Маркова А.Н., Федулов Ю.К. (ред.) История государственного управления в России

Подождите немного. Документ загружается.

Принципы и структура Временного правительства Первое офи-

циальное сообщение о создании Временного правительства было

опубликовано 3 марта в обращении «К товарищам и гражданам» за

подписью председателя думского комитета Родзянко и новых мини-

стров во главе с князем Г.Е. Львовым:

Комитет членов Государственной думы при содействии и сочув-

ствии столичных войск и населения достиг такой степени успеха над

темными силами старого режима, которая дозволяет ему приступить

к более прочному устройству исполнительной власти.

В декларации были сформулированы основные принципы дея-

тельности правительства, одобренные Исполкомом Совета:

1) полная и немедленная амнистия по всем делам политическим

и религиозным, в том числе террористических покушений, во-

енных восстаний и аграрных выступлений;

2) свобода слова, печати, союзов, собраний и стачек, с распро-

странением политических свобод на военнослужащих в преде-

лах, допускаемых военно-техническими условиями;

3) отмена всех сословных, вероисповедных и национальных ог-

раничений;

4) немедленная подготовка к созыву на началах всеобщего, равно-

го, прямого и тайного голосования Учредительного собрания;

5) замена полиции народной милицией и выборным начальст-

вом, подчиненным органам местного самоуправления;

6) выборы в органы местного самоуправления на основании все-

общего, прямого, равного и тайного голосования;

7) неразоружение и невывод из Петрограда воинских частей, при-

нимавших участие в революционном движении;

8) при сохранении строгой воинской дисциплины в строю и при

несении военной службы устранение для солдат всех ограниче-

ний в пользовании общественными правами, предоставленны-

ми всем остальным гражданам.

Решающую роль в формировании первого состава Временного

правительства играли партии, входившие в Прогрессивный блок, ко-

торые еще в 1915—1916 гг. наметили возможных кандидатов на основ-

ные министерские посты из числа своих представителей. Из 12 мини-

стров шесть были членами конституционно-демократической партии

(кадеты), остальные принадлежали либо к прогрессистской партии,

либо к партии октябристов. Сформировав правительство, партии

либерального толка официально получили статус правящих партий.

Однако впоследствии государственную политику стала определять

коалиция социалистов и либералов.

Временное правительство, придя к власти, оказалось в сложном

положении. Оно не могло не считаться с позицией партий, представ-

ленных в Совете, поскольку они оставили за собой право поддерживать

правительство только в той мере, в какой оно будет реализовывать

программу демократических преобразований и «способствовать соци-

альной революции».

221

8.2. Государственное строительство

Провозглашение России республикой Временное правительст-

во пережило три кризиса (апрель, июль, август 1917 г.), в результате

чего при поддержке Советов в лице меньшевиков и эсеров был соз-

дан новый государственный орган — Директория. В официальном за-

явлении по этому поводу указывалось: «Срочная необходимость при-

менения немедленных и решительных мер для восстановления

потрясенного государственного порядка побудило Временное прави-

тельство передать полноту своей власти по управлению пяти лицам

из его состава во главе с министром-председателем»

. В состав Дирек-

тории вошли: А.Ф. Керенский, М.И. Терещенко (министр иностран-

ных дел), А.М. Никитин (министр почт и телеграфов), А.И. Верховский

(военный министр), Д.Н. Вердеревский (глава морского ведомства).

Временное правительство считало, что свободная демократическая

Россия не могла оставаться централизованным государством. В пер-

вые же дни после падения монархии оно провозгласило независи-

мость Польши и восстановило полную автономию Финляндии. Ле-

том автономия была также предоставлена Украине. В начале июля

была создана комиссия для выработки необходимых законов в це-

лях преобразования России на основах федерализма.

Перед Временным правительством стояли четыре наиболее важ-

ные задачи: 1) продолжить защиту страны; 2) воссоздать во всей

стране действенный административный аппарат; 3) провести необ-

ходимые коренные политические и социальные реформы; 4) подго-

товить путь к преобразованию России из предельно централизован-

ного государства в федеральное. (А.Ф. Керенский. Разрушается мир

старый и возникает новый (отрывки из книги воспоминаний) // Мо-

сковские новости, № 32. 12 августа 1990 г.)

