Решетько М.В. Рациональное природопользование. Часть 2

Подождите немного. Документ загружается.

151

Одной из положительных особенностей эмиссионных платежей –

это формирование на их основе источников финансирования различных

социально-экологических проектов и программ. В последние годы, в

том числе в западноевропейских странах обсуждается проблема изме-

нения с помощью эмиссионных платежей и экологических налогов ак-

центов в общей системе налогообложения. Высказывается предложе-

ние: не изменяя общего

налогового бремени и суммы совокупных нало-

говых поступлений, несколько снизить социальные налоги (на фонд за-

работной платы, отчисления на социальное и медицинское страхование,

в пенсионный фонд и т. п.), пропорционально повысив ресурсные и

эмиссионные налоги. В этом случае достигаются, по меньшей мере, две

цели. Во-первых, оказывается положительное влияние на

рынок труда,

стимулируется рост занятости и сокращается безработица (за счет того,

что по совокупности всех факторов рабочая сила становится менее до-

рогим и, потому, более привлекательным ресурсом). И, во-вторых, за

счет роста эмиссионных налогов (платежей) стимулируются охрана ок-

ружающей среды и природоохранный инвестиционный процесс.

Преимущества:

• способны вырабатывать устойчивые

стимулы к сокращению за-

грязнения среды, а тем самым и к научно-техническим инновациям;

• усиливают гибкость механизма экологического управления в це-

лом, обеспечивают условия для самостоятельного определения предпри-

ятиями стратегии природоохранной деятельности;

• способствуют через механизм рыночного ценообразования со-

хранению дефицитных экологических ресурсов для будущих поколений;

• обеспечивают природоохранную деятельность

необходимыми

источниками финансирования.

Недостатки и слабости:

• сложность точного задания начального уровня эмиссионных пла-

тежей и обусловленная этим неопределенность достижения конечного

природоохранного результата;

• высокая чувствительность к инфляционным процессам, требую-

щая постоянной корректировки уровня платежей;

• риск снижения конкурентоспособности продукции, в том числе

на международных рынках, вследствие относительно высоких совокуп-

ных экологических издержек.

Можно с уверенностью констатировать, что ни один из инструмен-

тов экологического регулирования не обладает какими-то бесспорными

достоинствами (как и недостатками). Из этого вытекает необходимость

применения и тех, и других, что и происходит на практике. Так, эмис-

152

сионные платежи часто применяются в комбинации с доводимыми до

предприятий экологическими стандартами. Это же касается и других

инструментов экологического управления, в том числе и такого «ры-

ночного», как купля-продажа прав на загрязнение [17, 42, 47].

5.3.3. Рыночные методы управления качеством окружающей среды

Рыночные методы предполагают создание рынка квот на выбросы

загрязняющих веществ (или на использование природных ресурсов).

При этом определяется некоторый социально приемлемый уровень ан-

тропогенного воздействия и в соответствующем объеме выпускаются

официальные разрешения на выбросы (квоты, сертификаты), распреде-

ляемые среди источников загрязнения, которые разрешается свободно

покупать и продавать на рынке.

Важным преимуществом

такого подхода является то, что решения

об оптимальном снижении выбросов на предприятиях будут прини-

маться не регулирующими органами, а самими предприятиями. Это во

многих случаях может привести к минимизации издержек по регулиро-

ванию загрязнения.

Рыночные отношения в сфере природоохранного регулирования

предполагают существование основных элементов рыночной инфра-

структуры, обслуживающей сделки по

торговле квотами и обеспечи-

вающей контроль за соответствием реальных выбросов имеющимся

квотам. К ней относятся биржи, брокерские конторы, система распро-

странения информации; о спросе и предложении на рынке, система ре-

гистрации сделок и мониторинга выполнения обязательств участвую-

щих сторон и т. д. Система торговли разрешениями на выбросы может

включать следующие важные

элементы, определяющие необходимую

инфраструктуру для эффективной реализации этого инструмента при-

родоохранной политики.

Принцип «пузыря». Концепция «пузыря» предполагает, что объем

допустимых выбросов устанавливается для целого региона, а на-

ходящиеся на его территории предприятия-загрязнители за счет пере-

распределения квот на выбросы смогут наиболее выгодно снизить их до

этого уровня. В данном

случае предприятия, которые имеют возмож-

ность эффективно снижать выбросы, могут продавать излишки квот

другим предприятиям, находящимся в «пузыре». Зачастую за счет эф-

фекта экономии на масштабах производства крупные источники (тепло-

вые электростанции, перерабатывающие заводы и др.) могут более эко-

номично снизить выбросы, чем мелкие (например, котельные), поэтому

торговля квотами позволяет

получить существенную экономию приро-

153

доохранных затрат на обеспечение заданного качества окружающей

среды в целом для региона.

