Рассолов М.М. Курс лекций по Теории государства и права. Часть 1

Подождите немного. Документ загружается.

шлю через переходные формы правления – военные диктатуры. Отличительной особенностью

монархической формы рабовладельческого Рима было существование на первых стадиях ее

развития наряду с монархическими институтами ряда республиканских институтов и

учреждений. На более поздних стадиях развития рабовладельческого общества (III в. н.э.) в

Риме установилась и длительное время функционировала высокоцентрализованная военно-

бюрократическая монархия.

Монархическая форма правления в условиях феодализма имела тоже свои разновидности.

В соответствии с этапами развития феодального строя ученые выделяют раннефеодальную

монархию, сословно-представительную и абсолютную монархию. В ряде европейских стран

раннефеодальная монархия существовала с VI по IX вв., сословно-представительная монархия – с

X по XV вв. и абсолютная – с XIV по XIX вв.

Раннефеодальная монархия соответствовала периоду становления и первоначального

развития феодального строя. Ее отличительными чертами являлись: слабость центральной

королевской власти; наличие в каждой стране ряда самостоятельных или полусамостоятельных

государств, княжеств или герцогств; слабая связь и практическая независимость во многих

случаях крупных феодалов от центральных государственных органов и др.

В политической и общественной жизни феодальных государств строго проводился

принцип иерархического подчинения, согласно которому низший слой феодальной знати

(зачастую называемый рыцарством) находился в непосредственной зависимости от среднего

(баронов во Франции, например), а средний, в свою очередь, от высшего слоя (графов, князей,

герцогов).

Высшая феодальная знать выступала в качестве вассала самого короля. Каждый феодал

находился в вассальной зависимости лишь от своего сеньора и был полностью свободен по

отношению ко всем другим. Относительно самостоятельными, имеющими свои собственные

обычаи, судебные органы и дружину были также владения отдельных феодалов (домены).

Взаимоотношения между феодалами строились по формуле «вассал моего вассала не мой вассал».

За нарушение отношений вассалитета между средними и низшими слоями феодалов виновные

подвергались штрафам и другим наказаниям.

Во многих феодальных государствах, находившихся на ранней стадии развития, например

в ряде англо-саксонских государств и во Франции, королевская власть в течение длительного

времени была выборной. За убийство короля предусматривалась такая же мера наказания, как и

за убийство архиепископа. Наиболее важные государственные дела король рассматривал с

участием Совета мудрых, который состоял из представителей светской и духовной знати.

Власть французских королей в течение Х–ХII вв. фактически осуществлялась лишь на

ограниченной территории их собственной сеньории или домена.

Сословно-представительная монархия соответствовала периоду расцвета феодального

экономического и социально-политического строя. В Англии, например, сословно-

представительная монархия существовала с XII по XIV вв., во Франции – с XIV по XV вв., в

Польше – с XIV по XV вв.

Характерными особенностями данной формы правления феодального государства были:

значительное усиление (во Франции, Польше, России и др.) центральной государственной

власти, сосредоточение в руках монарха основных сфер управления государственными делами,

опора его не только на крупное, но и на мелкое и среднее дворянство, также на широкие слои

горожан.

Например, в условиях феодальной раздробленности сам факт существования и

последующего усиления центральной государственной власти имел исторически прогрессивное

значение.

Но процесс становления и развития сословно-представительной монархии был весьма

сложным и противоречивым, поскольку на пути усиления власти монарха стояли феодальная

раздробленность и ожесточенное сопротивление крупных феодалов. В усилении центральной

государственной власти были, однако, заинтересованы широкие круги господствующих элит, в

особенности мелкое и среднее дворянство. За усиление королевской власти выступали также

мелкие и средние землевладельцы, надеявшиеся с ее помощью освободиться от вассальной

зависимости от своих непосредственных сеньоров, получить более обширные и выгодные

рынки сбыта своей продукции. В результате такой поддержки со стороны значительной части

феодалов политическая и социально-экономическая власть монархов непрерывно укреплялась.

Абсолютная монархия образовалась и действовала в начальный период упадка и

разложения феодализма и возникновения зачатков капитализма. Она была последней формой

существования феодальных государств.

Абсолютная монархия характеризуется усилением единоличной власти монархии и

значительным ослаблением или полной утратой сословно-представительными органами своей

прежней роли. Монарх сосредоточивает в своих руках всю полноту власти, устанавливает

полный контроль над всей территорией страны, обладает правом наложения и взыскания

пошлин, налогов, штрафов, содержания постоянной армии и принудительного призыва на

военную службу своих подданных, правом назначения на государственные должности и

смещения с них, вынесения окончательных судебных приговоров или помилования.