1 сентября 1917 г. Россия была провозглашена республикой. В це-

лях легализации новой формы государственного устройства 12 сен-

тября было созвано Демократическое совещание. Но оно не смогло

определиться с вопросом о власти и решило передать его избран-

ному на совещании Совету республики (предпарламенту). Однако его

заседание 7 октября оказалось безрезультатным из-за ухода с него

большевиков, к этому времени определившихся в курсе на захват

власти в стране под эгидой Советов (председателем Исполкома

Петроградского Совета с сентября стал один из лидеров большеви-

ков — Л.Д. Троцкий).

Министерства Временное правительство не стремилось к разруше-

нию прежнего государственного аппарата, а напротив, пыталось

сохранить все его звенья до Учредительного собрания. Но измене-

ния в экономической и, преимущественно, политической ситуации

См.: Русские ведомости. 3 сентября 1917 г.

222

диктовали необходимость создания новых структур, аналогов кото-

рым не было в прежней системе государственно-административного

управления.

В мае Временное правительство приняло постановление об об-

разовании новых министерств: труда, продовольствия, почт и теле-

графов, государственного призрения.

Основной функцией Министерства труда считалось регулирова-

ние взаимоотношений между рабочими и предпринимателями, а так-

же развитие системы социального страхования. В его структуре были

образованы отделы взаимоотношений труда и капитала, конфлик-

тов, рынка труда и др.

Министерство продовольствия начало комплектоваться одним из

первых. В конце мая было полностью составлено и утверждено его

штатное расписание, в которое были включены практически все

служащие министерства земледелия, занимавшиеся вопросами про-

довольствия. Однако только 1 июля было утверждено «положение

о министерстве продовольствия», согласно которому ведомство яв-

лялось «высшим органом, через который производятся в исполне-

ние все правовые мероприятия по продовольственному делу и по

снабжению населения предметами первой необходимости».

Министерство почт и телеграфов было сформировано на базе

Главного управления почт и телеграфов при министерстве внутрен-

них дел.

Министерство государственного призрения унаследовало функции

бывших органов царской и казенной благотворительности, в частно-

сти, упраздненной Канцелярии по учреждениям императрицы Марии.

В августе была упразднена должность обер-прокурора. Вместо

обер-прокуратуры Священного Синода было создано Министерство

по делам вероисповедания, в сферу деятельности которого входило

регулирование отношений между церковью и государством без пра-

ва вмешательства во внутреннюю жизнь церкви.

Подготовкой законодательных актов занималось созданное

Юридическое совещание (председатель — Ф.Ф. Кокошкин, а затем —

Н.И. Лазаревский). С июля по поручению правительства оно нача-

ло подготовку к открытию Учредительного собрания и должно бы-

ло разработать проекты конституционных законов.

ПОЛОЖЕНИЕ О ВОЕННО-ПРОМЫШЛЕННЫХ КОМИТЕТАХ (1915 г.,

августа 27)

(Извлечение)

1. Для содействия правительственным учреждениям в деле снабже-

ния армии и флота всеми необходимыми предметами снаряжения

и довольствия учреждаются, на время текущей войны, централь-

ный, областные и местные военно-промышленные комитеты.

2. Военно-промышленные комитеты являются общественными орга-

низациями, не предусматривающими коммерческих целей...

223

4. Взаимоотношения правительственных учреждений с военно-промыш-

ленными комитетами, содействующими им в деле снабжения ар-

мии и флота предметами снаряжения и снабжения, определяются

по ближайшему соглашению комитетов с подлежащими военными

и гражданскими властями.

5. Центральный военно-промышленный комитет имеет право приоб-

ретать всякого рода движимое и недвижимое имущество, входить

в договоры как с частными лицами, так равно и с казенными и об-

щественными учреждениями, принимать на себя всякого рода

обязательства, в частности же поставки и подряды по заказам каз-

ны, организовывать, по соглашению с военным и морским ведомст-

вами, приемку и сдачу нужных для армии и флота предметов и т.д.,

а равно искать и отвечать на суде. Одинаковыми правами пользу-

ются областные комитеты, образуемые с утверждения центрально-

го военно-промышленного комитета, а равно местные комитеты,

образуемые с утверждения подлежащих областных военно-про-

мышленных комитетов.

Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1915 г.

СПб., 1916, отдел первый, второе полугодие, № 248, ст. 1853.

Создание государственно-экономических органов В деятель-

ности Временного правительства особое место занимал вопрос о госу-

дарственном вмешательстве в экономическую сферу. Задача государст-

венного регулирования экономики не ставилась Декларацией от 3 мар-

та. Однако в условиях ускоряющегося приближения хозяйственного

краха применение чрезвычайных мер становилось совершенно необ-

ходимым. Поэтому в мае первое коалиционное правительство включи-

ло задачу «борьбы с разрухой» в свою официальную программу.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВРЕМЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА О СОЗДАНИИ

ЗЕМЕЛЬНЫХ КОМИТЕТОВ (1917 г., апреля 21)

{Извлечение)

Важнейший очередной вопрос для нашей страны — вопрос зе-

мельный — может решить окончательно и правильно только Учреди-

тельное собрание...

Но для такого решения необходимо собрать повсеместно сведе-

ния о земельных нуждах населения и подготовить к Учредительному

собранию новый закон о земельном устройстве. С этой целью Вре-

менное правительство образовывает Главный земельный комитет, ко-

торый исполнит эту работу при содействии местных губернских,

уездных и волостных земельных комитетов.

На обязанность этих комитетов возлагается собирание сведений

о местных земельных порядках и земельных нуждах населения и в те-

чение переходного времени, до проведения земельной реформы в Уч-

редительном собрании, решение споров и недоразумений по земель-

ным делам...

Великая Октябрьская социалистическая революция.

Документы и материалы.

Революционное движение в России в апреле 1917 г.

Апрельский кризис. М., 1958. С. 316—317.

224

ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВРЕМЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА ЕЮ ЗЕМЕЛЬНОМУ

ВОПРОСУ (1917 г., марта 19)

(Извлечение)

...Заветная мечта многих поколений всего землевладельческого

населения страны — земельная реформа... Она, несомненно, станет

на очередь в предстоящем Учредительном собрании.

Земельный вопрос не может быть проведен в жизнь путем како-

го-либо захвата... Земельный вопрос должен быть решен путем зако-

на, принятого народным представительством...

На основании всего изложенного Временное правительство по-

становило:

1) Признать срочной подготовку и разработку материалов по земель-

ному вопросу.

2) Поручить ее министру земледелия.

3) Для означенной цели образовать при министре земледелия зе-

мельный комитет.

Вестник Временного правительства № 14 (60)

от 21 марта (3 апреля) 1917 г.

Нарастание усилий по вмешательству в хозяйственную жизнь

было связано с трансформацией правительства и усилением в нем

позиций социалистов с 5 мая 1917 г. (в частности, А.Ф. Керенского,

И.Г. Церетели, В.М. Чернова, М.И. Скобелева). К середине мая ими

была подготовлена социально-экономическая программа, в которой

предусматривалось введение государственного контроля над произ-

водством и распределением, процедуры арбитража социальных

конфликтов. Кроме того, Петроградский Совет, где И.Г. Церетели

и В.М. Чернов были лидерами основных фракций, требовал уста-

новления государственного контроля за угле- и нефтедобычей, метал-

лургией, производством бумаги и кредитными учреждениями, а также

введения монополии на мясо, кожу, сахар, соль. Под их давлением

Министерство труда (министр М.И. Скобелев) подготовило проект

о создании специальных комитетов для учета и распределения зака-

зов, которые по характеру своей деятельности явились бы преемни-

ками военно-промышленных комитетов.

Организационная работа по регулированию хозяйства велась по

двум основным направлениям, отражающим двойственное положе-

ние правительства: реанимация деятельности Особых совещаний,

доставшихся в наследство от прежней власти, с усилением коорди-

нирующих позиций правительства и подготовка к созданию нового

центрального регулирующего органа.

В итоге, в июне 1917 г. были созданы Экономический совет и Глав-

ный экономический комитет.