Границы «пузыря» задают территориальные ограничения на тор-

говлю разрешениями на загрязнение. В этих условиях вновь строящееся

или реконструируемое предприятие, желающее расширить свое произ-

водство и соответственно увеличить свои выбросы, попадает в рамки

жестких экологических ограничений на загрязнения окружающей среды

в регионе. Перед предприятием стоит выбор: создать надежную систе-

му, очистки на производстве или купить разрешения на дополнительные

выбросы у других предприятий. Решающее влияние на выбор оказывает

величина удельных затрат на сокращение выбросов на данном предпри-

ятии и на других производствах в регионе. Если предельные затраты на

сокращение выбросов на

уровне, соответствующем количеству имею-

щихся у предприятия разрешений, превышают предельные затраты дру-

гих предприятий, то ему выгоднее купить разрешения у соседей, кото-

рые смогут усовершенствовать свои очистные системы и снизить вы-

бросы. В результате общая величина загрязнения не увеличивается, а

сумма расходов на охрану окружающей среды сводится к минимуму.

Банки прав

на загрязнение. В некоторых случаях целесообразно

предоставить загрязнителям возможность «откладывать» загрязнение на

последующие периоды. Тогда создается так называемый банк прав

(квот) на загрязнение. При этом фирмы, сокращая выбросы в данный

момент, могут экономить свои разрешения на загрязнение для будущего

использования или продажи. Банк становится посредником, имеющим

запас прав, продающим и

покупающим их, а кроме того, выполняет

учетную функцию, обеспечивая процесс погашения израсходованных

прав и не допуская их повторного использования. Банки могут предос-

тавлять предприятиям-загрязнителям эмиссионные кредиты, т. е. вре-

менные права на увеличение выбросов. С точки зрения экологии, если

Загрязняющие вещества не являются опасными и их допустимо регули-

ровать

путем ограничения количества выбросов за определенный пери-

од для данной территории (например, запасы углекислого газа, который

не представляет непосредственной угрозы здоровью населения, но объ-

ем выбросов которого должен быть ограничен), то возможность «откла-

дывания» выбросов не представляет проблемы. В то же время это обес-

печивает загрязнителям дополнительное время на аккумулирование ре

сурсов для инвестиций в природоохранные технологии.

Биржи прав на загрязнение. Развитие рынка квот на загрязнение

требует формирования системы торговли, включающей посреднические

организации типа бирж, где осуществлялись бы сделки по торговле кво-

тами на выбросы. Нередко эти функции могут брать на себя уже дейст-

154

вующие фондовые биржи, которые имеют соответствующую инфра-

структуру и персонал. Торговля квотами может осуществляться с по-

мощью Интернета, при этом трансакционные издержки снижаются до

минимума.

Меры по формированию и поддержке рынков, связанных с охраной

окружающей среды и ресурсосбережением помимо купли-продажи прав

на загрязнение могут предусматривать также следующее:

• интервенция с

целью коррекции рыночных цен и поддержки про-

изводителей (в том числе, на рынках рециклируемых отходов); Рыноч-

ные интервенции проводятся, как правило, в виде субсидирования ры-

ночных цен. Необходимость в такой поддержке возникает в случае, когда

рыночные цены (например, на переработанные и поступающие на рынок

в виде дополнительного сырья отходы) по

каким-то причинам понижа-

ются и не покрывают затраты по рециклированию. Другим примером

рыночной интервенции является предоставление (как правило, произво-

дителям) гарантий, либо способствующих формированию, либо облег-

чающих функционирование некоторого экологически ориентированного

сектора рынка. Примером может служить поддержка выпуска природо-

охранного оборудования, средств экологического контроля

и т. п.

• страхование экологических рисков (посредством чего риски, свя-

занные с необходимостью компенсации экологического ущерба, переда-

ются страховым компаниям).

5.3.3.1. Экологическое страхование

Общая экологическая ситуация в России вызывает опасения уже не

один десяток лет. Острый кризис, в котором оказалась российская эко-

номика, отсутствие у государства и предприятий средств на мероприя-

тия по предотвращению экологических аварий привели к резкому

ухудшению состояния окружающей природной среды. Сложившаяся

неудовлетворительная экологическая обстановка вызвана прежде всего

беспрецедентно возросшей степенью

эксплуатации природных систем,

небывало высоким уровнем загрязнения окружающей природной среды

и прочими негативными воздействиями. Значительная часть причин

приведших к нынешней, сложной экологической ситуации связана с

крупными катастрофами и авариями на промышленных и производст-

венных объектах.

