Правоведение - Учебник под ред. Мальцева

Подождите немного. Документ загружается.

власти России Ленинградская область имеет равные с другими субъектами

Российской Федерации права. Действительно, Конституция Российской

Федерации, провозглашая равноправие субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст.

5), особо выделяет их равноправие между собой во взаимоотношениях с

федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Это положение о

равноправии субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с

Российской Федерацией развивает в ч. 2 ст. 72 Конституции России. Реализация

принципа равноправия предполагает четкое соблюдение основ конституционного

строя Российской Федерации: народовластие, уважение прав и свобод человека и

гражданина, верховенство Конституции и федеральных законов, единство и

территориальная целостность Российской Федерации, федеративное устройство,

осуществление государственной власти на основе принципа разделения властей и

др.

Любое сложнопостроенное государство обладает как признаками, которые

позволяют выявить в его устройстве симметрию, так и характеристиками

асимметрии. Феномены симметрии и асимметрии состоят в особом виде

структурной организации объектов. При исследовании проблемы асимметрии в

государственном устройстве надлежит различать:

объективную (естественную) асимметрию — отличия между субъектами

Федерации, различными регионами государства по своему экономическому,

промышленному, биологическому потенциалу, по географическим,

климатическим условиям, историческим, этническим особенностям развития и

т.п.;

конституционно-правовую асимметрию, характеризующуюся различиями в

конституционно-правовом статусе субъектов федеративного государства.

Симметричная Федерация — это такая политическая система (в плане

территориального устройства), в которой субъекты (элементы) наделены

Конституцией страны такими существенными (неотчуждаемыми,

эквивалентными) свойствами (правами), которые не затрагиваются в результате

развития системы и ее элементов.

Согласно ст. 66 Конституции России, статус республики определяется

Конституцией Российской Федерации и Конституцией республики; статус края,

области, города федерального значения, автономной области, автономного округа

определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области,

города федерального значения, автономной области, автономного округа,

принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего

субъекта Российской Федерации. Статус субъектов Российской Федерации может

быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта в

соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции

России). Наиболее существенным и наиболее общим нарушением федеральных

норм является закрепление в подавляющем большинстве конституций республик -

субъектов Федерации (за исключением Ингушетии и Калмыкии) положения о том,

261

что республики являются суверенными государствами.

Конституция России не содержит положений, которые можно было бы

расценить как признание суверенного статуса республик. Напротив, из анализа ч.

4 п. 1 Заключительных и переходных положений Конституции, закрепляющих

приоритет конституционных положений над положениями Федеративного

договора, следует вывод о несуверенном статусе республик. Тезис о суверенитете

республик-субъектов Российской Федерации противоречит Конституции России

1993 г. Это было подтверждено решением Конституционного Суда РФ от 7 июня

2000 г. при рассмотрении вопроса о несоответствии Конституции Российской

Федерации отдельных положений Конституции Республики Алтай.

Международное право не отрицает за субъектами федеративных государств

права на заключение международных соглашений и международной

правосубъектности в целом, но и не закрепляет ее. Как известно, вопросы

заключения, исполнения и прекращения действия международных договоров

определяются Венской Конвенцией о праве международных договоров 1969 г., в

которой нет упоминания о праве субъектов федеративных государств участвовать

в международных соглашениях.

Таким образом, международная правосубъектность субъектов федеративных

государств определяется конституционными актами самого федеративного

государства. Комиссия международного права ООН в 1966 г. сформулировала

правило: «Государства-члены федеративного союза могут обладать

правоспособностью заключать договоры, если такая правоспособность признается

федеральной конституцией и не выходит за установленные ею пределы».

Хотя это правило не собрало необходимого для принятия большинства

голосов на Венской конференции, по праву международных договоров 1968-1969

гг., оно является наиболее корректным как с политической, так и с юридической

точки зрения. Именно оно в полной мере соответствует принципам

международного права и учитывает конституционную практику известных

сложнопостроенных государств, рядом ученых это правило признается в качестве

нормы обычного международного права.

