Решетько М.В. Рациональное природопользование. Часть 2

Подождите немного. Документ загружается.

121

России и Рослесхоза сводятся к нормативно-правовому регулированию,

бюджетному планированию, государственной инвентаризации и монито-

рингу лесов, а также контролю исполнения полномочий субъектами РФ.

Согласно Водному кодексу [4] с 1-го января 2007 года Российская

Федерация передает органам государственной власти субъектов Рос-

сийской Федерации следующие полномочия:

• предоставление водных объектов или их частей, находящихся в

федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов

Российской Федерации, в пользование на основании договоров водо-

пользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование;

• установление ставок платы за пользование водными объектами,

находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, по-

рядка расчета и взимания такой платы;

• осуществление мер по охране водных

объектов или их частей,

находящихся в федеральной собственности и расположенных на терри-

ториях субъектов Российской Федерации;

• осуществление мер по предотвращению негативного воздействия

вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, нахо-

дящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на

территориях субъектов Российской Федерации;

• осуществление регионального государственного контроля и

над-

зора за использованием и охраной водных объектов, за исключением

водных объектов, подлежащих федеральному государственному контро-

лю и надзору.

Согласно закону Российской Федерации «О недрах» [7] к полно-

мочиям органов государственной власти субъектов Российской Федера-

ции в сфере регулирования отношений недропользования на своих тер-

риториях относятся:

• принятие и совершенствование законов

и иных нормативных

правовых актов субъектов Российской Федерации о недрах;

• разработка и реализация территориальных программ развития и

использования минерально-сырьевой базы;

• распоряжение совместно с Российской Федерацией единым госу-

дарственным фондом недр на своих территориях и выделение совместно

с Российской Федерацией участков недр федерального, регионального и

местного значения;

• установление

порядка пользования недрами в целях разработки

месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участка-

ми недр местного значения, а также строительства подземных сооруже-

ний местного значения;

122

• государственный контроль за геологическим изучением, охраной

и рациональным использованием недр в соответствии с установленным

Правительством Российской Федерации порядком.

Государственная экспертиза и государственная экологическая

экспертиза

С 1 января 2007 года в соответствии с [38] значительный блок эко-

логических вопросов сосредоточен в уполномоченных органах субъекта

федерации (Комитетах ответственных за градостроительство и архитек-

туру) и Федеральном

агентстве по строительству и жилищно-

коммунальному хозяйству. Градостроительный кодекс отменил прове-

дение государственной экологической экспертизы объектов строи-

тельства, промышленности. В соответствии с кодексом проводится

Государственная экспертиза проектной документации и результатов

инженерных изысканий.

Государственная экспертиза проектной документации

Государственная экспертиза проектной документации и государст-

венная экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся фе-

деральным

органом исполнительной власти, органом исполнительной

власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными на проведе-

ние государственной экспертизы проектной документации, или подве-

домственными указанным органам государственными учреждениями.

Предметом государственной экспертизы являются оценка соответ-

ствия проектной документации требованиям технических регламентов,

в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требовани-

ям, требованиям государственной охраны объектов культурного насле-

дия

, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и

иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и

оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям

технических регламентов.

Не допускается проведение иных государственных экспертиз про-

ектной документации, за исключением государственной экспертизы

проектной документации, предусмотренной настоящей статьей, а также

государственной экологической экспертизы проектной документации

объектов, строительство, реконструкцию

, капитальный ремонт которых

предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне

Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Феде-

рации, во внутренних морских водах, в территориальном море Россий-

ской Федерации [37].

123

Срок проведения государственной экспертизы определяется слож-

ностью объекта капитального строительства, но не должен превышать

три месяца.

Государственная экспертиза не проводится в отношении проектной

документации следующих объектов капитального строительства: жилые

дома с количеством этажей не более чем три, отдельно стоящие объекты

капитального строительства с количеством этажей не более чем два,

общая площадь

которых составляет не более чем 1500 квадратных мет-

ров, которые предназначены для осуществления производственной дея-

тельности и для которых не требуется установление санитарно-

защитных зон.

