Правоведение - Учебник под ред. Мальцева

Подождите немного. Документ загружается.

соотношение сил.

Закрепленный Федеративным договором отказ республик от определения

себя в качестве автономий, признание их суверенными республиками в составе

России нашли свое конституционное выражение в Законе Российской Федерации

от 21 апреля 1992 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного

Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»

. В

сравнении с текстом Конституции РСФСР 1978 г. это была кардинальная смена

представлений: до внесения указанных изменений Конституция РСФСР

определяла автономии как социалистические государства, самостоятельность

которых обеспечивалась рядом гарантий экономического характера. Территория

республики не могла быть изменена без ее согласия. Однако о суверенитете

республик ранее никогда не упоминалось.

Президент РФ Путин В.В., оценивая политику российских властей в начале

90-х гг. отмечает: «В начале 90-х центр многое отдал на откуп регионам. Это была

сознательная, хотя отчасти и вынужденная политика. Но она помогла руководству

России добиться тогда главного и, думаю, была обоснована, она помогла удержать

Федерацию в ее границах. Однако уже скоро власти некоторых субъектов

Федерации начали испытывать прочность центральной власти»

При всех сложностях, предшествовавших ее принятию, и при всей

неоднозначности того этапа российской новейшей истории Конституция России

1993 г. объективно способствовала выходу страны из государственно-правового

кризиса, документальным олицетворением которого стало подписание

Федеративного договора. Президент РФ В.В. Путин в своем выступлении при

представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации

Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 г. был вынужден

признать, что в России федеративные отношения недостроены и недоразвиты.

Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию

государства. Мы все время говорим о федерации и ее укреплении, годами об этом

же говорим. Однако надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного

государства... у нас создано децентрализованное государство

Сегодня процесс формирования Российской Федерации еще далеко не

завершен как в контексте наполнения прав и полномочий субъектов Федерации,

закрепления стабильного и уверенного положения федеральных органов власти,

так и в вопросе формирования самих субъектов Федерации. Российская

Федерация представляет собой уникальное явление в государственно-правовой

См.: Российская газета. 1992.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации

«Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных

направлениях внутренней и внешней политики государства)». М., 2000. С. 25, 26.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации

«Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных

направлениях внутренней и внешней политики государства)». М., 2000. С. 26.

251

практике: это единственная страна в мире, в которой на федеральный уровень

власти непосредственно выходят 89 субъектов. Отсутствие промежуточных

звеньев затрудняло государственное управление страной, взаимодействие

различных властных уровней снижало возможности центральной власти при

осуществлении эффективного контроля над процессами в регионах,

способствовало усложнению системы органов власти. Одним из вариантов

преодоления подобных недостатков является формирование дополнительного

уровня власти — межрегионального.

Начиная с 1994 г. в России сформировалась система межрегиональных

ассоциаций, в которые входили соседствующие субъекты Федерации (были

сформированы 7 ассоциаций). В 2000 г. были образованы федеральные округа:

Центральный (центр ― г. Москва), Северо-Западный (г. Санкт-Петербург),

Северо-Кавказский (г. Ростов-на-Дону), Приволжский (г. Нижний Новгород),

Уральский (г. Екатеринбург), Сибирский (г. Новосибирск), Дальневосточный (г.

Хабаровск). Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «Об

утверждении Положения о полномочном представителе Президента Российской

Федерации в федеральном округе», которым на территории России было

образовано семь федеральных округов во главе с Полномочными представителями

Президента Российской Федерации, направлен на восстановление вертикали

исполнительной власти.

Что касается самих федеральных округов, то на современном этапе развития

Российской государственности это не оговоренный Конституцией России

механизм реформирования системы государственного управления, а не изменение

государственного устройства страны или территориальной организации

государственной власти.

Ключевым при оценке процесса формирования реальной федеративной

структуры государственного устройства страны является конституционное

положение о том, что субъекты Российской Федерации находятся в составе

России (ч. 1 ст. 65 Конституции), а ни в коей мере не образуют и не объединяются

в Федерацию.

Среди функций Российского государства особое значение имеет

обеспечение целостности и неприкосновенности территории Российской

Федерации. Федеративное устройство Российского государства — не

самодостаточная ценность, а средство прогрессивного развития страны,

осуществления эффективного управления государством.

