Маркова А.Н., Федулов Ю.К. (ред.) История государственного управления в России

Подождите немного. Документ загружается.

3) Установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог

восприять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным

от народа обеспечена была возможность действительного участия в над-

зоре за закономерностью действий, постановленных от нас, властей.

ПСЗ, Собрание третье, т. XXV,

отделение первое, № 26803.

Титов Ю.П. С. 274-275.

УЧРЕЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

(1906 г., февраля 20)

[Извлечение)

I. О составе и устройстве Государственной Думы.

1. Государственная Дума учреждается для обсуждения законодатель-

ных предположений, восходящих к Верховной Самодержавной Власти

по силе Основных Законов и в порядке, установленном в сем Учреждении

и в Учреждении Государственного Совета.

2. Государственная Дума образуется из Членов, избираемых населе-

нием Российской Империи на пять лет на основаниях, указанных в По-

ложении о выборах в Думу.

3. Государственная Дума может быть, до истечения! пятилетнего сро-

ка полномочий ее Членов, распущена указом Императорского Величест-

ва. Тем же указом назначаются новые выборы в Думу и время ее созыва.

4. Продолжительность ежегодных занятий Государственной Думы

и сроки их перерыва в течение года определяются указами Император-

ского Величества.

5. Государственная Дума может для предварительной разработки

подлежащих ее рассмотрению дел образовывать из своей среды Отделы

и Комиссии.

6. Число Отделов и Комиссий, их состав, а также предметы их ве-

домства, устанавливаются Государственной Думой.

7. Для законного состава заседаний Государственной Думы требует-

ся присутствие не менее одной трети всего числа данного состава Чле-

нов Думы.

ПСЗ, Собрание третье, т. XXVI,

отделение первое, № 27424.

Титов Ю.П. С. 279-280.

СВОД ОСНОВНЫХ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКОНОВ

(1906 г., апреля 23)

(Извлечение)

Раздел первый

ОСНОВНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАКОНЫ

Ст. 1. Государство Российское едино и нераздельно.

2. Великое Княжество Финляндское, составляя нераздельную часть

Государства Российского, во внутренних своих делах управляется осо-

быми установлениями на основании особого законодательства.

3. Русский язык есть язык общегосударственный и обязателен в ар-

мии, во флоте и во всех государственных и общественных установлени-

ях. Употребление местных языков и наречий в государственных уста-

новлениях определяется особыми законами.

211

Глава первая

О существе верховной Самодержавной власти

4. Императору Всероссийскому принадлежит Верховная Само-

державная Власть.

5. Особа Государя Императора священна и неприкосновенна.

6. Та же Верховная Самодержавная Власть принадлежит Государыне

Императрице, когда наследство престола в порядке, для сего установ-

ленном, дойдет до лица женского; но супруг ее не почитается госуда-

рем: он пользуется почестями и преимуществами наравне с супругами

государей, кроме титула.

7. Государь Император осуществляет законодательную власть в еди-

нении с Государственным Советом и Государственной Думою.

8. Государю Императору принадлежит почин по всем предметам за-

конодательства. Единственно по его почину Основные Государственные

Законы могут подлежать пересмотру в Государственном Совете и в Госу-

дарственной Думе.

9. Государь Император утверждает законы, и без его утверждения

никакой закон не может иметь своего совершения.

10. Власть управления во всем объеме принадлежит Государю Импера-

тору в пределах всего Государства Российского. В управлении верховном

власть его действует непосредственно; в делах же управления подчинен-

ного определенная степень власти вверяется от него, согласно закону, под-

лежащим местам и лицам, действующим его именем и по его повелениям.

Свод законов Российской империи,

т. I, ч. I. СПб., 1906. С. 5-48.

Титов Ю.П. 283-284.

ПОЛОЖЕНИЕ ОБ ОСОБОМ СОВЕЩАНИИ ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ

И ОБЪЕДИНЕНИЯ МЕРОПРИЯТИЙ ПО ОБОРОНЕ ГОСУДАРСТВА

(1915 г., августа 17)

{Извлечение)

1. Для обсуждения и объединения мероприятий по обороне госу-

дарства и для обеспечения армии и флота предметами боевого и прочего

материального снабжения учреждается под председательством Военного

Министра Особое Совещание. К предметам ведения Особого Совещания,

в частности, относятся:

1) высший надзор за деятельностью всех правительственных заво-

дов, арсеналов и мастерских, а также частных заводов и иного рода

промышленных предприятий, изготовляющих предметы боевого и про-

чего материального снабжения армии и флота;

2) содействие образованию новых заводов и иного рода промышлен-

ных предприятий, изготавливающих указанные в предыдущем (1) пункте

предметы, а равно переустройству, расширению и правильному ходу дея-

тельности существующих;

3) распределение необходимых, в видах снабжения армии, заказов

между русскими и иностранными заводами и иного рода промышлен-

ными предприятиями, и

4) надзор за исполнением означенных в предыдущем (3) пункте заказов.