Государственная экологическая экспертиза

Экологическая экспертиза – установление соответствия документов

и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализа-

цией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную дея-

тельность,

экологическим требованиям, установленным техническими

регламентами и законодательством в области охраны окружающей сре-

ды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельно-

сти на окружающую среду [37].

Объектами государственной экологической экспертизы федераль-

ного уровня являются:

• проекты нормативно-технических и инструктивно-методических

документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых орга-

нами государственной власти Российской

Федерации;

• проекты федеральных целевых программ, предусматривающих

строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности,

оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения

таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;

• проекты соглашений о разделе продукции;

• материалы обоснования лицензий на осуществление деятельно-

сти, которая может оказать воздействие на окружающую среду,

если их

выдача относится в соответствии с законодательством Российской Феде-

рации к компетенции федеральных органов исполнительной власти;

• проекты технической документации на новые технику, техноло-

гию, использование которых может оказать воздействие на окружающую

среду, а также технической документации на новые вещества, которые

могут поступать в природную среду;

• материалы комплексного экологического

обследования участков

территорий, обосновывающие придание этим территориям правового

статуса особо охраняемых природных территорий федерального значе-

124

ния, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологиче-

ской ситуации;

• объекты государственной экологической экспертизы, указанные в

Федеральном законе от 30 ноября 1995 года N 187-ФЗ «О континенталь-

ном шельфе Российской Федерации», Федеральном законе от 17 декабря

1998 года N 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Россий-

ской Федерации», Федеральном законе от 31 июля 1998 года N 155-ФЗ

«О внутренних

морских водах, территориальном море и прилежащей

зоне Российской Федерации».

Федеральный орган исполнительной власти в области экологиче-

ской экспертизы:

• согласовывает структуру органов исполнительной власти субъек-

тов Российской Федерации в области экологической экспертизы;

• осуществляет надзор за исполнением нормативных правовых ак-

тов, принимаемых органами государственной власти субъектов Россий-

ской Федерации по

вопросам переданных полномочий, с правом направ-

ления обязательных для исполнения предписаний об отмене указанных

нормативных правовых актов или о внесении в них изменений;

• осуществляет контроль и надзор за полнотой и качеством осуще-

ствления органами государственной власти субъектов Российской Феде-

рации переданных полномочий с правом направления предписаний об

устранении выявленных нарушений

, а также о привлечении к ответст-

венности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществле-

нию переданных полномочий.

Российская Федерация передала с 1 января 2007 года органам госу-

дарственной власти субъектов Российской Федерации осуществление

следующих полномочий в области экологической экспертизы:

• принятие нормативных правовых актов в области экологической

экспертизы объектов регионального уровня с учетом

специфики эколо-

гических, социальных и экономических условий соответствующего субъ-

екта Российской Федерации;

• организация и проведение государственной экологической экс-

пертизы объектов регионального уровня;

• осуществление контроля за соблюдением законодательства об

экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной дея-

тельности на объектах, подлежащих государственному экологическому

контролю, осуществляемому органами исполнительной власти субъектов

Российской

Федерации;

• информирование населения о намечаемых и проводимых эколо-

гических экспертизах и об их результатах.

125

Объектами государственной экологической экспертизы регио-

нального уровня являются:

• проекты нормативно-технических и инструктивно-методических

документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых орга-

нами государственной власти субъектов Российской Федерации;

• проекты целевых программ субъектов Российской Федерации,

предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйст-

венной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду,

в части

размещения таких объектов с учетом режима охраны природных

объектов;

• материалы обоснования лицензий на осуществление деятельно-

сти, которая может оказать воздействие на окружающую среду, если их

выдача относится в соответствии с законодательством Российской Феде-

рации к компетенции органов исполнительной власти субъектов Россий-

ской Федерации;

• материалы комплексного экологического обследования участков

территорий, обосновывающие придание этим территориям правового ста-

туса особо охраняемых природных территорий регионального значения;