Сохраняющиеся некоторое время в условиях абсолютизма сословно-представительные

органы превращаются в сугубо формальные, оказывающие слабое влияние на жизнь людей.

Таковым был, например, сохранившийся в государственной структуре Франции после роспуска

Генеральных штатов парижский парламент. Этот орган не имел ни законодательных, ни

управленческих, ни даже совещательных полномочий. Он обладал лишь регистрационными

функциями в отношении указов короля, а также, согласно королевскому эдикту 1641 г.,

полномочиями «давать правосудие нашим подданным» наряду с учрежденными трибуналами.

Несмотря на то что сейчас примерно 1/6 всех существующих государств имеет

монархическую форму правления, речь идет не об абсолютной монархии, а двух ее

разновидностях – дуалистической и парламентарной монархии. Однако им присущи главные

признаки, свойственные любой монархии, – наличие монарха, который занимает свою должность

независимо от волеизъявления населения, хотя его полномочия могут быть сильно ограничены,

он делит их с представительными и исполнительными органами власти государства.

Например, дуалистическая монархия, оставляя за главой государства важнейшие

полномочия в сфере исполнительной власти, позволяет создавать в стране представительный

орган, который формируется как путем выборов, так и на основе назначения.

В Королевстве Бутан, в частности, Национальная ассамблея, состоит из 150 человек, 105 из

которых избираются населением сроком на три года, 12 депутатов выбирают объединения

буддистских монахов, а остальные 33 представляют правительство и назначаются королем.

Парламент делит с монархом законодательную власть, поскольку указы главы государства

не нуждаются в одобрении представительным органом и, по сути, действуют наравне с

законами, а чрезвычайные указы имеют силу более высокую, чем закон. В то же время у

монарха остается право абсолютного вето в отношении законодательных актов и столь же

неограниченное право на роспуск парламента.

Некоторые страны с дуалистической формой правления проводят осторожную политико-

правовую модернизацию своих режимов, постепенно наделяя парламенты большим объемом

полномочий. Характерным примером служит политика последних правителей Марокко –

короля Хасана II и его сына-преемника Мохаммеда VI, одобривших проведение на рубеже

тысячелетий ряда референдумов, по результатам которых в Конституцию 1972 г. был внесен

ряд существенных изменений. В соответствии с ними усилен контроль парламента за

деятельностью правительства, создан относительно независимый конституционный совет,

впервые закреплено положение о приверженности Марокко общепризнанным международным

нормам в области прав человека, утверждается двухпалатный парламент. В ноябре 1997 г. за

места в законодательном органе боролись 16 партий.

Парламентарная монархия отличается такими признаками: конституционно закреплено

юридическое равенство всех перед законом; монарх осуществляет в качестве главы государства

чисто представительные, церемониальные функции; законодательная власть сосредоточена в

парламенте; исполнительная власть полностью принадлежит правительству.

К таким государствам следует отнести практически все монархии Европы (за исключением

Ватикана и Лихтенштейна), а также Японию и ряд других стран. По уровню демократичности

порядка они ничем не отличаются от развитых государств Запада с республиканской формой

правления. Глава государства обладает номинальной властью и олицетворяет собой дань

уважения народом традиций, складывающихся в стране веками.

В Конституции Японии 1947 г., например, подчеркивается следующее: «Император

является символом государства и единства народа, его статус определяется волей всего народа,

которому принадлежит суверенная власть».

Императорский трон является династическим и наследуется в соответствии с Законом об

императорской фамилии, принятыми Парламентом.

Законодательный орган, представляя волю народа, обладает верховенством и практически

регулирует вопросы, связанные с престолонаследием, да и с личной жизнью монарха, включая

в свои акты положения об обязанностях главы государства и расходах на содержание его двора.

При республиканской форме правления, в противовес монархии, все население участвует в

формировании высших органов государственной власти, которая в этом случае никогда не

принадлежит одному лицу.

Иногда считается, что республиканская форма правления – это современная форма

правления. Но это далеко не так. Истории известны рабовладельческая аристократическая

республика, рабовладельческая демократическая республика и феодальная аристократическая

республика.

В частности, рабовладельческая аристократическая республика существовала в Риме в

период с VI по I вв. до н.э. Органами государственной власти в Римской республике формально

считались народные собрания, которые были правомочны принимать решения, имеющие

юридическую силу. Однако эти собрания не обладали правом законодательной инициативы, а

могли лишь принимать или отклонять предложения магистратов – должностных лиц,

выбираемых из представителей класса рабовладельцев и уполномочиваемых на выполнение

функций в области судопроизводства и управления.