В структуре современного российского государства федеральные власти

должны быть скорее всего заинтересованы не в победе одной из постоянно

действующих в любом федеративном государстве тенденций — унитаризма и

федерализма, — а в нахождении некоего баланса сил, при котором в наибольшей

степени будут соблюдаться принципы федеративного устройства России,

закрепленные в ч. 3 ст. 5 Конституции России:

1) государственной целостности;

252

2) единства системы государственной власти;

3) разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными

органами государственной власти и органами государственной власти субъектов

Федерации;

4) равноправия и самоопределения народов.

При этом меняется само предназначение российского федерализма,

переставшего быть только и исключительно средством решения национального

вопроса, превращающегося в форму демократизации управления государством.

2. Договорное регулирование федеративных отношений

Для каждого сложносоставного государства основным вопросом, который

наглядно демонстрирует характер государственно-правовых связей,

свидетельствует об уровне централизованности осуществления власти в стране,

показывает реалии связей между субъектами Федерации, является вопрос о

разграничении полномочий между федеральной властью и властью субъектов.

Этот вопрос не только позволяет говорить о том или ином государственно-

правовом положении государства, но и определяет характер и эффективность

деятельности властей.

Федеративный договор — не государствообразующий акт, а соглашение о

разграничении компетенции и полномочий между органами государственной

власти Российской Федерации и ее субъектов. Если после своего подписания

Федеративный договор был включен в текст Конституции в качестве ее составной

части, то в тексте действующей Конституции России (1993) он упоминается как

один из договоров, регулирующих вопросы разграничения предметов ведения и

полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и

органами государственной власти ее субъектов (ч. 3 ст. 11 Конституции).

Изданной оговорки выводится возможность заключения особых двухсторонних

договоров между Российской Федерацией в целом и некоторыми ее субъектами.

Конституция Российской Федерации предусматривает возможность

заключения двух видов договоров:

— договоры между Российской Федерацией и субъектом России о

разграничении предметов ведения и полномочий (ч. З. ст. 11);

— соглашения между органами исполнительной власти РФ и субъекта РФ о

передаче осуществления части полномочий (ч. 2, 3 ст. 78).

Закрепленная Федеративным договором 1992 г., а затем и Конституцией

Российской Федерации (1993), схема распределения полномочий основана на

делении всех вопросов государственной жизни на три группы.

Предметы ведения Российской Федерации. Полный их перечень дан в ст. 71

Конституции (18 пунктов): а) принятие и изменение Конституции Российской

Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением; б) федеративное

253

устройство и территория Российской Федерации; в) регулирование и защита прав

и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации;

регулирование и защита прав национальных меньшинств; г) установление

системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной

власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных

органов государственной власти; д) федеральная государственная собственность и

управление ею; е) установление основ федеральной политики и федеральные

программы в области государственного, экономического, экологического,

социального, культурного и национального развития Российской Федерации; ж)

установление правовых основ единого рынка:

финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная

эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы,

включая федеральные банки; з) федеральный бюджет; федеральные налоги и

сборы; федеральные фонды регионального развития; и) федеральные

энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы;

федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в

космосе; к) внешняя политика и международные отношения Российской

Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и

мира; л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации, м) оборона и

безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки

оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества;

производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их

использования; н) определение статуса и защита государственной границы,

территориального моря, воздушного пространства, исключительной

экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации; о)

судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-

исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское,

гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство;

правовое регулирование интеллектуальной собственности; п) федеральное

коллизионное право; р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны,

метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография;

наименования географических объектов; официальный статистический и

бухгалтерский учет; с) государственные награды и почетные звания Российской

Федерации; т) федеральная государственная служба.

Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов

Российской Федерации. Полный их перечень дан в ст. 72 Конституции (14

пунктов): а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов,

законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов

федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции

Российской Федерации и федеральным законам; б) защита прав и свобод человека

и гражданина: защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности,

правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; в) вопросы

254

владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими

природными ресурсами; г) разграничение государственной собственности; д)

природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической

безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников

истории и культуры; е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры,

физической культуры и спорта; ж) координация вопросов здравоохранения;

защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая

социальное обеспечение; 3) осуществление мер по борьбе с катастрофами,

стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; и)

установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской

Федерации; к) административное, административно-процессуальное, трудовое,

семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство,

законодательство о недрах, об охране окружающей среды; л) кадры судебных и

правоохранительных органов; адвокатура, нотариат; м) защита исконной среды

обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной

власти и местного самоуправления; о) координация международных и

внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение

международных договоров Российской Федерации.

