Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. и др. Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России, Том 1

Подождите немного. Документ загружается.

231

Глава 4. Коррупция в системе власти

саться возможных претензий. Административную ответственность следует

сделать также более гибкой — от самой жесткой (за эксплуатацию автомо-

биля, запрещенного к эксплуатации), до ее отмены (в случае эксплуатации

без технического осмотра автомобиля в течение гарантийного срока).

«Покупка» водительского удостоверения.

К основным проблемам в этой сфере относятся:

низкий уровень подготовки водителей в автошколах, высокие цены,

недостаток практики;

вымогательство взяток в органах ГИБДД.

Основные решения в этой сфере видятся в следующем:

ужесточение требований к водительским школам, развитие государ-

ственной подготовки водителей в рамках системы Российской оборон-

ной спортивно-технической организации — РОСТО (ДОСААФ), что

создаст конкуренцию;

лицензирование деятельности водительских школ со стороны Феде-

ральной службы по налоговым ставкам и тарифам (ФСНСТ);

ужесточение требований к обязательной водительской практике (не

менее 20 часов вождения на улицах города). При этом следует уста-

новить максимальную стоимость одного часа в рамках обязательного

вождения на уровне муниципалитета или субъекта РФ;

создание условий для самостоятельного обучения вождению при орга-

нах ГИБДД (организация и содержание специальных площадок, орга-

низация маршрутов для вождения по городу и т. п.).

Видео- и аудиозапись процедуры сдачи экзаменов в ГИБДД, четкий

учет и публикация результатов сдачи экзаменов. Возможность админист-

ративного и судебного обжалования отрицательных результатов экзаменов.

Необходимо ввести особый порядок расследования ДТП, совершенных

водителями первого года вождения, с наложением дисциплинарной ответс-

твенности на лицо, принимавшее экзамен — в случае, если будет установле-

но, что ДТП совершено по вине молодого водителя, не усвоившего навыки

вождения.

«Штраф на месте».

К основным проблемам в этой сфере можно отнести:

сложность оплаты;

слабость контроля;

отсутствие на практике ответственности за дачу взятки;

низкий уровень заработной платы сотрудников ГИБДД.

Основные решения в этой сфере видятся в следующем.

Введение оплаты штрафа на месте по кредитной карте. В качестве карты

можно использовать водительское удостоверение, в котором вмонтирован

чип. Сумма штрафа списывается с лицевого счета сотрудником ГИБДД пря-

мо на месте. Такие права с чипом можно выдавать по желанию. Кредитные

−

1.indb 231 1.indb 231 07.02.2008 15:28:0807.02.2008 15:28:08

232

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

карты могут выдавать страховые компании, которым будет выгодно обслу-

живать такие карты в своих банках, и т. п. Проблема оснащения сотрудни-

ков ГИБДД соответствующей аппаратурой также может быть решена с по-

мощью спонсорской помощи банков.

Установка систем видеонаблюдения в патрульных машинах. Во время

патрулирования сотрудник всегда должен находиться в объективе видеока-

меры. Введение практики провокации взятки.

Введение административной ответственности за дачу взятки при ма-

леньких суммах (до 1000 руб.). Административная ответственность должна

сопровождаться широким оповещением о наказании (информация в банки,

кадровые агентства и т. п.).

Сотрудникам ГИБДД — премии за привлечение к административной

ответственности (наибольшие премии — за привлечение с использованием

видеонаблюдения и т. п.) — в размере до 70% от суммы штрафа — это фак-

тически означает легализацию взятки.

«Регистрация и снятие с учета транспортных средств».

В основном проблема заключается в том, что указанная процедура явля-

ется достаточно тяжелой и утомительной. Основные решения этой пробле-

мы видятся в следующем:

введение легальных платных услуг за помощь в оформлении заявле-

ния на совершение регистрационных действий, возможность оплаты

регистрационных действий по кредитной карте, электронная система

организации очереди;

введение легальной возможности осуществления регистрационных

процедур в ускоренном режиме за дополнительную плату (при усло-

вии подготовки документов и сверки номеров специализированной

компанией);

легальная платная услуга за выбор регистрационного госномера ТС.