К тому же решения народных собраний нуждались некоторое время в утверждении Сената,

который состоял из представителей крупной аристократии, избирался недемократическим

путем – консулами, а с IV в. до н.э. – цензорами, составлявшими списки сенаторов. Сенат

сосредоточивал в себе важнейшие государственно-властные прерогативы. Он обладал

значительными полномочиями в различных сферах государственной деятельности. В области

законодательной власти, помимо утверждения законов, принятых собраниями, Сенат обладал в

ряде случаев правом полной отмены или временного приостановления действия законов. В

административной области он обладал полномочиями на издание общих распоряжений,

касающихся укрепления общественного порядка, внутренней и внешней безопасности

государства, религиозных культов, вопросов войны и мира.

Классическим примером рабовладельческой демократической республики было Афинское

государство.

Высшим органом государственной власти этого государства было Народное собрание. К

его ведению относился широкий круг вопросов. Оно принимало законы и издавало

постановления по ряду частных проблем, решало вопросы войны и мира, заключало или

расторгало договоры и союзы с другими государствами, рассматривало заявления о

государственных преступлениях и выступало в качестве судебной инстанции. На деятельность

Народного собрания влияние оказывал высший орган управления государственными делами –

Совет пятисот. Наряду с другими представительными органами Афинского государства он

избирался на один год. Совет пятисот подготавливал законопроекты, а также другие

относящиеся к ведению Народного собрания дела, распоряжался финансами государства, давал

заключения по ряду законодательных предложений, контролировал деятельность должностных

лиц, проводил решения, принятые Народным собранием, в жизнь.

Порядок формирования и деятельности Народного собрания и других государственных

органов, несомненно, свидетельствует о демократизме Афинского государства.

Своеобразной формой феодального государства была аристократическая республика. Она

существовала лишь в отдельных странах и при этом распространялась на небольшую,

относительно замкнутую территорию. Примерами таких республик могут служить торгово-

промышленные республики, существовавшие в некоторых городах России (Великий Новгород

и Псков), Италии (Венеция, Флоренция и др.), Нидерландах, Германии и др. Высшими

органами власти и управления феодальных республик были городские советы, в состав которых

входили в основном представители городской знати. Важнейшие рычаги власти и управления

при республиканской форме правления феодального государства находились в руках богатой

верхушки населения – духовенства, купцов, зажиточных ремесленников, помещиков-феодалов.

Советы ведали всеми делами городов-республик: военными, торговыми, ремесленными и др.

Каждый город-республика имел свою территорию, суверенную власть и денежную

систему, свое войско, во главе которого нередко стоял приглашенный князь, свои городские

трибуналы, ведавшие судебными делами, свой управленческий аппарат, свои обычаи и законы.

В Новгороде и некоторых других городах-республиках существовало также свое вече, на

котором обсуждались и решались многие вопросы организации внутренней жизни и

деятельности всего города-республики. Однако решающее слово в управлении

государственными делами неизменно принадлежало советам феодальной аристократии

В настоящее же время ученые традиционно выделяют и рассматривают парламентскую и

президентскую республиканские формы правления. И критерием выделения разновидностей

республиканских форм правления является порядок формирования исполнительной власти.

В частности, при парламентской республике верховная власть принадлежит парламенту,

который избирается населением и выполняет законодательную функцию от выборов до

выборов. Он же формирует правительство, члены которого есть представители доминирующей

в парламенте политической силы. Правительство ответственно только перед парламентом и

может осуществлять исполнительную власть лишь до того момента, пока пользуется

поддержкой парламента и населения. Правительство, как правило, возглавляет премьер-

министр, который фактически выступает связующим звеном между правительством и

парламентом, координируя их деятельность. При такой форме правления может быть и

должность президента, который также избирается парламентом и в законодательную

деятельность не вмешивается, он правом вето не обладает, отправить в отставку правительство не

может. В основном он выполняет представительские функции, и его статус аналогичен монарху в

парламентарной монархии, с той лишь разницей, что он занимает должность срочно и выборно, а

не пожизненно, как монарх. В настоящее время такая форма правления существует в Венгрии,

Германии, Индии, Италии, Польше.

Для президентской республики характерно четкое отграничение законодательной и

исполнительной властей друг от друга. В ней и президент, и парламент избираются населением

независимо друг от друга. Президент формирует правительство, которое ответственно только

перед ним. Парламент занимается законодательной работой, он не может отправить в отставку

правительство, но может начать процедуру отстранения президента от должности (импичмента),

но только в том случае, если президент совершит уголовное преступление. К таковым

государствам можно отнести США, Сирию и др.