Предметы ведения субъекта Российской Федерации. Они определяются по

принципу — «все, что остается за вычетом предметов ведения Российской

Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов

Российской Федерации». Закрепляя в ст. ст. 71 и 72 Конституции России

предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее

субъектов. Конституция в ст. 73 утверждает, что вне пределов ведения Российской

Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного

ведения «субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти».

Схема разграничения полномочий выглядит так: Конституция определяет

сферу полномочий федеральной власти и сферу, где полномочны федерация и ее

субъекты, вне пределов которой субъекты обладают всей полнотой

государственной власти. А посредством специальных договоров может, в

частности, перераспределяться компетенция Федерации и ее субъектов, что

придает системе необходимую гибкость. Так, в подписанном договоре с

Татарстаном имеются три раздела: первый содержит перечень исключительных

полномочий Республики Татарстан, второй определяет сферу совместного ведения

республики и Федерации, а третий — сферу исключительной компетенции

России.

Если проанализировать договоры между Российской Федерацией, с одной

стороны, и Татарстаном, Башкортостаном, иными субъектами Федерации — с

другой, то можно говорить о наличии у этих субъектов РФ определенного объема

суверенных прав. Так, Татарстан, Башкортостан наряду с другими субъектами

Федерации самостоятельно осуществляют учредительную власть, принимая

255

Конституцию, формируя высшие органы государственной власти; формируют

бюджет и контролируют его исполнение; собирают налоги; осуществляют

внешнеэкономическую и внешнеполитическую деятельность; участвуют в работе

ряда международных организаций. Указанный перечень можно было бы

дополнить. Формально (если анализировать совокупность суверенных прав

республик, которыми они наделяются по договорам) они могут быть

действительно охарактеризованы как суверенные государства.

Все эти полномочия ограничены нахождением республики в составе

Федерации. Конституция Российской Федерации предусматривает, что

полновластием республики не обладают — не допускаются на территории

Федерации установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных

препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств

(ч. 1 ст. 74), эмиссия и введение каких-либо денег кроме единой денежной

единицы Российской Федерации (ч. 1 ст. 75), федеральным законодательством

определяются система федеральных налогов и сборов, принципы

налогообложения (ч. 2 ст. 75). Республика не имеет права сецессии (выхода) из

состава федерации.

Полномочия должны разграничиваться в соответствии с Федеральным

законом № 119 от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения

предметов ведения и полномочий между органами государственной власти

Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации». Вопреки

правовой логике, предполагающей, что сначала должен быть разработан и принят

закон, регулирующий процедуру разграничения полномочий и предметов ведения,

а затем уже начата сама процедура разграничения полномочий, в России с

момента начала разграничения полномочий до принятия закона прошло более 5

лет.

Рассматриваемый федеральный закон закрепляет ряд важнейших положений

государственного строительства:

— федеральные законы, конституции республик и нормативные правовые

акты субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут изменять

установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения

Российской Федерации, предметы совместного ведения;

— положения договоров и соглашений о разграничении предметов ведения

и полномочий должны соответствовать Конституции России и федеральным

законам;

— не могут быть приняты федеральные законы и законодательные акты

субъектов Российской Федерации, заключены договоры и соглашения, если они

ведут к изменению конституционно-правового статуса субъектов Федерации,

нарушению установленных Конституцией прав и свобод личности, нарушению

государственной целостности Российской Федерации и единства системы

государственной власти в России.

Закон закрепил предназначение договоров — конкретизация

256

конституционно определенных предметов ведения и полномочий. Реализация

закона позволит структурировать сами формы договорного процесса, избавиться

от неоправданного многообразия форм договорного регулирования.

Подписанные договоры о разграничении полномочий между Российской

Федерацией и ее субъектами сделали значительный шаг в сторону

конфедерализации отношений между указанными субъектами Федерации, исходя

в ряде случаев из типично международно-правовых принципов регулирования:

уважение суверенитета, договорные принципы регулирования полномочий

федеральной власти и власти субъектов.

Договор «О разграничении полномочий и предметов ведения между

органами государственной власти Российской Федерации и Республики

Татарстан», подписанный 15 февраля 1994 г., можно рассматривать как

своеобразный пример и своего рода образец подобных двусторонних договоров.