Конституция ФРГ устанавливает: «Поддержание отношений с

иностранными государствами является компетенцией Федерации» (ч. 1 ст. 32

Конституции ФРГ); «в той мере, в какой земли обладают законодательной

компетенцией, они могут с согласия федерального правительства заключать

договоры с иностранными государствами» (ч. 3 ст. 32 Конституции ФРГ). Схожая

формулировка, хотя и сконструированная от обратного, закреплена в Конституции

США: «Ни один штат не может без согласия Конгресса... входить в соглашения

или заключать договоры с другим штатом или с иностранным государством» (ч. 3

разд. 10 ст. 1 Конституции США).

Бывший председатель Международного Суда ООН Э.Х. де Аречага

утверждает следующий подход: «Государство как субъект международного права

характеризуется прежде всего тем, что оно имеет территорию и, следовательно,

262

обладает, по выражению Международного Суда, «территориальным

верховенством»... Территориальный суверенитет можно определить как право

государства осуществлять исключительную юрисдикцию по отношению ко всем

лицам и предметам на своей территории»

. Отсюда выводится тезис: «Государство

— член федерации не может быть субъектом международного права. Во всяком

случае полноправным его субъектом, уже в силу того, что государства — члены

федерации никогда на практике не обладают исключительной территориальной

юрисдикцией, разделяя ее с федерацией»

Без подтверждения федеральной конституцией выход субъектов федерации

на международную арену должен быть признан неправовым, не влекущим каких-

либо последствий. При запрещении федеральным законодательством субъектам

федерации участвовать в международных договорах подобные правовые акты,

даже будучи заключенными, являются юридически ничтожными.

Среди субъектов Российской Федерации выделяется отдельная группа тех

субъектов, в состав которых входят автономные округа, в свою очередь

признанные равноправными субъектами Российской Федерации. К

сложносоставным субъектам Российской Федерации относятся Красноярский

край, Архангельская, Иркутская, Камчатская, Пермская, Читинская, Тюменская

области. Вхождение автономных округов в состав края, области РСФСР было

закреплено Конституцией РСФСР 1978 г. До 1990 г. возможность выхода

автономного образования из состава края (области) не предусматривалась,

напротив, конституционное положение об их вхождении в состав края, области

носило императивный характер.

Изменения и дополнения Конституции РСФСР, принятые 15 декабря 1990

г., предусматривали отход от жесткого требования включенности округа в состав

края, области и утверждали: «Автономный округ находится в составе РФССР и

может входить в край или область». Тем самым автономные округа получали

право на выход из состава края, области и на непосредственное вхождение в

состав Российской Федерации. О своем выходе из состава Магаданской области

объявил и с соблюдением конституционных норм оформил этот выход Чукотский

автономный округ. Конституционность подобной процедуры была признана

Конституционным Судом РФ в постановлении по делу о проверке

конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 г. «О

непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав

Российской Федерации» от 11 мая 1993 г. Попытки областных органов

государственной власти оспорить решения автономного округа в

Конституционном Суде РФ не возымели успеха.

Ч. 4 ст. 66 Конституции России 1993 г. определяет: «отношения автономных

округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным

Аречага Э.Х. де. Современное международное право. М., 1983. С. 265.

Вельяминов Г.М. Правовой статус субъектов Российской Федерации и проблемы признания //

Московский журнал международного права. 1995. № 2. С. 8.

263

законом и договором между органами государственной власти автономного

округа и, соответственно, органами государственной власти края, области».

Первым подобным соглашением стал Договор о взаимоотношениях между

органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого

автономного округа, заключенный в 1994 г. сроком на два года. Документ

закреплял в ст. 1 (п. 1.1) вхождение Ненецкого автономного округа в состав

Архангельской области, но фиксировал наличие у области и округа исторически

сложившихся территорий. В июне 1996 г. по истечении срока действия

соглашения 1994 г. был заключен Договор об отношениях между Архангельской

областью и Ненецким автономным округом, т.е. речь шла не о соглашении

органов власти, а о взаимоотношениях субъектов Федерации. В договоре

закрепляется равноправие сторон при утверждении факта вхождения Ненецкого

округа в состав Архангельской области.