Важно отметить, что приведенная классификация форм правления хотя и является более

или менее устоявшейся, но в последнее время, особенно в постсоциалистических государствах,

переживших тоталитарные диктатуры, эта классификация форм подвергается критике и

корректировке. На наш взгляд, это и справедливо: постсоциалистический, современный взгляд

на государство и право требует и новых взглядов на их формы, порядок устройства,

организацию и режим. Тем более здесь возникает не только ряд теоретических, но и

практических вопросов, которые с помощью старых, пускай и устоявшихся подходов нельзя

решить.

Так, например, в настоящее время среди ученых-юристов разгорелись споры относительно

того, к каким формам правления можно отнести ту же Францию или современную Россию.

Известно, например, что во Франции и Российской Федерации президент не относится ни к

одной из ветвей власти, является главой государства. В формировании правительства

принимают участие и президент, и парламент. Сформированное правительство несет

ответственность как перед президентом, так и перед парламентом. Иными словами, формы

правления имеют здесь черты и президентской, и парламентской республики, т.е. являются

некими «смешанными». А что значит «смешанными»? И где грани разумного и негативного в

См.: Проблемы теории государства и права. М.: Проспект, 1999. С. 173–181; Оксамытный В.В. Теория государства и права. М., 2004. С. 241–248.

этом «смешанном»? И вообще, эффективно ли все это с точки зрения организации власти и

управления в обществе?

Более того, стоит проблема определения формы правления таких государств, которые

формально являются республиками, но фактически имеют с ними мало общего. Например,

Германия периода 1933–1945 гг., в которой вся полнота государственной власти была

сосредоточена в руках фашистского вождя (фюрера). При этом вся законодательная

деятельность была закреплена за правительством, которое подчинялось фюреру. При этом

допускалось, что принимаемые законы могли не соответствовать конституции. Сам фюрер

одновременно управлял всеми и государственными, и партийными учреждениями; последние

при этом, оперируя идеологией, на всех уровнях частично подменяли государственные

учреждения. К таким государствам с «неопределенной» формой правления можно отнести

СССР, а также бывшие советские республики восточной Европы, «сверхпрезидентские»

республики стран Африки и Латинской Америки, где президент избирается, но конституционно

либо закреплена пожизненность его должности, либо только одна идеология, носителем

которой официально является сам президент. В силу этого власть президента практически

ничем не ограничена. Подобную форму правления можно даже принять за монархию.

Примером этого могут служить государства Малави, Гана при президенте Нкруме, Гвинея при

президенте Мобуту, Туркменистан и т.д.) В этой связи многие ученые говорят об

идеократической или монократической форме правления

Становится очевидным, что вышеприведенная классификация нуждается в серьезной

«переработке», поскольку почти во всех существующих государствах (включая большинство

монархий) граждане или подданные обладают многими правами и свободами, участвуют в

формировании высших органов власти, а сами республики настолько дифференцировались и не

похожи друг на друга, что только формальные различия между ними значительно превосходят

их отличие от монархий. Отсюда вполне закономерно, что в настоящее время предпринимаются

успешные попытки разработать иные, отвечающие демократическим реалиям классификации

форм правления государства.

Например, И.Н. Гомеров предлагает другую классификацию форм правления. Он выделяет

парламентарную, президентскую, полупрезидентскую, сверхпрезидентскую, военно-

полицейскую, псевдопарламентарную и монархическую формы государственного правления

Рассмотрим, эти формы подробнее с учетом современных реалий.

Парламентарная форма правления предполагает наличие коллегиального органа

представительной власти (парламента), коллегиального органа исполнительной власти

(правительства) и системы высших судебных органов. Между всеми ними государственно-

властные функции распределены равномерно. Это достигается путем того, что значительная

часть парламента мирно сосуществует и сотрудничает с правительством, судебные органы

действуют автономно, самостоятельно и независимо от парламента, от правительства и главы

государства, подчиняясь только законам. Правительство может действовать только в том

случае, если пользуется доверием парламента (нижней палаты или обеих палат), неся перед

ними только коллективную ответственность. Коллективная ответственность правительства

перед парламентом – яркий отличительный признак этой формы правления. Он вытекает из

того факта, то правительство всегда формируется в ходе внутренней парламентской борьбы из

числа членов партий, победивших на выборах, и в большинстве случаев оно является

коалиционным. Естественно, что ответственность за деятельность правительство ложится на

него в целом, а не на отдельных министров, входящих в него. Парламент обладает правом

отставки правительства через процедуру постановки вопроса о доверии правительству.

