Маркова А.Н., Федулов Ю.К. (ред.) История государственного управления в России

Подождите немного. Документ загружается.

Тем не менее в IV Государственной думе нередко имели место оппо-

зиционные голосования, вызванные подъемом рабочего движения

в 1912—1914 гг. Так, Дума в 1912 г. призвала правительство к выполне-

нию Манифеста 17 октября; в 1913—1914 гг. осудила политику Мини-

стерства внутренних дел; приняла решение о пересмотре положений

закона 3 июня 1907 г. с целью расширения избирательных прав и др.

В период войны сессии Государственной думы созывались нере-

гулярно и законодательство осуществлялось правительством. Неуда-

чи на фронте и подъем революционного движения в стране нару-

шили союз царя и Государственной думы. На четвертой сессии

Думы в июле 1915 г. буржуазно-помещичьи фракции выступили с кри-

тикой правительства и потребовали создания кабинета, пользующе- '

гося доверием страны. Созданный фракциями Государственной ду-

мы и Государственным Советом в августе 1915 г. прогрессивный

блок пытался заставить самодержавие провести минимум либераль-

ных реформ с целью предотвратить революцию. Это требование не

было принято правительством, царизм не мог допустить, чтобы ис-

полнительная власть зависела от законодательной. И все же царизм

вынужден был по требованию Государственной думы принять от-

ставку председателя Совета министров Б.В. Штюрмера (1848—1917).

Управление государства экономикой в период войны Первая

мировая война явилась закономерным результатом обострения проти-

воречий между капиталистическими странами. Война носила захватни-

ческий характер для обеих группировок империалистических государств.

Российская буржуазия и помещики, стремившиеся к захвату но-

вых рынков, источников сырья, получению высоких прибылей от во-

енных заказов, приветствовали начавшуюся войну. На заседании Го-

сударственной думы 26 июля 1914 г. лидеры думских фракций

призвали забыть распри и сплотиться вокруг царя в борьбе с внешними

врагами и одобрить военный бюджет. Единственной думской фракци-

ей, отказавшейся вотировать бюджет, была социал-демократическая

(временно поддержали большевиков меньшевики).

Мировая война предъявила колоссальные требования к экономи-

ке. Она должна была быть в кратчайшие сроки переведена на удовле-

творение нужд фронта. Однако технико-экономическая и политиче-

ская отсталость России, ее зависимость от иностранного капитала

привели к тому, что очень скоро армия начала испытывать недостаток

в вооружении, боеприпасах и других предметах боевого назначения.

Разрушительное влияние войны начала испытывать не только

промышленность, но и сельское хозяйство. Призыв в армию самых

трудоспособных мужчин лишил крестьянские хозяйства работников.

На 10 млн десятин

сократились посевные площади. Сбор зерновых

сократился с 2,8 млрд пудов в 1913 г. до 2,2 млрд пудов

в 1916—1917 гг.

Десятина — русская мера площади, равная 1,09 га.

Пуд — русская мера массы, равная 16,38 кг.

201

Падение сельскохозяйственного производства обусловило продовольст-

венный кризис. Резко упал жизненный уровень широких народных

масс. Рост военного производства происходил за счет свертывания

мирных отраслей. В стране ужесточился политический режим.

В условиях войны в стране произошли изменения в правовом

положении рабочего класса. Правительство отменило ряд положений

рабочего законодательства. Продолжительность рабочего дня была

доведена до 15—16 часов. Правила безопасности не существовали.

Царизм запретил проводить рабочим стачки и забастовки. С 1915 г.

действовали правила о предупреждении и решительном подавлении

стачек. Рабочие были лишены права перехода на другие предпри-

ятия, отказа от сверхурочных работ.

Экономическое влияние буржуазии в ходе войны возросло, но

она все еще была лишена политической власти. Буржуазию раздра-

жала медлительность царского правительства в налаживании работы

промышленности, снабжении фронта вооружением и боеприпаса-

ми, неиспользование частных предприятий для выпуска военной

продукции. Вызывало также недовольство то, что царский двор ока-

зался заполненным проходимцами и аферистами, происходила ми-

нистерская чехарда. Но страх перед революцией заставлял буржуа-

зию искать возможности укрепления союза с самодержавием,

считая, что народное возмущение можно остановить созданием от-

ветственного перед Государственной думой правительства и прове-

дением умеренных преобразований.