Значительный интерес представляет вариант урегулирования

взаимоотношений, реализованный 1 ноября 1997 г. в Красноярске, где был

подписан договор о разграничении предметов ведения и полномочий между

органами государственной власти Российской Федерации, с одной стороны, и

органами государственной власти трех субъектов Российской Федерации:

Красноярского края и входящих в его состав автономных округов — Таймырского

и Эвенкийского — с другой.

Конституционный Суд РФ в постановлении по делу о толковании

содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о

вхождении автономного округа в состав края, области

подтвердил возможность

распространения полномочий органов государственной власти края (области) на

территорию автономных округов «в случаях и пределах, предусмотренных

федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской

Федерации и договором между их органами государственной власти».

Конституционный Суд признал неконституционным воспрепятствование в какой-

либо форме участию населения автономного округа в выборах органов

государственной власти края, области (п. 5 мотивировочной части постановления).

Конституционный Суд РФ отметил, что вхождение одного субъекта РФ в

состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение

его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта.

Именно включение территории и населения автономного округа в состав края,

области отличает их взаимоотношения от отношений с другими субъектами

Российской Федерации. Включение территории автономного округа в состав

территории края не означает, что автономный округ утрачивает свою территорию,

и она поглощается краем, областью.

Вместе с тем в решении Конституционного Суда РФ содержались гарантии

статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации.

См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 29. Ст. 3581.

264

Вхождение автономных округов в состав края, области должно

основываться на следующих принципиальных установках.

1. Взаимоотношения области (края) и автономного образования,

распределение полномочий между органами власти края, области и автономных

образований определяются Конституцией России, федеральным

законодательством и лишь затем, при соблюдении требования соответствия им,

договорами и соглашениями между органами власти края, области и автономного

образования.

2. Автономные округа являются составной частью края, области.

Территория и население края, области, в составе которого существуют

автономные округа, едины.

3. Вхождение автономных округов в состав края, области означает

безусловное распространение юрисдикции органов государственной власти края,

области на территорию и население автономных округов.

4. Нормативные правовые акты автономных образований не могут

противоречить нормативным правовым актам органов власти края, области. В

случае противоречия между законами края, области и нормативными актами

автономных округов действуют акты края, области.

5. Осуществление органами государственной власти края, области и

органами власти автономного округа предметов совместного ведения Российской

Федерации и субъектов Российской Федерации должно осуществляться ими

совместно.

Использование приведенных принципов позволит утвердить во

взаимоотношениях между краями, областями и входящими в их состав

автономными округами принципы кооперативного федерализма, федеральной

солидарности. Лишь совместными усилиями органов власти края, области и

автономных округов при строгом соблюдении федерального законодательства,

возможно выработать такие прецеденты их взаимодействия, которые обеспечат

практическое разрешение ключевых вопросов, касающихся усиления

эффективности государственного управления и развития федеративных

отношений в сложносоставных субъектах Российской Федерации.

Контрольные вопросы

1. Каковы конституционные принципы правового регулирования

федеративных отношений в Российской Федерации?

2. Каковы принципы федеративного устройства России?

3. Каковы возможности договорного регулирования федеративных

отношений в Российской Федерации?

4. В чем заключается предмет ведения Российской Федерации ? В чем

отличие предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов

265

Российской Федерации от предметов ведения субъектов Российской Федерации?

5. Какова история разграничения полномочий между Российской

Федерацией и субъектами Российской Федерации?

6. Каков статус субъектов Российской Федерации? В чем заключается

современное понимание равноправия всех субъектов Российской Федерации?

Список литературы

Конституция Российской Федерации. М., 1993.

Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для

юрид. вузов и факультетов. М., 2000. Раздел V.

Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной

теории и практики. М., 2000.

Козлова Е.И., Кутафий О.Е. Конституционное право России. М., 2000.

Раздел V.

Комментарий к Конституции Российской Федерации /Отв. ред. Л.А.

Окуньков. М., 1996.

266

Глава III

Система государственных органов Российской Федерации

Президент Российской Федерации. Федеральное Собрание

Российской Федерации. Правительство Российской Федерации.