−

1.indb 232 1.indb 232 07.02.2008 15:28:0807.02.2008 15:28:08

233

Глава 5. Коррупция в системе

гражданского общества

5.1. Коррупция в корпорациях

5.1.1. Феноменология

Можно согласиться с мнением экспертов Фонда ИНДЕМ, согласно ко-

торому применительно к бизнесу категория коррупции распадается на две

части:

коррупция как часть взаимоотношений бизнеса и власти;

коррупция внутри фирм как один из индикаторов внутренней неэф-

фективности

Анализируя особенности взаимоотношений власти и бизнеса в совре-

менной России следует отметить, что на сегодняшний день во взаимном

коррумпировании заинтересованы обе стороны — и власть, и бизнес.

Власть. Для бюрократии деление бизнеса на «свой» и «остальной», при-

вязывание первого путем коррумпирования — способ удержания власти и

обеспечения материального благополучия.

Бизнес. Для корпорации причастность к коррупционным механизмам

является существенным конкурентным преимуществом, позволяющим

преодолеть неадекватность регулирования со стороны государства в форме

административно-организационных препятствий, несовершенства системы

защиты прав собственности, высокого уровня налогообложения. Следова-

тельно, для бизнеса коррупция в современных российских условиях — ме-

ханизм выживания и инструмент конкурентной борьбы.

В силу сказанного, одна из серьезнейших проблем сегодняшнего дня —

низкая активность бизнеса в противодействии коррупции. По результатам

опросов общественной организации «Опора России», категорически отвер-

гают взятки только 2% российских бизнесменов, остальные так или иначе

участвуют в процессе мздоимства

. Эти выводы подтверждаются и нашими

исследованиями. Из опрошенных нами в сентябре 2006 г. слушателей про-

граммы МВА одного из престижных высших учебных заведений Москвы

лишь 2% заявили, что их бизнес не является встроенным в коррупционные

механизмы. Подавляющее большинство слушателей не верят в возможность

изменения ситуации в современных условиях и потому не готовы «риск-

нуть» потерей конкурентных преимуществ, получаемых в результате уста-

новления коррупционных связей. Одна из слушательниц заявила, что «сло-

жившаяся в России ситуация выгодно отличается от западноевропейских

Стимулы, эффективность, коррупция. Фонд ИНДЕМ, М., 2004.

Гу рвич В. В паутине взяточничества. В России растет политическое вымогательство //

Политический журнал, № 42, 2004 г.

•

1.indb 233 1.indb 233 07.02.2008 15:28:0807.02.2008 15:28:08

234

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

стран, где «нельзя — так нельзя»; в России каждый новый отказ — стимул

для поиска нового «творческого подхода» к решению проблемы».

О зависимости успешности бизнеса (по крайней мере, стартовых усло-

вий его функционирования) от выстраиваемых им коррупционных страте-

гий свидетельствуют многочисленные факты, начиная с результатов рос-

сийской приватизации через схему залоговых аукционов, когда наиболее

перспективные отрасли экономики передавались в руки «своих» «верных»

предпринимателей. Результаты исследований последнего свидетельствуют

о том, что наиболее успешными в среде мелких и средних предпринимате-

лей являются те, кто «протоптал дорожку» в коридоры власти (более 28%

опрошенных бизнесменов)

По данным Всемирного банка, четверть компаний используют корруп-

ционные стратегии, когда бизнес сознательно влияет на принятие решений

чиновников для получения конкурентных преимуществ. Речь идет, прежде

всего, о корпорациях, составляющих основу экономики. По свидетель ствам

представителя партии «Единая Россия», такие компании как «Базовый эле-

мент», «Норильский никель», «Газпром» и другие существенно пополни-

ли фонд партии в 2005 г.