• объект государственной экологической экспертизы регионального

уровня, указанный в настоящей статье и ранее получивший положитель-

ное заключение государственной экологической экспертизы, в случае:

o доработки такого объекта по замечаниям проведенной ранее

государственной экологической экспертизы;

o реализации такого объекта

с отступлениями от документа-

ции, получившей положительное заключение государствен-

ной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения из-

менений в указанную документацию;

o истечения срока действия положительного заключения госу-

дарственной экологической экспертизы;

o внесения изменений в документацию, на которую имеется

положительное заключение государственной экологической

экспертизы.

В результате проведенного анализа ответственности

органов фе-

деральной власти определенной в ходе административной реформы

2004 г. в области охраны окружающей среды можно сделать следующие

выводы: Государству в значительной степени удалось реализовать раз-

деление функций по выработке государственной политики и норматив-

но-правовому регулированию, функции контроля и надзора и функции

по управлению государственным имуществом и оказанию государст-

венных услуг. В настоящее время в Российской Федерации нет органа

126

отвечающего за выработку единой государственной экологической по-

литики. Охрана окружающей среды закреплена за несколькими мини-

стерствами, агентствами и службами. Следовательно, для более эффек-

тивного государственного управления в данной сфере, необходимо вне-

сение ряда корректировок в действующие нормативно-правовые акты, а

также четкий регламент взаимодействия всех вышеупомянутых органов

власти.

5.3. Практические методы

управления природопользованием и охраной

окружающей среды в России и развитых странах

Необходимость Государственного вмешательства в управление ка-

чеством окружающей среды возникает и том случае, когда фактический

уровень качества окружающей среды не является приемлемым для об-

щества, а рынок не обеспечивает достаточных стимулов для улучшения

ситуации. В распоряжении правительства есть множество различных

инструментов для того, чтобы воздействовать на поведение, как произ-

водителей, так и потребителей. Системы управления качеством окру-

жающей среды в разных странах формировались под воздействием ис-

торических, политических, социальных и многих других факторов. По-

этому в различных государствах используются разные инструменты ре-

гулирования. Анализ мирового опыта позволяет типологизировать эти

инструменты,

и дать им краткую характеристику. Существуют следую-

щие основные группы инструментов управления качеством окружаю-

щей среды: административные и экономические, в последнее время

многие исследователи, занимающиеся проблемами экономики природо-

пользования, особо выделяют рыночные инструменты.

Административное регулирование предполагает введение соответ-

ствующих нормативов, стандартов и ограничений, а также прямой кон-

троль и лицензирование процессов

природопользования.

Экономические инструменты предполагают внедрение системы

платежей за выбросы, налогов и субсидий и других экономических сти-

мулов, чтобы заинтересовать производителей и потребителей в рацио-

нальном природопользовании.

Рыночные методы предусматривают использование рыночных ме-

ханизмов для достижения природоохранных целей, например, путем

распределения они позволяют определить, какой суммарный уровень

загрязнения может быть разрешен

всем источникам загрязнения на дан-

ной территории между экономическими агентами квот на загрязнение

или использование природных ресурсов, которые могут свободно про-

даваться и покупаться на рынке.

127

В настоящее время формируется еще одна разновидность инстру-

ментов, которые могут быть объединены под названием инструменты

морального воздействия и убеждения [42]. К этим инструментам отно-

сятся образование и воспитание, доступность информации, обучение,

общественное давление, переговорные процессы и добровольные со-

глашения о сотрудничестве между органами экологического регулиро-

вания и фирмами.