Изменения в государственном аппарате Неспособность царизма

решить задачи военного времени, перестроить хозяйство на военный

лад обусловили создание чрезвычайных органов в стране. В 1915 г. были

учреждены Особые совещания для координации работы отдельных ми-

нистерств. Состав Совещаний с правом совещательного голоса устанав-

ливался Государственной думой и утверждался императором. Согласно

Положению о Совещаниях эти органы становились высшим «государст-

венным установлением» и наделялись широкими полномочиями: правом

требовать содействия всех общественных и правительственных организа-

ций, устанавливать цены, сроки и очередность выполнения военных

заказов, собирать материалы о работе предприятий и т.д. Было образо-

вано пять Особых совещаний: по обороне; по обеспечению топливом

путей сообщения (учреждений, предприятий, работающих на оборону);

по перевозке топлива, продовольствия и военных грузов; по продоволь-

ственному делу; по устройству беженцев. Важнейшим являлось Осо-

бое совещание по обороне, которое руководило военной экономикой

и снабжением фронта. Особые совещания были нормой привлечения

буржуазии в государственный аппарат.

В целях оказания помощи фронту буржуазией и помещиками

были образованы Всероссийский земский союз и Всероссийский город-

ской союз. Эти Союзы создали объединенный комитет — Земгор.

Были также учреждены губернские, уездные, фронтовые и областные

комитеты. Созданные для организации помощи больным, раненым

202

и беженцам, эти комитеты затем стали выполнять в кустарных и мел-

ких предприятиях заказы военного ведомства на одежду, обувь, об-

мундирование. Однако из общей суммы заказов в 242 млн руб. орга-

низации Земгора выпустили продукцию всего лишь на 80 млн руб.

В 1916 г. деятельность Земгора была запрещена.

В период войны были расширены права генерал-губернаторов и во-

енных властей в местном управлении в районах, объявленных на во-

енном положении. Компетенция властей определялась Положением

о полевом управлении войск и Правилами о местностях, объявлен-

ных на военном положении. Генерал-губернатор получил широкие

административные права, права в судебной и полицейской сферах.

Он имел право по собственному усмотрению изымать подсудные

дела для вынесения в административном порядке приговоров, уста-

новленных Военно-судебным уставом.

Расширение административной власти генерал-губернатора в об-

ласти права означало запрещение всяких народных, общественных

и частных собраний, закрытие торговых и промышленных заведений

на определенный срок или на весь период военного положения.

Указом царя в первый же день войны было утверждено Времен-

ное положение о военной цензуре, в соответствии с которым создава-

лись органы цензуры. В местностях военных действий цензуру осу-

ществляли штабы главнокомандующих армиями, а в местностях,

находящихся вне военных действий, — главная военно-цензурная

комиссия при Главном управлении генерального штаба, а также ме-

стные военно-цензурные комиссии и военные цензоры.

* * *

Во второй половине XIX — начале XX вв. Россия переживала соци-

альные потрясения, связанные с отменой крепостного права в 1861 г.

и началом эпохи революций в первом двадцатилетии XX в.

В этот период, как и в прежние, прогрессивные тенденции в преобра-

зованиях государственного аппарата управления России наталкивались

на противодействие консервативных сил. Это ярко видно на реформа-

торской деятельности Александра II и контрреформах Александра III.

В активе Александра II особенно значительны преобразования

системы местного управления, где созданы органы управления для

крестьян, отпущенных на волю, земские всесословные учреждения

на губернском и уездном уровнях, всесословные городские думы,

члены которых — гласные, избирались на четыре года; преобразова-

на судебная система на принципах равенства всех сословий перед

законом и независимости от администрации; военная реформа, из-

менившая принцип комплектования армии, — рекрутская система

заменена всеобщей воинской повинностью.