Лицо, занимающее высшую государственную должность, обладает символическими

полномочиями (например, президент в ФРГ, Австрии, Греции, Италии и др. либо наследственный

монарх в Бельгии, Великобритании, Дании, Испании, Норвегии, Японии и др.). Его задача не

управлять государством (это задача правительства), а представлять государство внутри страны и

вне ее. Он не обладает ни чрезвычайными, ни законодательными полномочиями.

См.: Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. М., 1998. С. 99.

См.: Гомеров И.Н. Государство и государственная власть. М., 2002. С. 736–751.

Например, в ФРГ, где наряду с федеральным канцлером существует президент, последний

обладает гораздо меньшими полномочиями, чем первый. Канцлер же в силу ст. 65 Основного

закона ФРГ является создателем и гарантом «основных положений политики». Президент же,

наоборот, выполняет роль «нейтральной силы», самим фактом своего существования

способствует интеграции населения, выполняет большей частью идеологическую функцию

государства. Это особенно необходимо в тех случаях, когда ни одна из партий не получает

большинства мест в парламенте. В подобном случае он обязан собрать лидеров ведущих

фракций для консультаций и своим актом решить вопрос о назначении главы правительства

после переговоров с ними. В законодательно определенных случаях он может распустить

парламент, но поскольку парламент и принимает эти законы, фактически он может сделать это

только с согласия самого парламента.

Другая форма правления – президентская. Для нее характерно то, что и президент, и

парламент избираются всеобщим прямым или косвенным голосованием граждан. Каждый

вновь избранный президент назначает собственное правительство, но с предварительного

согласия парламента. Правительство не несет коллективной ответственности перед

парламентом. Президент не имеет права распустить парламент. В силу этого президент и

парламент занимают независимое положение по отношению друг к другу: президент

контролирует правительство и все уровни администрации, парламент принимает законы. Но

при этом парламент, решая бюджетные вопросы, может существенно ограничить президента.

Иногда верхняя палата (Сенат Конгресса США) дает согласие при назначении на некоторые

высшие посты. Парламент ратифицирует заключенные и подписанные президентом

международные договоры. Комитеты и комиссии парламента постоянно контролируют

применение и исполнение законов органами исполнительной власти, могут организовать

публичные слушания того или иного вопроса с обязательным вызовом представителей

администрации. Президент является главнокомандующим, кроме того, он может не подписать

принятый парламентом законопроект (право вето). Но парламент может его преодолеть

большинством голосов. Можно констатировать, что при данной форме правления реальная

власть распределена равномерно между президентом, парламентом и судебной властью.

При полупрезидентской форме правления президент, являясь главой государства,

избирается населением напрямую. Парламент избирается тоже населением, наряду с главой

государства; здесь действует премьер-министр, который непосредственно руководит

правительством. Само же правительство не назначается, а только формируется президентом из

представителей большинства парламента. Правительство отвечает как перед президентом, так и

перед парламентом. Это является главным отличием от президентской формы правления. Такая

форма правления существует, например, во Франции и современной России. Фактически

реальные властные полномочия распределены между высшими органами власти далеко не

равномерно, поскольку большинство из них сконцентрировано в руках президента. Он

считается арбитром в разрешении любых проблем, де-факто не несет никакой юридической и

политической ответственности, определяет и может реализовывать основные направления как

внутренней, так и внешней политики. С парламентом президент общается изредка, посредством

парламентских посланий. Они зачитываются в палатах, но обсуждению не подлежат. Президент

подписывает принятые законы, но обладает правом вето. Более того, любой принятый закон он

может направить в конституционный суд для проверки его соответствия конституции.

Президент может организовать референдум, поставив на него практически любой вопрос,

касающийся организации государственной власти или международного соглашения. После

одобрения на референдуме он может подписать акт, минуя парламент.

Президент обладает правом роспуска парламента (нижней палаты). При чрезвычайных

ситуациях он может взять на себя всю полноту власти, подменяя собой иные государственные

органы. Фактически при такой форме правления президент, обладая реальными рычагами

исполнительно-распорядительной власти, в любой момент может «дистанцироваться» от

неудач правительства, выполняя функции «гаранта преемственности государства».

Однако во Франции существует несколько иная ситуация, когда большинство решений

президента должно быть контрассигновано премьер-министром. Если премьер и президент –

члены одной партии, это не вызывает разногласий. Но если президентская партия утратила

большинство в парламенте, президент вынужден назначать премьера из числа деятелей

коалиционной оппозиции. Из нее же формируется и новое правительство. В подобных случаях

возможны разногласия и дуализм в системе государственной власти.