На разных стадиях

процесса производства и потребления благ мо-

гут применяться все три группы инструментов (методов). При этом эф-

фективность того или иного инструмента зависит от специфики решае-

мой проблемы, экономических и социокультурных особенностей стра-

ны или региона, многих других факторов. При выборе (отборе и оценке)

инструментов экологического управления используют следующие кри-

терии [17, 42]:

• эффективность – способность достигать экологические цели наи-

более рациональным, сберегающим затраты путем;

• справедливость в отношении распределения последствий введе-

ния инструментов между различными социальными группами и хозяйст-

вующими субъектами;

• реализуемость, включая наличие информационных источников и

объем необходимых данных для обоснования и расчета, с одной стороны,

и для контроля за соблюдением

, – с другой;

• гибкость перед лицом постоянных экономических и других изме-

нений;

• заложенность (наличие) долговременных стимулов, ориенти-

рующих хозяйствующие ячейки на поиск наилучших природоохранных

решений, достижение все более «высоких» экологических рубежей;

• социально-политическая приемлемость – степень поддержки и

согласия на применение со стороны различных слоев общества.

5.3.1. Административные методы управления природоохранной деятельностью

Административные методы природоохранного регулирования, ко-

торые подразделяются на инструменты «жесткого» контроля (регулиро-

вания) и «мягкого» экологического контроля, являются доминирующи-

ми во многих странах мира. Одна из самых распространенных форм ад-

министративного регулирования – введение нормативов или стандар-

тов, обязательных к исполнению для загрязнителей.

128

5.3.1.1 Инструменты «жесткого» экологического контроля

Ведущим инструментом административно-контрольного блока

управления являются экологические стандарты. Существует несколько

типов экологических стандартов. С учетом международного опыта наи-

большее значение имеют три их разновидности: стандарты на качество

окружающей природной среды (атмосферного воздуха, воды и почвы);

стандарты, регламентирующие поступление в среду вредных веществ от

источника загрязнения; стандарты, отражающие экологические требо-

вания, предъявляемые к технологиям (далее по [47].).

Стандарты качества окружающей среды регламентируют допус-

тимое состояние воздушного и водного бассейнов, почв и других ее со-

ставляющих. Обычно для каждого из загрязнителей предусмотрен пока-

затель предельно допустимой концентрации (ПДК) данного вещества в

окружающей среде. Считается, что наличие загрязняющих веществ в

количествах, не превышающих ПДК

, не оказывает существенного нега-

тивного влияния на здоровье человека, состояние экосистемы. Стандар-

ты качества окружающей среды не могут напрямую использоваться в

управлении, однако они позволяют определить, какой суммарный уро-

вень загрязнения может быть разрешен всем источникам загрязнения на

данной территории.

Стандарты воздействия на окружающую среду определенного

производственного процесса устанавливают уровень

сбросов или вы-

бросов из данного источника после применения очистных мероприятий.

Такие стандарты обычно определяются на основе ПДК. При этом сум-

марные выбросы не должны превышать величину, соответствующую

нормативам ПДК. Обычно расчеты стандартов воздействия проводят с

учетом рассеивания выбросов и наложения их на фоновое загрязнение.

Такие стандарты, как правило, выражаются в

количестве выбросов за-

грязнителей единицу времени (граммов в час, тонн в неделю и др.).

Необходимо учитывать разницу между стандартами на выбросы и

стандартами качества среды обитания. Установление стандартов на вы-

бросы не всегда гарантирует установление стандарта качества среды

обитания. Примером может послужить установление стандартов на вы-

бросы для автомобилей на

каждый километр. Поскольку проконтроли-

ровать пройденное расстояние и ограничить количество машин на доро-

ге практически невозможно, общий объем выбросов оказывается некон-

тролируемым.

Технологические стандарты устанавливают определенные требо-

вания для производственного процесса или очистной технологии. На-

пример, в странах ЕС и США в качестве технологических стандартов

129

используются так называемые наилучшие доступные технологии (они

доступны в системе Интернет). Такой стандарт означает, что предпри-

ятия-загрязнители должны выполнять требование соответствия приро-

доохранной технологии некоему эталонному уровню.

Стандарты качества продукции. Наиболее показательный пример

такого стандарта – норматив содержания вредных примесей в продуктах

питания, питьевой воде и т. д.