Признавая лучшей и наиболее приемлемой формой правления

для России монархию, Александр II тем не менее подошел к необхо-

димости завершения проводимых реформ созданием высшего предста-

вительного органа страны, ограничивающего самодержавие и обеспе-

203

чивающего переход России к буржуазной монархии. Таким образом,

в стране зарождались элементы правового государства и гражданского

общества, в самоуправлении на местах заметно укрепилась позиция

нарождающейся буржуазии. Однако попытка Александра II демократи-

зировать Россию по европейскому образцу была предпринята в мо-

мент раскола власти и общества, когда не был обеспечен необходи-

мый минимум поддержки правительственного курса общественным

мнением. Последовало убийство Александра II.

Убийство Александра II и восшествие на престол Александра III

приостановили этот прогрессивный процесс. Контрреформы, осуще-

ствленные Александром III, были шагом назад в государственно-

политическом устройстве России. Этот фактор, наряду с экономиче-

скими, национальными, социальными противоречиями российского

общества, в начале XX в. привел страну к взрывоопасной ситуации,

требовавшей безотлагательного реформирования государственного

управления и введения демократических свобод.

В период правления Николая II Россия встала на путь парла-

ментаризма, о чем свидетельствовало подписание императором Ма-

нифестов о созыве Государственной думы и совершенствовании го-

сударственного порядка.

Вопросы для повторения

1. Охарактеризуйте преобразования местного самоуправления Алексан-

дром II и сопоставьте его масштабы с изменениями центрального

государственного аппарата.

2. В чем заключается, по вашему мнению, прогрессивность реформ Алек-

сандра II?

3. Чем были вызваны контрреформы Александра III? Раскройте их основ-

ное содержание.

4. Охарактеризуйте меры Николая II по обновлению российской монар-

хии в начале XX в., во всем ли вы с ними согласны? Удалось ли ему

перейти к парламентаризму?

5. В чем особенности государственного регулирования экономики в годы

Первой мировой войны?

Государственное устройство и аппарат управления

Пореформенные годы (1861—1893)

Россия — абсолютная монархия. Империя. Во главе государства —

император

Атрибуты государства

Территория

Конец XIX в. — 17 млн км

Население

1860 г. — 74,1 млн чел.

1897 г. — 130,5 млн чел.

204

Центральный аппарат управления

Государственный совет — совещательный орган

Совет министров — высший исполнительный орган (до 1882)

Сенат — высший судебный орган

Синод — высший духовный орган, управляющий православной

церковью

Собственная его императорского Величества канцелярия

Министерства

Аппарат местного управления

Управление освобожденными крестьянами

Мировой посредник

Волостное управление (волостной суд, волостной старшина, во-

лостной крестьянский суд)

Земские учреждения

Уездные и губернские земские собрания

Уездные и губернские управы

Земские начальники (с 80-х гг.)

Городское управление

Городская дума

Городская управа во главе с городским головой

Судебные органы

Окружной суд, судебная палата — общие судебные органы

Гражданский и уголовный департаменты Сената — кассаци-

онные органы

Волостные суды, мировой суд, съезд мировых судей — местные

судебные органы

Особое присутствие для суждения о государственных преступлени-

ях и противозаконных сообществах — высший политический суд

1894—1917 гг.

Атрибуты государства

Территория

1913 г. — 22,3 млн км

Население

1913 г. — 165,7 млн чел.

Центральный аппарат управления

Государственная дума (с 1906 г.) — законодательный орган

Государственный Совет

Совет министров

Министерства

Особое совещание министров (объединение всех мероприятий

по снабжению армии и флота, организации тыла, 1915—1917 гг.)

Сенат

Синод

Собственная его императорского Величества канцелярия

Памятники права

Свод законов Российской Империи. Издания 1876, 1886, 1887, 1889 гг.

Реформа об отмене крепостного права 1861 г.

Полицейская реформа 1862 г.

Положение об общественном управлении Санкт-Петербурга 1862 г.

Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1 января 1864 г.

205

Основные положения судоустройства (реформа 1864 г.)

Городская реформа 1870 г.

Военная реформа 1874 г.

Городовое положение 1892 г.

Манифест об усовершенствовании государственного порядка 17 октября

1905 г.

Учреждение I Государственной думы 6 августа 1905 г.

Об изменении положения о выборах в Государственную думу 11 декабря 1905 г.

Учреждение II Государственной думы 20 февраля 1906 г.