Вместе с этим договором были подготовлены пять межправительственных

соглашений: по налогам, бюджету, обороне, внешнеэкономической деятельности,

координации работы правоохранительных органов. В качестве условия

подписания настоящего пакета документов федеральные органы власти

выдвинули требования о подписании Татарстаном Федеративного договора и

проведении выборов в Федеральное Собрание России. В соответствии с договором

«О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий

между органами государственной власти Российской Федерации и органами

государственной власти Республики Татарстан» Татарстан объединен с

Российской Федерацией, а не образует ее вместе с другими субъектами. Договору

придана большая юридическая сила по сравнению с Конституцией Российской

Федерации (ч. II ст. IV). Асимметричность федерации при этом практически

перерастает в фактический конфедерализм.

1 июля 1994 г. подписывается договор между Российской Федерацией и

Кабардино-Балкарской Республикой, 3 августа

1994 г. — между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан.

Процесс подписания договоров о разграничении полномочий между

федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации принял

массовый характер. Последовали соглашения с Республикой Саха (Якутия) от 29

июня 1995 г.. Республикой Бурятия от 11 июля 1995 г., Удмуртской Республикой

от 17 октября 1995 г., Республикой Коми от 20 марта 1996 г., Чувашской

Республикой от 27 мая 1996 г. и т.д. Одной из причин, побудивших республики

требовать новых прав и нового статуса, явилась проводимая политика по

унификации статуса субъектов федерации. Вполне закономерно, что республики

начали противодействовать этому процессу, переводя свои отношения с

федеральным центром на договорные принципы.

За республиками пришла очередь краев и областей. Первыми договорами о

разграничении полномочий между органами государственной власти Российской

Федерации и органами государственной власти краев и областей выступили

257

соглашения с Краснодарским и Хабаровским краями, Оренбургской,

Ленинградской, Иркутской, Пермской и Свердловской областями. Подписание

соглашений с краями и областями означало не просто новый этап договорного

процесса, но и способствовало раскручиванию спирали постоянной борьбы

региональных властей за все большие полномочия.

Разграничение полномочий — сложный неодномоментный процесс. Общий

подход к использованию самого принципа договорных отношений должен

основываться на приоритете конституционного метода правового регулирования.

Вместе с тем в столь неоднородном государстве, каким является Российская

Федерация, вполне закономерно использование договорных механизмов как

средства учета региональных особенностей субъектов Федерации. Именно для

этих целей надлежит использовать конституционное разрешение на подписание

соглашений о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами.

Договор с органами власти субъекта Федерации призван конкретизировать

вопросы осуществления единой государственной власти на данной территории с

учетом ее особенностей. Подтверждая это предназначение договорного процесса,

преамбулы ряда договоров, заключенных между Российской Федерацией и ее

субъектами, содержат соответствующие условия: договор с Республикой Бурятия

исходит из учета того обстоятельства, что «территория Республики Бурятия

является водосборной зоной озера Байкал» — национального достояния

Российской Федерации; договор со Свердловской областью — из учета ее

«региональных особенностей»; с Калининградской областью — из учета ее

«специфического географического положения»; с Ленинградской областью — из

учета ее «специфических географических, природных, социально-экономических,

культурно-исторических особенностей».

Постепенное изживание договорных механизмов при регулировании

взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами не только

отрицает, но, напротив, предполагает более активное использование договорных

процедур при регулировании взаимоотношений между исполнительными

органами власти Федерации и ее субъектов, а также между различными

субъектами Российской Федерации. Сегодня соглашения между исполнительными

органами власти Федерации и ее субъектов выступают, как правило, в качестве

своего рода приложения к договорам о разграничении предметов ведения и

полномочий.

Перспективным является использование договорных отношений при

регулировании вопросов укрепления связей между различными субъектами

Федерации, хотя ни Конституция, ни законодательство Российской Федерации не

содержат регуляторов договорных отношений между субъектами Федерации.

Договоры между субъектами Федерации можно подразделить на

несколько видов:

а) договоры, направленные на развитие экономического взаимодействия

субъектов Российской Федерации. Однако подобные соглашения, как правило,

258

представляют собой основу для подписания в последующем соглашений по

конкретным вопросам;

б) соглашения о взаимном сотрудничестве в вопросах развития культуры,

образования, обмена учебной литературой, издаваемой на различных языках;

в) соглашения между субъектами Федерации в сфере правотворчества и

правоприменительной деятельности.