Собрание узаконений и распоряжений

правительства за 1915 г. СПб., 1916, отдел

первый, второе полугодие, № 231, ст.1760.

Титов Ю.П. С. 290.

Государственная символика

ГЕРБ Государственный герб (польское — herb; немецкое — ЕгЬе — наслед-

ство) — знак государства, дающий в условном и доступном восприятии

представление о стране, ее народе и общественном строе.

Зародыши появления государственного герба относятся к глубокой

древности. Например, свои эмблемы имели античные города-государства.

Герб Российской империи сложился в период образования центра-

лизованного государства, состоял из двух основных изображений: всад-

ника («ездца») с копьем, поражающим змия (с конца XIV в.), и двугла-

вого орла (с конца XV в.), которые помещались на печатях великих

московских князей и царей и стали считаться гербом со второй полови-

ны XVII в. Эти изображения в XVII—XIX вв. подвергались незначитель-

ным изменениям. Со времени царя Алексея Михайловича крылья у орла

изображались поднятыми вверх, в лапах появился скипетр и держава.

С утверждением в 1699 г. ордена Андрея Первозванного щит с изображе-

нием всадника почти всегда окружался цепью ордена. В XVIII в. при Ека-

терине I установлены цвета герба — черный орел на желтом поле, всадник —

на красном поле. В 1730 г. утвержден рисунок герба, в описании его

всадник впервые назван святым Георгием Победоносцем. Изображение

всадника до начала XVIII в. не связывали с религиозной тематикой. Суще-

ствует мнение, что всадник — символическое изображение русского вои-

на, защищавшего родную землю от врагов. Змий, поражаемый копьем

всадника, символизировал обобщенный образ врагов Русской земли

(объяснение находится в соответствии с образами русских былин).

Со второй четверти XIX в. двуглавого орла стали изображать с ши-

роко распростертыми крыльями, в правой лапе орла — перевитые лен-

тами громовые стрелы и факел, в левой — лавровый венок.

По указу 1832 г. на крыльях орла стали помещать гербы царств (Ка-

занского, Астраханского, Сибирского, Польского и Таврического) и од-

ного княжества (Финляндского). В 1856 г. утверждены проекты гербов:

большого, среднего и малого. Герб был заново перерисован в соответ-

ствии с правилами западноевропейской геральдики (всадник стал смотреть

в левую сторону от зрителя). До февраля 1917 г. этот герб преображался

мало. Изменялись лишь количество и расположение гербов царств и кня-

жеств. После Февральской революции 1917 г. было сохранено изобра-

жение двуглавого орла, но с опущенными крыльями, без корон, всад-

ника, скипетра и державы. Внизу под орлом изображалось здание

Таврического дворца, в котором заседала Государственная дума.

Орел как символ впервые встречается в Египте, а также в странах

Двуречья, где можно обнаружить двуглавых и трехглавых орлов.

В Древнем Риме в период его мирового могущества в качестве гербо-

вой эмблемы также употреблялось изображение царя птиц — орла. С ос-

нования в IV в. н.э. Византийской империи, равноправной с Римом,

появляется двуглавый орел, символизирующий существование двух мо-

гущественных центров. Одна голова птицы была обращена на восток,

другая — на запад.

213

По мнению правителей Русского государства, роль павшей Визан-

тии перешла к Москве. Женитьба Ивана III на племяннице последнего

императора Византии Софье Палеолог подкрепила наследственное пра-

во московского государя на былое могущество, величие и блеск Визан-

тийской империи. Как внешнее выражение этих притязаний и появля-

ется двуглавый орел как государственный герб России. Он подкреплял

легенду о том, будто московский государь по происхождению является

потомком римского кесаря Августа — властелина вселенной.

Таков был политический смысл российской государственной эмб-

лемы — двуглавого орла.

ФЛАГ Начало употребления флагов на Руси восходит к глубокой древно-

сти. Их предшественниками в IX—XVI вв. были княжеские стяги в виде

длинных шестов, на которых первоначально укреплялись ветви деревьев,

пучки трав, конские хвосты, затем куски тканей в виде клина. В XIV в.