В рамках этой классификации возможно выделить и сверхпрезидентскую республику. В

ней налицо гипертрофированная власть президента. Здесь хотя конституционно закреплено

разделение властей, на практике правительство фактически всегда назначает президент,

полномочия парламента и судебной власти значительно ограничены. Президент совмещает

должности главы государства и главы правительства, но, даже если этого и не происходит, он

полностью доминирует над правительством и над парламентом. Сам президент избирается

большинством населения. Он является верховным главнокомандующим, может не только

вводить чрезвычайное положение, но и в отдельных частях страны – прямое президентское

правление, назначать там своего представителя, приостанавливать действие некоторых

нормативных правовых актов. Он может созывать парламент на специальные сессии, активно

воздействовать на законодательный процесс путем наложения вето.

Традиционно в качестве противовеса президенту законодательно устанавливают запрет

переизбрания его на следующий срок. Парламент (нижняя палата) имеет возможность объявить

импичмент президенту, но только в случае совершения им тяжкого государственного

преступления и только квалифицированным большинством голосов. Немаловажно при этом,

что для привлечения к ответственности высших чиновников тоже требуется

квалифицированное большинство голосов депутатов в парламенте и высшей судебной

инстанции.

Важно отметить, что, несмотря на законодательное закрепление полномочий, реальное

политическое содержание данной формы правления зависит от конкретной

внутриполитической обстановки, личности самого президента, соотношения политических сил

и степени развитости политической системы. Примером государств с данной формой правления

может служить большинство государств Латинской Америки.

Военно-полицейская форма государственного правления, как правило, является

разновидностью указанных выше форм правления. Для нее в первую очередь характерно то,

что здесь вся полнота государственной власти сосредоточена в одних руках. Представительные

органы ликвидируются, судебные органы прямо или косвенно подчиняются исполнительной

власти. Во главе государства может находиться законно избранный президент или иной лидер

либо пришедший к власти путем переворота человек. Способ его к прихода к власти значения

не имеет, не исключено, что значительная часть населения поддерживает его и существующая

власть какое-то время может быть легитимной. Такая форма правления существует, как

правило, короткий период времени, по истечении которого власть стремиться

легитимироваться путем создания другой, более признаваемой населением формы правления.

Псевдопарламентарная форма правления характеризуется тем, что представительные

органы существуют на всех уровнях и номинально принимают законы. Однако они

формируются из членов одной партии, которые, подчиняясь партийной дисциплине, полностью

контролируют как процесс выборов в парламент, так и его деятельность. Под контролем партии

находятся не только представительные, но и исполнительные и судебные органы. Процедуры

назначения или избрания членов правительства различны и формообразующего значения не

имеют, поскольку при любой из них правительство ответственно перед партийными

организациями. Примером государства с подобной формой правления может служить СССР

периода до 1989 г.

Далее, в современной теории государства и права существует проблема определения

формы государств, которые де-юре относятся к монархиям или республикам, но де-факто

таковыми не являются. Чаще всего такие отклонения от изначальных форм связаны с

возникновением сильных идеологий, подчиняющих себе и формирование, и функционирование

всех органов государства. Возможно и «чистое» существование такой формы (Ватикан). Может

быть, есть смысл применительно к таким государствам говорить об идеократической форме

правления.

Лекция 3. Форма государственного устройства

Принято считать, что форма государственного устройства – это совокупность устойчивых

взаимоотношений между центральными, региональными и местными органами государственной

власти. Эти отношения, будучи устойчивыми, отражают степень централизации государственной

власти. Именно централизация государственной власти определяет порядок формирования,

компетенцию и ответственность государственных органов по вертикали, являясь вторым

формообразующим элементом устройства государственной власти. Важно отметить, что в тех

государствах, где существуют органы местного самоуправления, последние, как правило, не

входят в систему органов государственной власти. Но не вызывает сомнения, что отношения

органов местного самоуправления и государственных органов вышестоящего уровня сильно

влияют на форму государственного устройства, следовательно, эти отношения тоже являются

формообразующими.

Руководствуясь этим критерием, обычно выделяют и рассматривают две основные формы

государственного устройства – унитарное и федеративное государство, каждое из которых

имеет свои разновидности.

Унитарное государственное устройство предполагает самую высокую степень

централизации как государственной, так и политической власти. Как правило, такая форма

государственного устройства присуща мононациональным государствам, хотя есть и

полинациональные унитарные государства. Характерным признаком здесь является деление

территории государства на административно-территориальные образования, которые не имеют

ни собственного законодательства, ни собственного избираемого правительства, ни

собственного судоустройства. Все относящиеся к аппарату принуждения государственные

органы, которые существуют в этих территориальных образованиях, подчиняются только

центральной власти во всех вопросах проводимой ею политики. В таких государствах единые

гражданство и бюджет. Попросту говоря, все местные органы власти в таком государстве есть

прямое продолжение центральных органов власти, от которых они зависят политически и

финансово. Примерами таких государств являются Польша, Беларусь, Таиланд, Колумбия.