Налицо стремление через финансовые вливания

обеспечить получение поддержки в сфере бизнеса. Эти устремления нахо-

дят «встречное понимание».

Эксперты утверждают, что вокруг всех крупных российских компаний,

прежде всего естественных монополий, чиновниками выстроены корруп-

ционные сети (если ты в системе, у тебя не будет проблем ни с аукционами,

ни с таможней, ни с аудиторами, ни с силовиками). Одной из наиболее эф-

фективных разновидностей такой сети становится «семья» (бизнесмен же-

нит своего сына на родственнице высокопоставленного чиновника). Стоп-

роцентные семейные коррупционные сети особенно часто выстраиваются в

регионах: муж — губернатор, жена — крупный бизнесмен в регионе мужа,

зять или сват — начальник управления МВД или прокурор области.

Приводимые экспертами Фонда ИНДЕМ аргументы, якобы опровер-

гающие факт зависимости между вовлеченностью фирмы в коррупцию и

успешностью ее бизнеса

(мол «отсутствие монополизма или льгот, достиг-

нутых коррупционным влиянием, компенсируется стандартным повыше-

нием конкурентоспособности бизнеса»; или «под давлением конкурентов,

располагающих ресурсами, добытыми коррупционным путем, бизнес ме-

няет рынки и сферы деятельности»

), не подтверждаются реальной прак-

тикой.

Радаев В. Российский бизнес на пути к легализации // «Неприкосновенный запас». № 3,

2003.

Давыдова М. «Взятки&откаты» // Компания, 2006 г., 30 янв.

Стимулы, эффективность, коррупция. Фонд ИНДЕМ, М., 2004.

Там же. С. 51.

1.indb 234 1.indb 234 07.02.2008 15:28:0807.02.2008 15:28:08

235

Глава 5. Коррупция в системе гражданского общества

Изменение сложившейся ситуации требует кардинального изменения

положения чиновника в современной России, что возможно в случае:

1. «Низведения» чиновника до положения простого исполнителя четко

прописанного закона или инструкции; лишения его права быть «тол-

кователем» законодательства, а следовательно, творца энтропии.

2. Создания прозрачной системы финансовой отчетности публичных

должностных лиц и членов их семей, в частности, установления

жесткого контроля за расходами чиновников; введения положения,

согласно которому при подозрении на коррупционные деяния, чи-

новник обязан сам доказывать законность происхождения своего

имущества (гражданин, занимая государственную должность, дол-

жен отдавать себе отчет в том, что тем самым он не только получает

определенные права, но и берет на себя дополнительные самоогра-

ничения — идет на определенное снижение презумпции невинов-

ности).

3. Возвращения в правоприменительную практику института конфиска-

ции имущества в отношении лиц, совершивших коррупционные пре-

ступления.

Очевидно, что в паре «чиновник-предприниматель» активным борцом с

коррупцией может на современном этапе стать только последний при усло-

вии получения им легальных реальных инструментов представительства и

лоббирования его интересов при принятии государством важных для биз-

неса решений. Для этого потребуется:

принятие закона о лоббировании, создающего публичный, легаль-

ный механизм согласования интересов промышленно-предпри-

нимательского сообщества и органов государственной власти; на-

иболее подходящей моделью лоббизма в России является, на наш

взгляд, функционирующая в Европейском Союзе и предусматрива-

ющая регистрацию юридических лиц (консалтинговых и юридичес-

ких компаний, ассоциаций товаропроизводителей и др.) в качестве

лоббистов, официально работающих при том или ином законода-

тельном органе; при этом в законе четко прописываются функции

лоббистов, их права и обязанности, обеспечивается прозрачность

их бюджетов;