стяг, на котором начали помещать священные изображения, стали назы-

вать знаменем, или знамением. В битве на Куликовом поле 1380 г. стяг,

или знамя, великого князя Дмитрия Донского было багряно-красного

цвета, с изображением Иисуса Христа. Такое же знамя в 1552 г. было

в войске Ивана IV под Казанью.

Русское знамя в конце XVI и в XVII вв. представляло собой белое

полотнище с золотой каймой и изображением двуглавого орла — герба

Русского государства. В конце XVII в. флаг получил вид продолговатого

четырехугольника из трех цветов — белого, синего и красного. В центре

флага нашивалось золотое или желтое изображение двуглавого орла.

В конце XVII в. государственный флаг также приобрел вид полотнища, со-

стоявшего из трех горизонтальных полос (белой, синей и красной) и изо-

бражения двуглавого орла посередине. Его прообразом было знамя,

поднятое Петром I во время его плавания по Белому морю в 1693 г. По

указу 1705 г. все торговые суда России, как морские, так и речные,

должны были использовать государственные флаги этого типа. Бело-

сине-красный флаг употреблялся в России в XVIII и первой половине

XIX вв. Вместе с тем употреблялись флаги черно-желто-белые, которые

указом 1858 г. признавались единственно правильными, поскольку со-

ответствовали гербовым цветам России. Однако с 1883 г. вновь широко

используются в качестве государственных бело-сине-красные флаги.

С конца XIX в. эти трехцветные флаги стали считаться национальными

и коммерческими.

ГИМН В Российской империи первый официальный Государственный

гимн (с 1816) — «Молитва русских» (стихи В.А. Жуковского на мело-

дию британского гимна «Боже, храни короля»), второй (с 1833) —

«Боже, царя храни» («Народный гимн», стихи Жуковского, музыка

А.Ф. Львова).

Февраль 1917 — 2006 г.

Глава 8 Государственная система России в период Временного

правительства (февраль—октябрь 1917)

Глава 9 Становление и развитие советской системы управления

(1917—1977)

Глава 10 Система государственного управления в Российской

Федерации (середина 80-х гг. XX в. — 2006 г.)

Глава, 8

ГОСУДАРСТВЕННАЯ

СИСТЕМА РОССИИ В ПЕРИОД

ВРЕМЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА

(февраль—октябрь 1917)

Термины и понятия

Большевики

Государственный экономический

комитет (ГЭК)

Двоевластие

Декрет

Директория

Демократический централизм

Легализация

Легитимность

Меньшевики

Общественные исполнительные

комитеты (ОИК)

Прогрессивный блок

Рабочий контроль

Республика

Советы рабочих и солдатских

депутатов

Социалисты-революционеры

(эсеры)

Учредительное собрание

Фабрично-заводские комитеты

(фабзавкомы)

Экономический совет

евральская буржуазно-демократическая революция в России в 1917 г.

завершилась свержением самодержавия. Победа революции вне-

сла существенные изменения в государственный строй и, преж-

де всего, в форму правления страной. Осенью 1917 г. забастовочные

движения, свернутые после февраля, возобновляются. 26 октября Во-

енно-революционный комитет штурмует Зимний дворец и арестовыва-

ет Временное правительство.

8.1. Образование Временного правительства.

Двоевластие. Проблема легальности

и легитимности

Государство в период Февральской революции К концу 1916 г.

стало очевидным, что имперская государственная машина исчерпала

все возможности управления страной. В оппозиции власти находи-

лись все социальные группы и партии, за исключением крайне пра-

вых. Начало революционным событиям положила забастовка тек-

стильщиц Выборгского района Петрограда 23 февраля 1917 г., которая

через два дня переросла во всеобщую. На сторону восставших 27 фев-

раля перешли солдаты городского гарнизона, что предопределило

судьбу монархического строя.

216

27 февраля. С 2 часов дня события протекали с подавляющей

быстротой. Часов не помню. Настроение сгущалось. Началась агония

власти... Войска не противостояли бунтовщикам, переходили на их

сторону, в лучшем случае бездействовали. Чины полиции переодева-

лись в штатское платье и разбегались. Толпа всюду преследовала их:

издевалась, замучивала и, натешившись, убивала.

Распущенная Государственная дума была пуста. Затем растерян-

ные депутаты в количестве 30—50 человек устроили заседание, и тут

же на их глазах начали собираться субъекты, совершенно им неиз-

вестные. Вначале они робко бродили и застенчиво смотрели по сто-

ронам, а затем, освоившись и увеличившись числом, потребовали от-

вести им особое помещение. Испуганные думцы не смели перечить.

Так получил жизнь первый Совет рабочих и солдатских депутатов...

(Из дневника градоначальника Петрограда фон Балка.)