Экологические стандарты,

будучи установлены и доведены до

предприятий, торговых организаций и являясь известными потребите-

лям, служат весьма простым и действующим прямо средством дости-

жения необходимого уровня качества окружающей природной среды.

К тому же они удобны для контроля со стороны органов экологического

управления. Однако их применение сопряжено с необходимостью раз-

решения ряда сложных проблем

, тесно связанных с их эффективно-

стью и реализуемостью. Штрафы за нарушение экологических стан-

дартов, нормативов и т. п. должны быть весомыми и сопоставимыми с

затратами на предотвращение загрязнения среды. Но, в данном случае

необходимо иметь в виду следующий парадокс, а именно; введение

чрезмерно высоких штрафных санкций может привести к тому,

что ре-

гиональные (местные) экологические инспектора и суды будут менее

строго их соблюдать, принимая во внимание всю тяжесть последствий

их применения в полном объеме для конкретных нарушителей.

Помимо стандартов, зачастую используются и другие меры

адми-

нистративного воздействия на загрязнителей окружающей среды:

1. Прямые запреты. Эта мера применяется, если воздействие на

окружающую среду оказывается настолько нежелательным, что эффек-

тивным становится только запрещение производственной и иной дея-

тельности. В качестве примеров можно привести запрет на использова-

ние ДДТ в сельском хозяйстве, международное запрещение производст-

ва и

потребления хлорфторуглеродов, разрушающих озоновый слой

Земли. Таких примеров можно привести немало – на размещение в кон-

кретных местах загрязняющих видов деятельности; на использование

токсичных веществ и тяжелых металлов.

2. В случае если запрещение призвано ограничить уровень добычи

или потребление некоторого ресурса (например, заготовку леса, вылов

рыбы), то часто вводятся лимиты или квоты

. Ими определяется объем

использования ресурса в единицу времени, на площади земли и т. д.

Нормативы и лимиты, применяются в различных областях природо-

пользования:

• лимиты и нормативы на выброс (сброс) загрязняющих веществ

стационарными и передвижными источниками загрязнения;

130

• лимиты водозабора и лесопользования;

• квоты на добычу биоресурсов;

• нормативы посещаемости особо охраняемых территорий;

• нормы отстрела промысловых животных, сбора дикорастущих

растений.

3. Разрешения и лицензии, сертификаты.

Лицензирование – предоставление права на ведение при наличии

необходимого разрешения хозяйственной деятельности: связанной с

воздействием на окружающую природную среду и здоровье человека;

обеспечивающей экологический мониторинг и контроль.

Сертификаты на использование земли или воды могут выдаваться

для ранжирования потенциально конфликтующих пользователей в це-

лях обеспечения максимальной эффективности природопользования.

Вместе с системой стандартов они служат для защиты от незапланиро-

ванных выбросов. Сертификаты или лицензии предоставляют право на

временное или постоянное использование конкретного участка земли,

леса, забор

определенного объема воды, выбросы загрязняющего веще-

ства и т. п.

Разрешения и лицензии. Чаще всего эти инструменты привязаны к

производственной технологии или стандартам качества окружающей

среды. Выдача или возобновление разрешения обычно производится на

определенный промежуток времени и нередко увязывается с экологиче-

ской стратегией предприятия. Одним из главных преимуществ разре-

шений

и лицензий является то, что они способствуют выполнению эко-

логических программ путем объединения в одном документе всех обя-

зательств по предотвращению загрязнения окружающей среды.

Разрешения и лицензии могут сочетаться с другими администра-

тивными мерами, такими, как выдача сертификатов на землепользова-

ние, требование проведения ОВОС и др., а также экономическими ин-

струментами

природоохранной политики [47].

5.3.1.2. Инструменты «мягкого» экологического контроля

Наряду с перечисленными выше инструментами, которые специа-

листами относятся к методам «жесткого» контроля, может применяться

набор так называемых мягких инструментов регулирования. Основные

инструменты:

• экологический мониторинг – рассмотрен в разделе 3.5, I части

пособия;

• ОВОС и экологическая экспертиза проектов;

• экологический аудит;