Об учреждении общегосударственного Продовольственного комитета в

ходе Первой мировой войны

МАНИФЕСТ

О ВСЕМИЛОСТИВЕЙШЕМ ДАРОВАНИИ КРЕПОСТНЫМ ЛЮДЯМ

ПРАВ СОСТОЯНИЯ СВОБОДНЫХ СЕЛЬСКИХ ОБЫВАТЕЛЕЙ

И ОБ УСТРОЙСТВЕ ИХ БЫТА

(1861 г., февраля 19)

[Извлечение]

.... Крепостные люди получат в свое время полные права свободных

сельских обывателей.

Помещики, сохраняя право собственности на все принадлежащие им

земли, предоставляют крестьянам, за установление повинности, в посто-

янное пользование усадебную их оседлость и, сверх того, для обеспече-

ния быта их и исполнения обязанностей их пред Правительством опре-

деленное в Положениях количество полевой земли и других угодий.

Пользуясь сим поземельным наделом, крестьяне за сие обязаны

исполнять в пользу помещиков определенные в Положениях повинно-

сти. В сем состоянии, которое есть переходное, крестьяне именуются

временнообязанными.

Вместе с тем им дается право выкупать усадебную их оседлость, а с согла-

сия помещиков они могут приобретать в собственность и другие угодья,

отведенные им в постоянное пользование. С таковым приобретением

в собственность определенного количества земли крестьяне освободятся

от обязанностей к помещикам по выкупленной земле и вступят в реши-

тельное состояние свободных крестьян-собственников.

ПЗС, Собрание второе,

т. XXXVI, отделение первое, № 36650.

Титов Ю.П. С. 237-238.

ОБЩЕЕ ПОЛОЖЕНИЕ О КРЕСТЬЯНАХ,

ВЫШЕДШИХ ИЗ КРЕПОСТНОЙ ЗАВИСИМОСТИ

(1861 г., февраля 19)

(Извлечение)

Введение

1. Крепостное право на крестьян, водворенных в помещичьих имени-

ях, и на дворовых людей отменяется навсегда, в порядке, указанном в на-

стоящем Положении и в других, вместе с оным изданных Положениях

и приказах.

2. На основании сего Положения и общих законов, крестьянам и дво-

ровым людям, вышедшим из крепостной зависимости, представляются пра-

ва состояния свободных сельских обывателей, как личные, так и по иму-

206

шеству. В пользование сими правами они вступают тем порядком и в те

сроки, какие указаны в Правилах о приведении в действие Положений

о крестьянах и в особом Положении о дворовых людях.

3. Помещики, сохраняя право собственности на все принадлежа-

щие им земли, предоставляют за установленные повинности в постоян-

ное пользование крестьян усадебную их оседлость и, сверх того, для

обеспечения их быта и для выполнения их обязанностей пред Правитель-

ством и помещиком то количество полевой земли и других угодий, кото-

рое определяется на основаниях, указанных в Местных Положениях.

4. Крестьяне за отведенный на основании предыдущей статьи надел

обязаны отбывать в пользу помещиков определенные в Местных Поло-

жениях повинности: работою или деньгами.

5. Возникающие из сего обязательные поземельные отношения ме-

жду помещиками и крестьянами определяются правилами, изложенны-

ми как в сем Общем, так и в особых Местных Положениях.

ПЗС, Собрание второе,

т. XXXVI, отделение первое, № 36657.

Титов ЮЛ. С. 239.

Разд. II

ОБ УСТРОЙСТВЕ СЕЛЬСКИХ ОБЩЕСТВ И ВОЛОСТЕЙ

И ОБЩЕСТВЕННОГО ИХ УПРАВЛЕНИЯ

40. «Сельское общество» составляется из крестьян, водворенных на

земле одного помещика: оно может состоять либо из целого селения

(села или деревни), либо из одной части разнопоместного селения, ли-

бо из нескольких мелких, по возможности смежных и, во всяком случае,

ближайших между собой поселков (как то: выселков, починков, хуто-

ров, застенков, односелений или отдельных дворов и т.п.), пользую-

щихся всеми угодьями или некоторыми из них сообща или же имею-

щих другие общие хозяйственные выгоды.