По закону от 21 июня Экономический совет учреждался в каче-

стве постоянно действующего органа при Временном правительстве

под председательством министра-председателя в составе: замести-

тель председателя совета, министр земледелия, министр труда, ми-

нистр путей сообщения, министр торговли и промышленности, ми-

225

нистр продовольствия, министр финансов или их заместители в лице

товарищей указанных министров, а также помощники военного

и морского министров, ведающие военно-хозяйственными заготов-

ками и мобилизациями. Помимо основных министров в его состав

были включены и представители от общественных организаций —

Совета рабочих и солдатских депутатов (5), Совета крестьянских депу-

татов (5), Совета банков (1), Совета съездов кооперативов (3), Совета

съездов биржевой торговли и сельского хозяйства (2), Совета съездов

мелкой и средней промышленности (3), Центрального бюро профсою-

зов (3), а также с совещательным голосом по 3 представителя от науч-

ных обществ.

На Экономический совет были возложены задачи разработки

«общего плана организации народного хозяйства и труда», а также

«законопроектов и общих мер по урегулированию хозяйственной жиз-

ни». Ему было предоставлено право учреждать постоянные и времен-

ные комиссии для предварительной подготовки различных вопро-

сов. Решения Экономического совета подлежали утверждению

правительством за исключением тех случаев, когда решения эти

принимались в рамках предоставленных Совету полномочий.

Главный экономический комитет учреждался «для согласованно-

го проведения отдельными ведомствами и учреждениями всех ме-

роприятий по регулированию хозяйственной жизни страны»

Проект положения о ГЭКе был утвержден правительством так-

же на заседании 21 июня. Согласно законопроекту основная функ-

ция Главного экономического комитета заключалась в согласова-

нии мероприятий в области регулирования хозяйственной жизни,

проводимых отдельными ведомствами и учреждениями в соответст-

вии с общими указаниями Экономического совета. В документе оп-

ределялся перечень подведомственных ГЭКу вопросов.

1. Установление общих оснований распределения продуктов между

районами и категориями потребителей.

2. Установление твердых цен на продукты.

3. Утверждение представлений отдельных ведомств, учреждений

и организаций о плановых и массовых заготовках внутри стра-

ны и за границей.

4. Установление общих планов и условий перевозок всех грузов.

5. Установление планов финансирования массовых заготовок, а так-

же общих оснований и условий выдачи авансов и ссуд предпри-

ятиям.

6. Установление планов распределения рабочей силы.

7. Согласование и утверждение норм заработной платы по кате-

гориям труда.

8. Назначение общих реквизиций, а также установление порядка

и условий производства частных реквизиций, принудительного

занятия недвижимых имуществ и наложения секвестра.

См.: Вестник Временного правительства. 22 июня 1917 г.

226

9. Утверждение положения об ограничении ввоза заграничных то-

варов.

10. Утверждение положений о создании новых производств и со-

действии развитию и расширению существующих.

11. Установление общих оснований закрытия торгово-промыш-

ленных предприятий, сокращения их деятельности и переме-

щения таковых в иные районы.

12. Разрешение всех других вопросов, касающихся регулирования

хозяйственной жизни страны.

По всем перечисленным вопросам Главный экономический ко-

митет мог принимать окончательное решение, и его постановления

могли быть отменены только Временным правительством.

С созданием ГЭК все законодательные и иного рода предложе-

ния, касающиеся регулирования хозяйственной жизни страны, вноси-

лись только через Главный экономический комитет. Он возглавлялся

министром-председателем Временного правительства и состоял из

представителей министерств: труда, финансов, земледелия, продо-

вольствия, торговли и промышленности, МВД, военного, путей со-

общения, МИД. На заседаниях ГЭК мог присутствовать представи-

тель госконтроля с правом совещательного голоса, а также любой

из министров.

После июльских событий эти органы должны были активизиро-

вать свою деятельность. Но Совет из-за неэффективности был уп-

разднен 13 октября. ГЭК по преимуществу занимался конституиро-

ванием самого себя, «постоянно меняясь в своем составе». Он, как

и Экономический совет, также «практически не приступил к руко-

водству экономическими мероприятиями государственной власти,

разрешив лишь несколько частных вопросов». Действительно, более

трети всех заседаний (со 2 сентября по 16 октября) ушло на выра-

ботку нового Положения о комитете

, утверждение которого было

назначено на 24 октября.