Такие унитарные государства называют простыми, централизованными или симметричными.

В некоторых унитарных государствах административно-территориальное деление

отсутствует вообще (Мальта, Бахрейн).

Вместе с тем встречаются унитарные государства, территории которых делятся не только

на административно-территориальные единицы, но и включают в себя национально-

территориальные единицы. Как правило, они образуются в местах компактного проживания

национальных меньшинств. Такие единицы хоть и входят в состав унитарного государства,

имеют автономию, т.е. некоторую степень самостоятельности в решении местных вопросов.

Как правило, такие автономные образования имеют некоторые права, предоставляемые

центральной властью и отсутствующие у других административно-территориальных единиц.

Администрация автономии самостоятельно решает вопросы коммунального хозяйства,

культуры, национальные вопросы, вопросы охраны общественного порядка, но не более того.

Но автономия в унитарном государстве всегда ограничена финансово (консолидированный

бюджет утверждается центральными органами власти) и политически (поскольку законы

принимает только центральная власть).

Унитарные государства, имеющие в своем составе такие автономии, называют

децентрализованными или ассиметричными (например, автономия басков и каталонцев в

Испании, уйгуров в Китае).

Говоря об унитарных государствах, нужно отметить, что в некоторых из них существуют и

достаточно развитые органы местного самоуправления. Они напрямую избираются населением.

Местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, однако там, где

оно создано, центральная власть делегирует местному самоуправлению некоторые свои

функции, важнейшая из которых – право собирать местные налоги (Франция, Болгария). В

связи с этим возникает определенная децентрализация власти, но только на низовом (местном)

уровне. В целом такие государства считают унитарными.

Исторической разновидностью унитарного государства можно считать империю. Например,

царская Россия (периода 1613–1917 гг.) представляла собой объединение территорий, многие из

которых (царство Финляндское, Польша и др.) сохраняли за собой широкую местную

автономию. В них действовали местные законы, учреждения и органы власти. Такое

объединение государственных территорий к России нельзя назвать ни унией, ни протекторатом.

Русский государь представлял единую государственную власть, действие которой

распространялось одинаково на все области. Широта любой автономии ограничивалась

законодательной властью государя, который имел возможность своей властью изменять

границы этой автономии в любое время, благодаря чему обеспечивалось преобладание

общерусских интересов над местными стремлениями. Однако, как показала история, любая

империя есть крайне слабоустойчивая и малоэффективная форма государственного устройства.

Некоторые исследователи выделяют, например, такую форму государственного

устройства, как региональное государство. Оно представляет собой переход от унитарного

государства к федерации. В настоящее время в таких странах, как Италия, Испания, ЮАР, вся

территория разделена на автономные образования, которые обладают определенной

политической самостоятельностью. Правда, они не имеют своих конституций, но имеют

собственное законодательство и свою администрацию

Федеративное государство – такая форма государственного устройства, которая

предполагает наличие не менее двух относительно автономных (самостоятельных)

государственных образований (субъектов федерации) внутри одного суверенного государства.

В настоящее время федеративными государства являются Австралия, Австрия, Бельгия,

Бразилия, Индия, Испания, Канада, Мексика, Российская Федерация, США, ФРГ и др.

Общепринятого определения федерации нет. Мы считаем, что федерация есть форма

децентрализации государственной власти, предполагающая обязательное разграничение

компетенции между органами власти федерации и субъектов федерации. При этом важно иметь в

виду и принципы федерализма: формирование геополитического пространства государства как

единого целого из территориальных членов (субъектов) федерации; наделение субъектов

учредительной властью; обладание субъектов ограниченным суверенитетом; конституционное

разделение компетенции между субъектами и федерацией; возможность каждого субъекта иметь

правовую и судебную системы.

Из приведенного определения вытекает главное свойство федерации – ее образование

несколькими субъектами, каждый из которых, в отличие от автономии в унитарном

государстве, обладает политической самостоятельностью, в сферу которой не могут

вмешиваться центральные органы. Такое возможно, когда каждый субъект федерации имеет

собственную территорию, собственное гражданство, собственную систему законодательства,

собственные представительные, исполнительные и даже судебные органы, свою систему

налогов и, естественно, собственный бюджет. Но при этом все субъекты, входящие в федерацию,

имеют общую территорию, общую денежную единицу, общие высшие органы государственной

власти (главу государства, парламент, правительство, суды, единую армию, пограничную службу

и службу безопасности, полицию), общий бюджет, государственные символы и государственный

язык).