42. «Волости» образуются из состоящих в одном уезде и, по воз-

можности, смежных сельских обществ. При соединении в волости сель-

ские общества не раздробляются.

46. Сельское общественное управление составляют:

1) сельский сход;

2) сельский староста.

Сверх того общества, кои найдут то необходимым, могут иметь: осо-

бых сборщиков податей; смотрителей хлебных магазинов, училищ и боль-

ниц; лесных и полевых сторожей; сельских писарей и т.п.

47. «Сельский сход» составляется из крестьян-домохозяев, принад-

лежащих к составу сельского общества, и, кроме того, из всех назна-

ченных по выбору сельских должностей лиц. Не воспрещается домохо-

зяину в случае отлучки, болезни, вообще невозможности лично явиться

на сход присылать вместо себя кого-либо из членов своего семейства;

с дворов же многотягольных дозволяется присылать на сход двух или

более крестьян, если сие согласно с местным обычаем...

ПЗС, Собрание второе, т. XXXVI,

отделение первое, № 36657.

Титов ЮЛ. С. 244-245.

207

ПОЛОЖЕНИЕ О ГУБЕРНСКИХ

И УЕЗДНЫХ ЗЕМСКИХ УЧРЕЖДЕНИЯХ

(1864 г., января 1)

[Извлечение)

1. Для заведывания делами, относящимися к местным хозяйствен-

ным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образуются

губернские и уездные земские учреждения, состав и порядок действия

коих определяются настоящим Положением.

2. Дела, подлежащие ведению земских учреждений, в губернии или

уезде по принадлежности, суть:

I. Заведование имуществами, капиталами и денежными сборами

земства.

II. Устройство и содержание принадлежащих земству зданий, со-

оружений и путей сообщения, содержимых на счет земства.

III. Меры обеспечения народного продовольствия.

IV. Заведывание земскими благотворительными заведениями и про-

чие меры призрения; способы прекращения нищенства; попечение о по-

строении церквей.

V. Управление делами взаимного земского страхования имущества.

VI. Попечение о развитии местной торговли и промышленности.

VII. Участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пре-

делах, законом определенных, в попечении о народном образовании,

о народном здравии и о тюрьмах.

VIII. Содействие к предупреждению падежей скота, а также по ох-

ранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчою,

сусликами и другими вредными насекомыми и животными...

ПСЗ, Собрание второе, т. XXXIX,

отделение первое, № 40457.

Титов Ю.П. С. 254-255.

УЧРЕЖДЕНИЕ СУДЕБНЫХ УСТАНОВЛЕНИЙ

(1864 г., ноября 20)

(Извлечение)

Введение

1. Власть судебная принадлежит:

Мировым судьям;

Съездам Мировых судей;

Окружным судам;

Судебным палатам и правительствующему Сенату в качестве вер-

ховного кассационного суда.

2. Судебная власть означенных в предшедшей 1-й статье установле-

ний распространяется на лица всех сословий и на все дела, как граждан-

ские, так и уголовные.

Примечание. Судебная власть духовных, военных, коммерческих, кре-

стьянских и инородческих судов определяется особыми о них постанов-

лениями.

6. Для производства следствий по делам о преступлениях и проступ-

ках состоят Судебные следователи.

208

7. Для определения в уголовных делах вины или невинности подсу-

димых к составу судебных мест в случаях, означенных в Уставе уголов-

ного судопроизводства, присоединяются Присяжные заседатели.

8. Для прокурорского надзора при судебных местах состоят Обер-

Прокуроры, Прокуроры и их Товарищи.

ПСЗ, Собрание второе, т. XXXIX,

отделение второе, № 41475.

Титов Ю.П. С. 256-257.

ГОРОДОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ

(1870 г., июня 16)

(Извлечения)

1. Попечение и распоряжение по городскому хозяйству и благоуст-

ройству предоставляется городскому общественному правлению, а над-

зор за законным сего исполнением — Губернатору, на точном основа-

нии правил настоящего Положения.

9. Городское общественное управление, в постановлениях и распо-

ряжениях своих, не может выходить из крута указанных ему дел. Всякое

постановление его, в противность сего состоявшееся, недействительно.

15. Учреждения городского общественного управления суть: 1) Город-

ские Избирательные Собрания, 2) Городская Дума и 3) Городская Управа.