Деятельность человека всегда связана с экологическим риском.

Экологический риск обуславливает экологический ущерб, так как эко

логический риск, независимо от того, что является источником опасно-

сти, связан с возможным ущербом для состояния экосистемы, хозяйст-

венной деятельности и здоровья людей. Финансовый ущерб от аварий

155

промышленных предприятий составляет 25-30 % от общего ущерба от

загрязнения ОС.

В Федеральном законе РФ от 10 января 2002 года «Об охране окру-

жающей среды» [36] дается определение экологического риска, которое

гласит, что «экологический риск – вероятность наступления события,

имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вы-

званного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности,

чрезвычайными ситуациями

природного и антропогенного характера».

Некоторые специалисты предлагают свое определение экологиче-

ского риска, например, экологический риск – вероятность изменения или

разрушения (гибели) экологического объекта (кампании, предприятия)

вследствие изменений в окружающей среде [14].

Экологический риск, как один из видов риска, можно классифици-

ровать, опираясь на базовую классификацию рисков, по масштабу про-

явления, по степени допустимости

, по прогнозированию, по возможно-

сти предотвращения, по возможности страхования. Исходя из причин

возникновения, можно представить такую классификацию экологиче-

ских рисков [13, 17].

Природно – экологические риски – риски, обусловленные измене-

ниями в окружающей природной среды.

Техникo – экологические риски – риски, обусловленные появлени-

ем и развитием техносферы: Риск устойчивых техногенных воздейст-

вий – риск, связанный с изменениями

окружающей среды в результате

обычной хозяйственной деятельности; Риск катастрофических воздей-

ствий – риск, связанный с изменениями окружающей среды в результа-

те техногенных катастроф, аварий, инцидентов.

Социально – экологические риски – риски, обусловленные защит-

ной реакцией государства и общества на обострение экологической об-

становки: Эколого – нормативный риск – риск, обусловленный приня-

тием экологических законов и норм

или их постоянным ужесточением;

Эколого – политический риск – риск, обусловленный экологическими

акциями протеста.

Экономо – экологические риски – риски, обусловленные финансо-

во – хозяйственной деятельностью.

На основе классификации экологических рисков можно выделить

субъекты, чья деятельность является источником повышенной опасно-

сти для окружающей среды, и предпринять мероприятия по предотвра-

щению реализации рисков, по защите объекта

от воздействия на него

экологических факторов риска. Одним из вариантов решения данной

проблемы является вариант внедрения системы обязательного страхо-

вания экологических рисков. Страхование экологических рисков – виды

156

страхования, предусматривающие ответственность страховщика за рис-

ки, связанные с загрязнением окружающей среды, например:

• страхование ответственности судовладельцев за утечку нефте-

продуктов из танкеров и загрязнение ими вод и побережья;

• страхование ответственности за ядерный ущерб, причиненный

третьим лицам в процессе мирного использования ядерной энергии;

• страхование ответственности за загрязнение грунтовых вод

, зем-

ли и воздуха;

• страхование ответственности за ущерб от горнодобывающей дея-

тельности и т. д.

Экологическое страхование – это механизм защиты имуществен-

ных интересов предприятий, учреждений, организаций, направленный

на осуществление мероприятий по предупреждению, преодолению или

уменьшению отрицательного влияния рисков загрязнения окружающей

природной среды и возмещению связанных с таким загрязнением рас-

ходов. Экологическое страхование предусматривает страхование ответ-

ственности объектов – потенциальных виновников непреднамеренного

(аварийного) загрязнения окружающей среды и страхование собствен-

ных убытков, возникающих у источников такого загрязнения. Цель эко-

логического страхования – наиболее полная компенсация нанесенного

экологического вреда.

Экологическое страхование – страхование ответственности объек-

тов – источников повышенного экологического риска – за причинения

ущерба третьим лицам

вследствие внезапного, непреднамеренного (ава-

рийного) загрязнения окружающей среды и экономическое стимулиро-

вание, таким образом, предотвращения данного загрязнения. Важность

и необходимость экологического страхования продиктована следую-

щими факторами:

• деятельность предприятий является деятельностью повышенной

опасности, это касается как стационарных объектов, так и тех субъектов

предпринимательской деятельности, которые занимаются перевозкой

опасных веществ, что определяет

широкий перечень оснований для воз-

никновения обязательств перед третьими лицами возместить причинен-

ный вред;

• последствия загрязнения окружающей среды могут носить ката-

строфический характер, связанный с непредвиденными и значительными

убытками;

• для определения последствий событий, которые повлекли загряз-

нение окружающей среды и нанесли вред третьим лицам, характерна

длительность проявления, что

зависит от отрасли деятельности предпри-

ятия, свойств используемых материалов и веществ.