В целом система регулирования оказалась настолько сложной

и громоздкой, что самим чиновникам ГЭКа пришлось составить «пу-

теводитель по дебрям ведомств, совещаний и комитетов»

. А если

учесть вмешательство в экономическую жизнь «демократической

общественности», то следует распространить определение импер-

ской системы министром Коноваловым («хаос и многовластие») и на

период деятельности Временного правительства с уточнением: «хаос

и безвластие».

Реформирование местных органов власти После падения мо-

нархии центр стал стремительно утрачивать возможности государст-

венного управления на местах.

Волобуев П.В. Экономическая политика Временного правительства. М., 1967.

С. 142.

Экономическое положение России... Ч. 1. С. 305.

227

... Днем 4 марта князь Г.Е. Львов, не поздоровавшись с каждым,

как это он всегда делал, подошел к своему креслу и, положив перед

собой телеграммы, сказал: «Смотрите, что происходит, господа. Это —

официальные сообщения из центров губерний и мелких городов. В них

говорится примерно одно и то же: после первого известия о падении

монархии местная власть, начиная с губернатора и кончая последним

полицейским, разбежалась. Нам следует полностью забыть о прежней

администрации — любой возврат к ней психологически полностью

невозможен... (Керенский А.Ф. Разрушается мир старый и возникает но-

вый (отрывки из книги воспоминаний) // Московские новости, № 32.

12 августа 1990 г.)

Для распространения своей власти на местах Временное прави-

тельство пыталось расширить полномочия земских органов власти,

рассчитывая сделать их своими опорными пунктами на местах. Уже

в начале марта 1917 г. Временное правительство приняло постанов-

ление об устранении от должности губернаторов и их заместителей.

В губерниях, где действовало Земское положение, их обязанности

возлагались на председателей губернских управ с присвоением на-

именования «губернские комиссары Временного правительства». В уез-

дах председатели управ стали именоваться уездными комиссарами.

На практике задуманные перемены осуществлялись вяло. В апреле

1917 г. министр внутренних дел Г. Львов в циркулярной телеграмме

был вынужден вновь указывать, что на губернских комиссаров воз-

лагается общее руководство управлением губерний в рамках полно-

мочий и обязанностей бывших губернаторов. Обязанности уездных

комиссаров приравниваются к функциям председателей съездов

крестьянских начальников. Однако на местах комиссары занимали

выжидательную позицию или действовали, как сами считали пра-

вильным. Не улучшило положения и заявление министра внутрен-

них дел И. Церетели: «Губернский комиссар является, прежде все-

го, представителем власти центрального правительства и обязан

руководствоваться его указаниями, проводить его политику, не до-

пуская никаких отклонений от нее в пользу каких-либо местных

или партийных влияний... За попытки проводить какие бы то ни

было противоречащие политике Временного правительства течения,

а тем более за содействие или попустительство захватам и самочин-

ным действиям каких-либо групп или контрреволюционным начи-

наниям, я буду предавать виновных в том комиссаров суду».

8.3. Общественные организации

в переходный период

Анализируя систему государственного управления рассматри-

ваемого периода необходимо учитывать деятельность многочислен-

ных общественных организаций, как существовавших до революции,

так и возникших в 1917 г., поскольку часть из них претендовала на

функции органов государства и после октябрьского переворота уча-

228

ствовала в оформлении новой государственной системы. Речь здесь

прежде всего идет о Советах депутатов (рабочих, солдатских, кре-

стьянских) — основы будущего государственного устройства Рос-

сии. Примерно с середины сентября большевики выдвигают задачу

вооруженного восстания и передачи власти Советам, имевшим раз-

ветвленную территориальную сеть, в которых они к этому времени

имели подавляющее влияние.

Представители крупного бизнеса, объединившиеся в Совет съез-

дов представителей промышленности и торговли, также претендовали

на властные функции, особенно в сфере государственного регули-

рования экономики.

С падением монархии крупный бизнес на основании программы

Прогрессивного блока определил свою позицию по этой проблеме:

1) провозглашение принципа сотрудничества с «общественностью»;

2) признание правительством необходимости сочетать «с принци-

пом общественности все то, что имеется жизнеспособного в ста-

ром, и влить в него свежие силы» при отказе от «радикальной

ломки и уничтожения всего старого и замены его новым» (Рябу-

шинский).