27 февраля 1917 г. на заседании Думы был создан Временный

комитет Государственной думы, а 1 марта образовано Временное пра-

вительство, которое должно было до созыва Учредительного собрания

осуществлять исполнительно-распорядительные функции. Так как пол-

номочия Временного правительства не были определены, оно факти-

чески стало и законодательным органом страны.

ОТ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО КОМИТЕТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

(1917 г., февраля 28)

(Извлечение)

Временный комитет членов Государственной думы при тяжелых

условиях внутренней разрухи, вызванной мерами старого правитель-

ства, нашел себя вынужденным взять в свои руки восстановление го-

сударственного и общественного порядка...

Вестник Временного правительства № 1 (46)

от 5 (18) марта 1917 г.

Уже в ходе всеобщей политической забастовки рабочие Петрограда

по опыту революции 1905—1907 гг. приступили к созданию революци-

онной власти в форме Советов рабочих депутатов. 27 февраля со-

стоялись выборы в Петроградский Совет, который вскоре объеди-

нился с Советом солдатских депутатов. Под давлением широких

масс Советы действовали как революционная власть. Петроград-

ский совет издал Приказ № 1, который подчинил петроградский

военный гарнизон руководству Петроградского Совета и лишил офи-

церов и Думский комитет возможности использовать армию для по-

давления революции.

3 марта был обнародован состав Временного правительства, пред-

седателем которого стал князь Т.Е. Львов (1861—1925). В Декларации

от 3 марта Временное правительство определило свою программу.

Соколов А.К. Курс советской истории. 1917—1940. М., 1999. С. 40.

217

ВРЕМЕННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО Взявшее власть (02.03.1917) Временное

правительство декларировало, что его главной задачей является ор-

ганизация в стране всенародных выборов в Учредительное собрание,

которое должно было решить все вопросы государственного устрой-

ства России, принять конституцию и избрать постоянные органы

управления государством.

02.03.1917—08.07.1917 — князь Г.Е. Львов (представитель яро-

славской ветви династии Рюриковичей).

Главные пункты программы правительства: созыв Учредительного

собрания, амнистия, гарантии политических свобод, продолжение

войны до победного конца.

08.07.1917 — отставка князя Львова после демонстраций и кровопро-

лития в Петербурге («июльские дни»). С 1918 г. князь Львов в эмиграции.

08.07.1917—25.10.1917 — Керенский Александр Федорович (сын дей-

ствительного статского советника). С 1918 г. Керенский — в эмиграции

Продолжавшееся революционное движение масс не позволило

Временному правительству, являвшемуся властью буржуазии, оста-

вить в неприкосновенности государственные структуры. Был упразд-

нен Департамент полиции, взамен которого в системе Министерства

внутренних дел был создан новый орган — Главное управление обще-

ственной полиции (затем переименованное в Главное управление по

делам милиции). Были ликвидированы Особое присутствие прави-

тельствующего Сената, корпус жандармов, министерство импера-

торского двора и канцелярия императора.

Февральская революция значительно расширила права граждан:

российские подданные получили политические права — свободу слова,

печати, собраний, демонстраций и др. Однако с ликвидацией двоевла-

стия (4 июля 1917 г.) Временное правительство стремилось ограничить

права граждан. Так, в июле 1917 г. военный министр и министр внут-

ренних дел получили право не допускать всякие собрания и съезды

в целях государственной безопасности. Правительство усилило репрес-

сии в отношении военнослужащих, отказавшихся продолжать войну.

Установление двоевластия Монархический режим сменила власть

партийных центров и блоков. Период февраля—октября 1917 г. стал

временем перемен формационного характера в порядке формирования

и функционирования государственных структур российского общества.

История республики началась с установления так называемого

«двоевластия». В один день в Таврическом дворце были созданы два

центра новой власти: Временный комитет Государственной думы

(лидеры — М.В. Родзянко и П.Н. Милюков) и Петроградский Со-

вет рабочих и солдатских депутатов, руководство которым перешло

в руки самоназначенного Исполнительного комитета (лидеры —

социалисты Н.Д. Соколов и Ю.М. Стеклов).

Пчелов Е.В., Чумаков В.Т. Правители России. От Юрия Долгорукого до наших

дней. М., 2000. С. 117-120.