157

Основные понятия экологического страхования:

Страховой случай – свершившееся событие, предусмотренной до-

говором страхования или законом, с наступлением которого возникает

обязанность страховщика произвести страховую выплату страхователю

или третьим лицам

Страховая сумма – определенная договором страхования или за-

коном денежная сумма, исходя из которой, устанавливаются размеры

страхового взноса (страховой премии) и страховой выплаты

Страховая выплата

(Страховое возмещение) – производится при

страховом случае и выплачивается в размерах, предусмотренных дейст-

вующим гражданским законодательством и определяемых в результате

рассмотрения дел в судебном или ином порядке. Обычно в объем стра-

хового покрытия входят только случаи загрязнения окружающей среды,

связанные с авариями, исключая заранее запланированные выбросы, а

также убытки, связанные с

преднамеренными действиями страхователя.

Из определения экологического страхования следует, что оно обес-

печивает:

• Защиту имущественных интересов страхователя в случае аварий-

ного загрязнения окружающей природной среды;

• Компенсацию части убытков, причиненных третьим лицам, в ре-

зультате загрязнения окружающей природной среды;

• Формирование дополнительных источников финансирования

природоохранных мероприятий за счет средств страховых

компаний;

• Повышение финансовой устойчивости функционирования пред-

приятий – источников повышенной экологической опасности.

Таким образом, исходя из функций экологического страхования, можно

сделать вывод, что экологическое страхование может стать мощным

фактором воздействия на состояние дел в области борьбы с негативным

воздействием производственно – хозяйственного комплекса на окру-

жающую природную среду, и тем самым снизить

экологический риск и

экологический ущерб. Страхование экологических рисков основывается

на действующих нормах природоохранного законодательства того или

иного государства.

Согласно статье 18 «Экологическое страхование» Федерального

закона «Об охране окружающей среды» [36]:

1. Экологическое страхование осуществляется в целях защиты

имущественных интересов юридических и физических лиц на случай

экологических рисков.

2. В Российской Федерации может осуществляться

обязательное

государственное экологическое страхование.

158

3. Экологическое страхование в Российской Федерации осуществ-

ляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

По состоянию на июнь 2010 года модельный закон об обязательном

экологическом страховании разработан и совершенствуется, но еще не

принят.

Главные проблемы:

• Отсутствие необходимой статистической базы для объективного

расчета тарифных ставок страховых премий.

• Необходимость создания больших резервных

фондов или поиск

перестраховщика для выполнения обязательств.

• Отсутствуют нормативные оценки убытка, причиненного имуще-

ству и здоровью граждан.

Разрабатываемый проект закона устанавливает порядок проведения

обязательного экологического страхования за вред окружающей среде,

причиненный субъектом хозяйственной деятельности. Законодательно

будет определена страховая сумма и порядок ее определения. Законом

будет определен перечень видов деятельности, подлежащих

экологиче-

скому страхованию. Это, конечно, химическое и нефтехимическое про-

изводство, деятельность предприятий ТЭК, строительной и добываю-

щей отраслей. На современном этапе круг предприятий, подлежащих

обязательному экологическому страхованию, определен ст. 15 Феде-

рального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ «О промышленной безопасно-

сти опасных производственных объектов» [39], а именно:

Статья 15. Обязательное страхование ответственности за причине-

ние

вреда при эксплуатации опасного производственного объекта

1. Организация, эксплуатирующая опасный производственный объ-

ект, обязана страховать ответственность за причинение вреда жизни,

здоровью или имуществу других лиц и окружающей среде в случае ава-

рии на опасном производственном объекте.

2. Минимальный размер страховой суммы страхования ответствен-

ности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других

лиц

и окружающей среде в случае аварии на опасном производственном

объекте составляет:

а) для опасного производственного объекта, указанного в пункте 1

приложения 1 к настоящему Федеральному закону, в случае, если на нем:

• получаются, используются, перерабатываются, образовываются,

хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества в количе-

ствах, равных количествам, указанным в приложении 2 к настоящему

Федеральному закону, или превышающих их, – 7000000 рублей;

• получаются, используются, перерабатываются, образовываются,

хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества в количе-

159

ствах, меньших, чем количества, указанные в приложении 2 к настояще-

му Федеральному закону, – 1000000 рублей;

б) иного опасного производственного объекта – 100000 рублей.