16. Городские Избирательные Собрания составляются единственно

для избрания гласных Городской Думы, чрез каждые четыре года: время

созвания их определяется Думою.

ПСЗ, Собрание второе, т. XIV,

отделение первое, № 48498.

Титов Ю.П. С. 262.

ПО ПРОЕКТУ ПРАВИЛ О НАДЗОРЕ

ЗА ЗАВЕДЕНИЯМИ ФАБРИЧНОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ

И О ВЗАИМНЫХ ОТНОШЕНИЯХ ФАБРИКАНТОВ И РАБОЧИХ

И ОБ УВЕЛИЧЕНИИ ЧИСЛА ЧЛЕНОВ

ФАБРИЧНОЙ ИНСПЕКЦИИ

(1886 г., июня 3)

(Извлечение)

III. ... 2) за прекращение работ на фабрике или заводе по стачке

между собою рабочих, с целью принуждения фабрикантов или заводчи-

ков к возвышению заработной платы или изменению других условий

найма до истечения срока последнего, виновные подвергаются:

Подстрекавшие к начатию или продолжению стачки — заключению

в тюрьме на время от четырех до восьми месяцев, а прочие участники —

заключению в тюрьме от двух до четырех месяцев.

Участники стачки, прекратившие таковую и приступившие к работам

по первому требованию полицейской власти, от наказания освобождаются.

3) Участники стачки, причинившие повреждение или уничтожение

заводского или фабричного имущества или имущества лиц, служащих

на заводе или фабрике, буде содеянное ими не составляет более тяжко-

го преступления, подвергаются:

209

Подстрекавшие к сим действиям или распоряжавшиеся толпою — тю-

ремному заключению на время от восьми месяцев до одного года и четы-

рех месяцев, а прочие участники — тюремному заключению на время от

четырех до восьми месяцев.

ПСЗ, Собрание третье, т. VI, № 3769.

Титов Ю.П. С. 265.

ПОЛОЖЕНИЕ О ЗЕМСКИХ

УЧАСТКОВЫХ НАЧАЛЬНИКАХ

(1882 г., июня 12)

(Извлечение)

1. Каждый уезд разделяется на земские участки.

5. В каждом земском участке состоит Земский Участковый Начальник.

6. На должности Земских Участковых Начальников могут быть назначаемы:

1) Лица, прослужившие в губернии не менее трех лет в должности

Предводителя дворянства.

2) Местные потомственные дворяне, которые имеют не менее два-

дцати пяти лет от роду и окончили курс в одном из высших учебных за-

ведений Империи или выдержали соответствующее испытание или же

прослужили в губернии не менее трех лет в одной из следующих долж-

ностей: Мирового Посредника, Мирового Судьи, Непременного Члена

Присутствия по крестьянским делам или Земского Начальника, если при-

том они сами, жены или родители их владеют в пределах уезда на праве

собственности пространством земли не менее половины того, которое

определено для непосредственного участия в избрании гласных в уезд-

ное земское собрание, или другим недвижимым имуществом, оценен-

ным для взимания земских сборов не ниже семи тысяч пятисот рублей.

ПСЗ, Собрание третье, т. IX, № 6196.

Титов Ю.П. С. 266-267.

МАНИФЕСТ ОБ УСОВЕРШЕНСТВОВАНИИ

ГОСУДАРСТВЕННОГО ПОРЯДКА

(1905 г., октября 17)

(Извлечение)

... Повелев подлежащим властям принять меры к устранению прямых

проявлений беспорядка... Мы... признали необходимым объединить деятель-

ность высшего Правительства.

На обязанность Правительства возлагаем Мы выполнение непреклон-

ной Нашей воли:

1) Даровать населению незыблемые основы гражданской свободы

на началах действительной неприкосновенности личности, свободы со-

вести, слова, собраний и союзов.

2) Не останавливая предназначенных выборов в Государственную

Думу, привлечь теперь же к участию в Думе, в мере возможности, соот-

ветствующей краткости остающегося до созыва Думы срока, те классы

населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав, предос-

тавив за сим дальнейшее развитие начала общего избирательного права

установленному законодательному порядку.

210