218

Вплоть до утра 2 марта между ними велись переговоры о госу-

дарственно-правовом статусе и составе нового правительства. При

этом компромиссной формулой переговоров было непредрешение

способа государственного управления до Учредительного собрания,

которое должно было установить форму правления и принять ос-

новные законы государства. Поэтому первоначально Временное

правительство предполагало работать по аналогии с царским прави-

тельством и вести законодательную деятельность на основании ста-

тьи 87 Основных законов, которая предоставляла верховной власти

в перерывах между сессиями Государственной думы право издавать

указы с силой закона, подлежащие затем внесению в Государствен-

ную думу и Государственный совет. Однако отречение от престола

Николая II, а позднее и великого князя Михаила Александровича

(Манифест об отречении в пользу сына Алексея, а затем — брата был

подписан 2 марта), коренным образом изменило ситуацию. Поэтому

Временное правительство было вынуждено взять на себя функции

всех высших государственных учреждений (Совета министров, Го-

сударственного совета, Государственной канцелярии, Государствен-

ной думы и пр.).

Легализация и легитимность государственной власти В том, что

Временное правительство представлялось в качестве единственного

высшего органа государства по вопросам законодательства, управле-

ния, суда и надзора, в очередной раз проявилась уникальность рос-

сийской государственности как системы. Дело в том, что в отечествен-

ной истории государства неоднократно вставал вопрос о легализации

и легитимизации государственной власти. В политологии легаль-

ность и легитимность выделяются как два основных атрибута госу-

дарственной власти. Легальность предполагает поддержку власти

законом. Однако в периоды социальных революций, политических

переворотов, крупных общественных переломов формационного

характера власть редко может быть легализована, опираясь на суще-

ствующие законы. В России практически каждое изменение в систе-

ме государственного управления создавало необходимость убежде-

ния общества в его легальности. В этом смысле положение

Временного правительства было очень показательно. Его права на

власть, исходя из существующих законов, юридически конструиро-

вать было сложно, поскольку ни одним чрезвычайным законом не

было предусмотрено правительства, обладающего таким широким

объемом полномочий. Официально его права были определены

Первым департаментом Сената: Временное правительство имело

право издавать любые акты, кроме тех, которые предполагали из-

менения государственного строя.

Говоря же о легитимности Временного правительства, нужно иметь

в виду, что это понятие не юридическое, а фактическое, которое час-

то не имеет отношения к закону, а иногда и противоречит ему. «Ле-

219

гитимизация государственной власти связана не с изданием закона,

принятием конституции, а с представлениями различных слоев насе-

ления о соблюдении государственной властью, ее органами норм со-

циальной справедливости...»

. Иными словами, легитимизация власти —

это процесс ее общественного признания.

Изначально легитимность Временного правительства была до-

вольно высока. Все ведущие политические партии, частные и обще-

ственные организации заявили о признании и поддержке правитель-

ства. Но то обстоятельство, что состав правительства был определен

группой депутатов Думы, а не выбран, предопределило его зависи-

мость от «параллельной» (негосударственной) по внешним признакам

структуры — Петроградского Совета. Последний имел перед прави-

тельством существенное преимущество. Эта по сути дела общест-

венная организация функционировала на основе выборного начала

и имела реальную силу, располагая поддержкой населения и Петро-

градского гарнизона. Так в стране начинал развиваться двуединый

процесс: снижение уровня легитимности Временного правительства

на фоне возрастания роли Совета в общественной жизни. Этот

компромисс обернулся для Временного правительства признанием

прав Исполкома негласно участвовать в государственном управлении.

Исполком Совета, не принимая на себя ответственности в кризисной

ситуации, получил возможность влиять на деятельность правитель-

ства через разработанную систему «демократического контроля»

и «давления на центральное правительство». Система эта заключа-

лась в следующем: при каждом министерстве существовал совет ми-

нистерства, который должен был быть составлен из делегатов Совета

в большинстве своем или на паритетных началах. Социалисты долж-

ны были находиться в курсе дел того или иного ведомства и «совето-

вать» министру те или иные мероприятия. 8 марта Исполкомом бы-

ла образована «контактная комиссия» для заседаний совместно

с Временным правительством. Лидеры Совета настаивали на введе-

нии во все ведомства комиссаров Совета «для неусыпного надзора

за деятельностью Временного правительства», что стало одним из

самых острых и конфликтных вопросов во взаимоотношениях Вре-

менного правительства и Исполкома Совета. Он был снят только

тогда, когда социалисты вошли в состав Временного правительства.

Из сказанного следует, что в марте в России образовалось две

власти примерно с одинаковой степенью легитимности. Причем

легитимность Временного правительства во многом зависела от

признания и поддержки его Петроградским Советом. Такая ситуа-

ция в значительной степени отразилась на процессах государствен-

ного строительства в переходный от монархии к республике период.

Чиркин B.C. Легализация и легитимизация государственной власти // Государст-

во и право. 1995. № 8. С. 65—73.

220