5.3.3.2. Преимущества рыночных методов и ограничения на торговлю

правами на выбросы

Основные различия между налогом и рынком квот на выбросы

можно выявить, если сравнивать в динамике две рассматриваемые схе-

мы [17, 42, 47]. Для этого могут быть использованы три основных кри-

терия:

• гарантия достижения желаемого качества окружающей среды;

• минимизация затрат на достижение желаемого качества среды;

• стимулирование технического прогресса и инновационной дея-

тельности в природоохранной области.

При определении ставки налога, позволяющей достичь оптималь-

ного уровня загрязнения, практически невозможно избежать ошибки.

К тому же с течением времени ситуация в экономике меняется и требу-

ется постоянный пересмотр этой ставки, что делает налог чрезвычайно

неудобным инструментом. Это особенно актуально для стран с пере-

ходной экономикой и

развивающихся стран. Показательным примером

может служить введение платежа за выбросы загрязняющих веществ в

России, ставка которого пересматривалась, но не «успевала» за инфля-

цией. В итоге ее величина в реальном выражении снизилась до мини-

мума. Таким образом, можно сделать вывод о том, что налог не гаран-

тирует достижения желаемого состояния окружающей

среды. В то же

время рынок разрешений на выбросы основывается на том, что объем

выбросов ограничен и не может быть превышен ни при каких условиях

(в противном случае нарушителя ожидает огромный штраф или уголов-

ная ответственность). Кроме того, экологические организации и граж-

дане, обеспокоенные состоянием окружающей среды, могут выкупать

на

рынке разрешения на выбросы и уничтожать их, снижая тем самым

объем разрешенных выбросов. Цена, уплачиваемая за эти разрешения,

будет отражать социальную цену прав на выбросы.

Налог, как и торговля разрешениями на выбросы, позволяет мини-

мизировать затраты на достижение определенного качества окружаю-

щей среды. Торговля правами на выбросы позволяет переместить

имеющиеся деньги

туда, где можно добиться наибольшего сокращения

выбросов. В случае с налогом деньги уходят из системы в государст-

венный бюджет. Эти доходы не всегда эффективно расходуются на

природоохранные нужды. Предпринимателю в данной ситуации нужно

найти средства и на уплату налогов, и на осуществление природоохран-

160

ной деятельности. Такая задача трудно выполнима. Поэтому, скорее

всего, предприятие не заплатит налоги и не будет осуществлять приро-

доохранные мероприятия.

Эта задача трудно решается и в развитой рыночной экономике. Ус-

тановить эффективный налог не смогли даже в скандинавских странах,

известных своей приверженностью налоговому подходу к управлению

качеством окружающей среды. Налоги там

ниже, чем эффективный

уровень производства, а потому дополняются системой государственно-

го регулирования. Дания до недавнего времени была хрестоматийным

примером победившей налоговой системы, пока не приняла решение

ввести регулирование выбросов парниковых газов. Сначала рассматри-

вался вопрос введения налогов на выбросы углекислого газа, но когда

все расчеты были выполнены, правительство поняло, что

экономика «не

осилит» эту налоговую систему. Было принято решение использовать

механизм торговли правами на выбросы. Аналогичные соображения

побудили правительство Великобритании пойти по пути введения тор-

говли правами на выбросы углекислого газа.

Для планирования инвестиций в природоохранную деятельность

предприятиям очень важно быть уверенными в том, что принятое сего-

дня решение не поставит

их завтра в трудные условия. Например, если

налог постоянно изменяется, то трудно проводить оценку инвестицион-

ного проекта. Если предприятие учитывало в своих расчетах достаточно

низкую величину налога, то часть относительно более дорогих мер по

очистке выбросов остается нереализованной, так как если после приня-

тия решения и установки очистного оборудования налог

будет увели-

чен, предприятие понесет значительные потери. Торговля правами на

выбросы позволяет избежать или в какой-то мере смягчить данную про-

блему, особенно если сделка по продаже прав на выбросы заключается

на продолжительное время.

Сравнение двух систем управления – налогов и торговли правами

на выбросы позволяет сделать вывод, что торговля обладает рядом

пре-

имуществ, делающих эту систему более привлекательной. Среди этих

преимуществ:

• гарантия соблюдения желаемого качества окружающей среды не

только в статике, но и в динамике. Объем выбросов всегда равен разре-

шениям на выбросы или меньше этого количества;

• система разрешений, особенно выдаваемых на длительное время,

создает условия для принятия долгосрочных

инвестиционных решений.

Предприятие знает, сколько разрешений будет в его распоряжении, и

проводит оценку проектов по снижению выбросов исходя из анализа

долгосрочной перспективы;