, рост милитаризма, военной техники,

численности армий европейских стран, новые методы ведения вой-

ны, а также задачи внешней политики России и стремление царизма

покончить с революционным движением побуждали правительство

осуществить реформу в военной сфере. Суть реформы заключалась

в приспособлении армии феодально-крепостнического строя к ар-

мии буржуазного типа. Сразу по окончании войны была создана

«Комиссия для улучшения по военной части».

Одним из первых шагов в проведении военной реформы стала

реорганизация военного министерства. Ему были подчинены все

отрасли военного управления. Россия была поделена на 15 военных

округов со своим территориальным управлением, подчиненным во-

енному министерству. В 1864 г. была проведена реформа в системе

подготовки офицеров и военных специалистов. Создавались военные

гимназии и юнкерские школы — учебные заведения среднего звена

образования. Расширилась система высшего военного образования.

Однако коренная реорганизация военной сферы требовала решения

главной проблемы, проблемы комплектования армии, т.е. замены рек-

рутской системы всеобщей воинской повинностью. 1 января 1874 г.

Александр II утвердил Устав о воинской повинности. Согласно за-

кону 1874 г. воинскую повинность должно было отбывать все муж-

ТОО