Организация государственной власти в субъектах Федерации.

Судебная власть Российской Федерации.

1. Президент Российской Федерации

В Российской Федерации институт президентства был учрежден по

результатам всенародного голосования (референдума), проведенного в марте 1991

г. Первый Президент Российской Федерации был избран путем прямых

всенародных выборов 12 июня 1991 г.

Учреждение поста Президента в России определялось объективными и

субъективными факторами, особенностями политической и экономической

ситуации, связывалось с задачей усиления исполнительной власти в нашей стране.

Устройство института Президента в России весьма специфично, отражает

российские условия и не позволяет говорить о наличии президентской республики

в «чистом» виде.

Российская конструкция президентской власти сочетает в себе признаки

различных классических моделей института президентства.

В юридической науке выделяются три формы института президентства.

Первые, так называемые президентские республики, характеризуются наличием

сильного президента, имеющего широкий круг полномочий (США, Мексика и

др.). Вторые, парламентские республики, имеют президента с узким объемом

полномочий (не обладающего правами по формированию правительства, которым

занимается парламент (Австрия, ФРГ, Индия и др.)). Третьи, смешанные,

полупрезидентские республики, характеризуются тем, что парламент играет

существенную роль в формировании правительства, вместе с тем, президенту

республики принадлежат значительные полномочия в осуществлении

государственной власти (Франция, Финляндия и др.).

По целому ряду позиций российская модель тяготеет к президентской

республике. Одним из основных признаков президентской республики является

контроль за формированием и деятельностью правительства. Согласно

Конституции Российской Федерации (ст. 83), Президент определяет структуру

Правительства, назначает и освобождает от должности Председателя,

267

заместителей Председателя Правительства, федеральных министров, принимает

решение об отставке Правительства и др. Вместе с тем в Российской Федерации, в

отличие от президентских республик, Президент не является одновременно главой

правительства. Организация президентской власти в России основана на

использовании элементов как президентской, так и парламентской республик, что

дает основание говорить о наличии в нашей стране смешанной полупрезидентской

республики. В печати отмечается сходство организации президентской власти

России и Франции (право президента на роспуск законодательной палаты

парламента).

Вместе с тем российская модель имеет ряд принципиальных особенностей,

свидетельствующих о большей независимости и значимости президента в системе

власти по сравнению с полупрезидентскими республиками.

Анализ устройства президентской власти в России позволяет сделать вывод

о его специфичности, отражении условий российской политической

действительности. Это свидетельствует об отсутствии механического копирования

опыта других стран.

В Российской Федерации, в отличие от других президентских республик,

глава государства не является одновременно главой Правительства. Кроме того,

для России характерно наличие несвойственных для президентской республики

элементов политической ответственности Правительства перед парламентом. Так,

Государственная Дума может выразить недоверие Правительству.

Президент Российской Федерации является гарантом Конституции, прав и

свобод человека и гражданина. Президент вправе требовать от всех федеральных

государственных органов и органов государственной власти субъектов Федерации

соблюдения Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Президент

Российской Федерации обладает целым рядом правовых возможностей влияния на

уровень конституционной законности в стране. Так, он вправе отменять

постановления и распоряжения Правительства (ч. 3 ст. 115 Конституции),

приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов

Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции

Российской Федерации и федеральным законам. Президент представляет для

назначения кандидатуры на должности судей Конституционного, Верховного

Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Генерального

прокурора Российской Федерации; назначает судей других федеральных судов. С

позиций обеспечения прав и свобод человека и гражданина Президент вправе

оценивать содержание деятельности подотчетных ему государственных органов.

Являясь субъектом законодательной инициативы, глава государства имеет право

вносить в Государственную Думу проекты федеральных конституционных и

федеральных законов. В компетенции Президента находится решение вопросов

гражданства, помилования и др.

Президент Российской Федерации принимает меры по охране суверенитета

Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности,

268

обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов

государственной власти.

Может использовать согласительные процедуры для разрешения

разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и

органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также

между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Президент Российской Федерации избирается на основе Конституции 1993

г.. Федерального закона от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях

избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской

Федерации», Федерального закона от 31 декабря 1999 г. «О выборах Президента

Российской Федерации».