В соответствии с этим, сразу же после революции буржуазия

потребовала быстрейшего возобновления «обычной» деятельности

всех звеньев управления, в том числе и регулирующих органов.

Уже 3 марта 1917 г. Совет съездов представителей промышленно-

сти и торговли рассмотрел вопрос «о восстановлении нормальной ра-

боты Особых совещаний» и признал необходимым возобновить их

деятельность, поскольку «текущие неотложные нужды промышлен-

ности, в особенности работающей на оборону, требуют немедлен-

ного возобновления работ особых совещаний по топливу, продо-

вольствию и перевозкам»

Одновременно основные предпринимательские организации вы-

ступили с предложением реорганизовать органы регулирования. Дос-

таточно большая активность была проявлена в регионах по совер-

шенствованию территориального регулирования на базе заводских

совещаний. Так, 8 марта Екатеринославское заводское совещание

предложило Особому совещанию по обороне безотлагательно учре-

дить в Донбассе особый орган, объединяющий «все существующие

распределительные организации по снабжению сырьем и продоволь-

ствием железных дорог, заводов, рудников и населения» с предостав-

лением ему «чрезвычайной власти самостоятельного распоряжения».

Это предложение являлось развитием общей тенденции к коор-

динации мобилизационных действий на уровне регионов в проти-

вовес бюрократическим методам центральной власти. 13 марта 1917 г.

постановлением правительства был учрежден Временный комитет

Донецкого бассейна с соответствующими функциями, правда, с уча-

Экономическое положение России... Ч. 1. С. 243.

229

стием и представителей Советов для обеспечения более широкой

общественной поддержки.

Важным завоеванием крупного бизнеса стало непосредственное

внедрение его представителей в государственные структуры, чему

способствовало принятое 5 марта решение о замене принципа на-

значения председателей и заместителей отраслевых комитетов мини-

стерства торговли и промышленности принципом их выборности

В результате, если до февраля большинство в Особых совещаниях

составляли чиновники (представители от ведомств, Государственного

совета и Думы), то к лету 1917 г. их деятельность определяли про-

мышленные круги.

В стороне от участия в государственном хозяйствовании в новых

условиях не могли остаться также и территориальные общественные

организации. Военно-промышленные комитеты, Земский и Город-

ской союзы освобождались от прежней казенной опеки и наделялись

широкими полномочиями государственного характера. На заседании

Временного правительства 16 марта 1917 г. министрам финансов

и торговли и промышленности было предложено разработать общий

вопрос «о предстоящей деятельности Земского и Городского союзов как

правительственных учреждений». Правительство предоставило Земско-

му союзу монопольное право скупки кожевенного сырья и распреде-

ления между кожевенными заводами на территории Европейской Рос-

сии. Центральный военно-промышленный комитет (ЦВПК) получил

такое же право на скупку, распределение и вывоз поташа, являвше-

гося важнейшим сырьем при производстве взрывчатых веществ.

Общественные исполнительные комитеты Определенную роль

в структурировании государственной власти в новых политических

условиях сыграл институт, определяемый обобщающим термином

«общественные исполнительные комитеты» (О И К)

Возникшие раньше других организаций комитеты после свер-

жения монархии в регионах (губерниях, уездах, волостях) под раз-

личными наименованиями (комитет общественной безопасности,

комитет революционного порядка, народный комитет, комитет на-

родной власти, народный совет и т.д.) до лета 1917 г. претендовали

на властные функции, в том числе и в сфере хозяйствования. Они

Совет Общества фабрикантов хлопчатобумажной промышленности предложил

избрать председателем Комитета хлопкоснабжения (вместо Н.И. Гучкова) известного

текстильного магната Н.Д. Морозова. Комитеты по делам суконной и бумажной

промышленности оставили старых председателей — А.Я. Чемберса и проф. Е.Л. Зуба-

шева, так как они являлись прямыми представителями промышленников. Председа-

телем Комитета по делам льняной и джутовой промышленности был избран проф.

С.А. Федоров — председатель Совета съездов представителей льняного дела. Руково-

дство топливным делом правительство возложило на Я.Д. Прядкина, ведущего дея-

теля Совета съезда горнопромышленников юга России и т.д.

Герасименко Г.А. Первый акт народовластия в России: общественные исполни-

тельные комитеты. М., 1992.

230