Одним из первых заключенных соглашений между субъектами Российской

Федерации стало соглашение в области природопользования и охраны

окружающей среды, заключенное в 1994 г. сроком на 5 лет Правительством

Кабардино-Балкарской Республики и Администрацией особо охраняемого

эколого-природного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных

Вод. Соглашением между высшими представительными органами власти

Республики Саха (Якутия) и Республики Тыва предусматривается, в частности,

сотрудничество сторон: 1) в разработке конституционных, законодательных и

иных нормативных актов республик; 2) в осуществлении конституционного и

парламентского контроля за исполнением законов. Для решения этих вопросов

соглашением предусматривалось создание временных совместных групп

экспертов с целью разработки проектов законодательных и иных правовых актов

по вопросам законотворчества и межреспубликанского сотрудничества,

осуществления информационно-правового сотрудничества.

При развитии подобного рода договорной практики следует четко

определить предметы, по которым допустимо и необходимо заключение

соглашений между субъектами Федерации. Вряд ли это могут быть договоры «о

дружбе и сотрудничестве», подобно Соглашению о дружбе и сотрудничестве

между Татарстаном и Чувашией от 24 марта 1994 г., между Чувашией и

Башкортостаном от 13 мая 1994 г. И по своему названию, и по содержанию эти

документы более походят на соглашения иностранных государств между собой,

нежели на договор между субъектами одного и того же федеративного

государства.

Анализ практики реализации разграничения предметов ведения и

полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами позволяет

утверждать, что для окончательного разрешения вопроса надлежит рассмотреть

возможность внесения соответствующих изменений и дополнений в ст. ст. 71, 72,

73 Конституции России. Основное предназначение изменений ― конкретизация

разделенных полномочий между органами законодательной и исполнительной

власти Федерации и ее субъектов, прекращение практики заключения договоров

между Российской Федерацией и ее субъектами.

3. Вопросы статуса субъектов Российской Федерации

Конституция Российской Федерации 1993 г., соблюдая преемственность с

259

Конституцией РСФСР 1978 г., подтвердила наличие шести видов субъектов

Российской Федерации (ч. 1 ст. 5).

Конституция Российской Федерации пошла по пути унификации правового

статуса субъектов Федерации, закрепив в ст. 5 их равноправие. Тем не менее

республика в составе России признается государством, обладающим собственной

Конституцией и собственным законодательством. Формально и фактически

унифицировав правовой статус республик и иных субъектов Федерации, в ч. 4 ст.

5 Конституция России закрепляет, что во взаимоотношениях с федеральными

органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между

собой равноправны, а в ч. 2 ст. 72 Конституция утверждает, что положения о

предметах совместного ведения в равной мере распространяются на республики,

края, области, города федерального значения, автономную область, автономные

округа.

Остается без четкого ответа вопрос: означает ли равноправие субъектов

Федерации тождественность их правового статуса? При разрешении данного

вопроса удастся снять исходное противоречие между признанием республик в

составе Российской Федерации государствами (по Конституции России), с одной

стороны, и закреплением их равноправия с краями, областями, автономиями,

которые государствами не признаются — с другой. Естественно, что республики

обладают значительными особенностями в сравнении с краями и областями.

Образованные в силу концепции федерализма как средства разрешения

национального вопроса многие республики осознали себя национальными

государствами. Поэтому приемлемым компромиссом между требованиями

республик о своей исключительности и требованиями областей о равноправии

может стать формула, по которой равноправие не означает абсолютной

тождественности правового статуса. Республики обладают некоторыми такими

символическими и действительными особенностями, которые не позволяют

отождествлять их с административно-территориальными образованиями,

каковыми являются края и области.

Некоторые края и области отказываются признать необходимость

некоторого компромисса и закрепляют в своих уставах (конституциях) положения

об абсолютном равноправии в качестве субъектов Федерации. Указанная

тенденция свое наиболее яркое выражение обрела в попытках провозглашения

Вологодской и Уральской республик. Так, 27 октября 1993 г. на сессии

Свердловского областного Совета народных депутатов было официально

объявлено об образовании Уральской Республики и принята Конституция

Уральской Республики.

Юридически корректно вопрос о соотношении правового статуса области с

другими субъектами Федерации закрепляется в Уставе Ленинградской области,

принятом 27 октября 1994 г. Утверждая в положениях преамбулы принцип

равноправия субъектов Федерации, в ч. 2 ст. 1 Устава раскрывается понимание

этого принципа: во взаимоотношениях с федеральными органами государственной

260