Конституция 1993 года определяет, что Президент России избирается

сроком на четыре года. Одно и тоже лицо не может занимать должность

Президента более двух сроков подряд. Конституция закрепляет ряд требований,

предъявляемых к кандидату на должность президента России. Президентом

Российской Федерации может быть гражданин Российской Федерации, не моложе

35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет.

При вступлении в должность Президент приносит присягу. В основном

законе сформулирован текст присяги, которая приносится в торжественной

обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной

Думы и судей Конституционного Суда Российской Федерации.

С момента принятия присяги Президент приступает к исполнению своих

полномочий и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в

должности, с момента принесения присяги вновь избранным Президентом.

Компетенция Президента Российской Федерации. Президент обладает

широкими полномочиями, вытекающими из его правового статуса. Полномочия

Президента России могут быть подразделены на несколько групп.

1. Полномочия по формированию и руководству исполнительной властью.

Президент наиболее тесно взаимодействует с исполнительной властью.

Президент обладает обширным кругом полномочий, дающим ему возможность

формировать Правительство и контролировать его работу Президенту

принадлежит право председательствовать на заседании правительства, давать

поручения всем его членам, принимать решение о его отставке.

Конституция не устанавливает конкретных оснований отставки

правительства, а также каких-либо временных ограничений для использования

этого полномочия Президентом. Перед вновь избранным Президентом ранее

сформированное Правительство слагает свои полномочия.

Президенту принадлежит конституционное право утверждения структуры

федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.

2. Полномочия по взаимодействию с федеральными органами

законодательной и судебной властями.

Президент Российской Федерации располагает полномочиями,

269

позволяющими оказывать воздействие на формирование и деятельность палат

Федерального Собрания. Глава государства назначает выборы Государственной

Думы. В установленных Конституцией случаях Президент вправе распускать

Государственную Думу. Весьма широки полномочия Президента,

предоставляющие ему возможность участвовать в законодательной деятельности.

Глава государства обладает правом законодательной инициативы. Кроме того, он

имеет возможность оказывать влияние и на содержание законопроектов путем

отклонения законов, принятых Федеральным Собранием.

Одним из средств влияния главы государства на деятельность Федерального

Собрания является и институт послания Президента парламенту.

Президент взаимодействует не только с законодательной, но и с судебной

властью. Глава государства не вправе в какой-либо форме вмешиваться в

деятельность судебных органов. Вместе с тем ему принадлежат широкие

полномочия по формированию органов судебной власти. Согласно Конституции

(п. «е» ст. 83.), Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для

назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда,

Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Назначает судей этих судов

Совет Федерации. Кроме того, Президенту принадлежит право назначения судей

других федеральных судов.

3. Полномочия в области безопасности и обороны. Как глава государства

Президент осуществляет ряд важных полномочий в этой сфере. Он формирует и

возглавляет Совет Безопасности, утверждает военную доктрину России.

Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами

Российской Федерации, назначает и освобождает высшее командование

Вооруженных Сил, присваивает высшие воинские звания.

4. Полномочия в области внешней политики и международных отношений.

Президент руководит внешней политикой. Формы руководства,

используемые Президентом, весьма разнообразны: определение основных

направлений внешней политики (что наиболее ярко находит выражение в

послании Федеральному Собранию), назначение на должность министра

иностранных дел, назначение и отзыв дипломатических представителей

Российской Федерации в иностранных государствах. Президент ведет переговоры,

подписывает международные договоры Российской Федерации, принимает

верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических

представителей.

5. Как глава государства Президент обладает и рядом других полномочий. К

ним могут быть отнесены: принятие решений о назначении референдума (п. «в»

ст. 84 Конституции), решение вопросов гражданства и предоставления

политического убежища (ч. 2 ст. 63 Конституции), награждение

государственными наградами, присвоение почетных званий Российской

Федерации, осуществление помилования (ст. 89 Конституции).

Полномочия Президента реализуются посредством принятия им правовых

270