Число субъектов федерации определяется исторически и может быть различным.

Например, Швейцария состоит из двадцати трех кантонов, ФРГ – из шестнадцати земель, США

– из 50 штатов и одного федерального округа, Российская Федерация – из 89 субъектов,

которые сформированы как по национальному, так и по территориальному признаку (сейчас

число субъектов сокращается путем их объединения).

Закономерным признаком любой федерации является двухпалатный парламент. Как

правило, нижняя палата избирается напрямую населением, причем количество депутатов от

каждого субъекта пропорционально общей численности избирателей в каждом субъекте. В

верхней палате обязательно представлены все субъекты федерации, причем независимо от

величины их территории и численности населения. От каждого субъекта равное количество

представителей. Механизм избрания или формирования верхней палаты может быть

различным.

См.: Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 1999. С. 191–192.

Хотя субъекты федерации обладают правом принятия собственных законов, они не могут

противоречить федеральному законодательству, которое по вопросам компетенции федерации

обладает приоритетом перед законами субъектов. Конституции и законы таких федераций, как

США, Российская Федерация, Канада, Мексика, являются высшими законами на территории

всего государства, всех его территориальных единиц.

Согласно современным конституциям федеративных государств субъекты федераций не

имеют права выхода из их состава, ни в одной федерации не признается право субъектов

участвовать в международных отношениях помимо федерации (субъектом международного

права является федерация в целом). Ни в одной федерации субъекты не имеют ни собственной

валюты, ни собственных вооруженных сил. В любой федерации юридически закрепляется

право центральной власти на принудительное применение правовостановительных мер по

отношению к такому субъекту, который своими действиями нарушает конституцию страны.

Конкретное же распределение полномочий между федеральным центром и субъектами

зависит от многих факторов: способа возникновения федерации, исторических особенностей

государственности, менталитета и традиций государствообразующих народов.

По своему составу федерации можно подразделить на следующие разновидности.

По способу возникновения федерации делятся на договорные и конституционные.

Договорные возникают через объединение суверенных унитарных государств, при этом, как

правило, сохраняется максимальный объем компетенции каждого субъекта с одновременным

закреплением этого в двухстороннем договоре с федеральным центром (США, Швейцария).

Если же речь идет о преобразовании в федерацию бывшего унитарного государства, то речь

идет о конституционной федерации, когда субъекты наделяются своими полномочиями

«волеизъявлением» будущего федерального центра, пускай и через принятие конституции

(ФРГ).

По правовому статусу субъектов федерации выделяют симметричные (однородные)

федерации либо ассиметричные (разнородные) федерации. В первых все субъекты обладают

равноправием (Российская Федерация), во вторых субъекты обладают различным объемом

полномочий (Индия, США).

По территориальному делению субъектов все федерации представляется возможным

классифицировать на национальные, территориальные и смешанные. Примером первых, где

субъекты выделяются по национальному критерию, могут служить бывшие Чехословакия, СССР,

Югославия. Примеры второй группы – федерации, субъекты которых формируются по

административно-территориальному принципу (США и ФРГ). Смешанным принципом, где

субъекты формируются одновременно и по национальному, и по территориальному принципу,

характеризуются Индия, Канада, РСФСР в бывшем СССР и современная Российская Федерация.

Думается, что федерации, основанные на национальном делении, являются

«сверхцентрализованными», т.е. объем властных полномочий субъектов в них уже, чем у

субъектов федерации, построенной по территориальному принципу. Почти все они – СССР,

Чехословакия, Югославия и др. – либо распались, либо испытывают определенные сложности в

государственном строительстве, в то время как федерации, основанные по административно-

территориальному принципу, более устойчивы. Во многом это закономерно, поскольку такое

деление оптимально учитывает не только социальные факторы (численность и национальный

состав населения), но и, естественно, природные факторы, экономические факторы

(размещение производственных сил), а также политические и духовные факторы (особенности

культуры, религии, традиций и обычаев населения).

Кроме того, как показывает исследование, федерация все же более приближена к идеалу

правового государства, поскольку она способствует разделению не только государственной

власти между высшими органами государственной власти, т.е. по горизонтали, но и

децентрализует государственную власть по вертикали, создает более сильный механизм

сдержек и противовесов государственному произволу. В основе этого подхода лежит четкая

взаимосвязь между республиканской формой правления и федерацией. Известно, что

федераций при монархической форме правления не существует. Однако реальное бытие

правового государства зависит не столько от формы правления и государственного устройства,

сколько от политического режима и эффективности правовой и политической систем общества.

100

Рассолов М.М. Курс лекций по Теории государства и права. Часть 1 - Теория государства

Подождите немного. Документ загружается.