высокая степень самоорганизации бизнеса, в частности, создания

мощных отраслевых и иных предпринимательских ассоциаций; учреж-

дения организации, занимающейся юридической защитой предпри-

нимателей (развитие служб «быстрого юридического реагирования»,

которые предоставляли бы моментальную юридическую консульта-

цию по телефону или с выездом на место в ситуациях, когда права и

интересы предпринимателей оказываются ущемленными; реализация

возможностей коллективной защиты отдельных предпринимателей в

−

1.indb 235 1.indb 235 07.02.2008 15:28:0807.02.2008 15:28:08

236

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

судах и административных разбирательствах со стороны ассоциаций

бизнеса)

;

введение правила, по которому позиция отраслевых ассоциаций

предпринимателей по каждому вопросу, затрагивающему их деятель-

ность, должна быть доведена до сведения депутатов, принимающих

закон, или руководителя, принимающего тот или иной нормативный

акт;

кардинальное изменение общественного мнения, вследствие которого

не только берущий взятку, но и дающий ее в глазах общества становит-

ся преступником.

Доказательства существования внутрифирменной коррупции не так

часто попадают в печать, поскольку «выносить сор из избы» готовы далеко

не все корпорации. И все же в печати можно встретить такие факты, как

использование в банковском секторе схем, в соответствии с которыми не-

обеспеченные кредиты выдаются за взятки; получение благотворительных

проектов за откаты; закупки крупными компаниями товаров по завышен-

ным ценам.

5.1.2. Факторы

Внутрифирменной коррупции в корпорациях способствуют:

закрытость компаний;

использование ими устаревших форм отчетности, неэффективность

сложившихся форм корпоративного управления;

неразработанность этических кодексов поведения служащих компа-

нии;

факт существования в рыночной экономике «принципал/агентских от-

ношений»;

заинтересованность сотрудников фирм во влиянии на принимающих

решения лиц с целью повышения результативности своей работы.

Рассмотрим более подробно каждый из названных факторов.

Реалии последних лет (выход многих компаний на мировой рынок сбыта

и кредитных средств, стремление участвовать в приватизационных процес-

сах в постсоциалистических странах и др.) подталкивали бизнес к большей

открытости, однако эта тенденция встретила жесткое сопротивление со

стороны коррумпированного чиновничества: для него открытый, честный,

законопослушный бизнес — это опасный, независимый конкурент, «не-

чувствительный» к примитивным формам давления; и, в то же время, это

Целый ряд полезных мероприятий по борьбе с коррупцией с участием бизнес-сообщес-

тва представлен в таблице «Антикоррупционные меры с участием бизнес-сообщества», со-

ставленной нами на основе многочисленных материалов Фонда ИНДЕМ.

−

1.indb 236 1.indb 236 07.02.2008 15:28:0907.02.2008 15:28:09

237

Глава 5. Коррупция в системе гражданского общества

открытость, которая лишь способствует захвату бизнеса конкурентами не

только из сферы бизнеса, но и властных коридоров.

Большинство коррупционных скандалов в крупных корпорациях сопря-

жены с оппортунистическим поведением менеджеров, что объясняется нали-

чием ряда причин. Первая — слабая защита интересов и прав собственников.

Вторая — дефекты принципал-агентских отношений между собственниками

и менеджерами. Третья — целенаправленная работа клиентов (конкурентов)

с лицами, принимающими решение в корпорации.

Создание механизмов действенной защиты прав собственности всех

участников экономической жизни предполагает:

разработку механизмов реализации контрактных прав, прав собствен-

ников и акционеров, установление прозрачности деятельности пред-

приятий для акционеров;

декриминализацию процедуры банкротств путем устранения много-

численных лазеек, имеющихся в Федеральном законе «О банкротстве»;

обеспечение государственного контроля за соблюдением «правил игры»

при проведении банкротств, усиление контролирующей роли федераль-

ных органов исполнительной власти; установление реальной ответствен-

ности временного управляющего за исполнение закона; стимулирование

государством создания и развития крупных специализированных ком-

паний, обладающих достаточными интеллектуальными, административ-

но-организационными, а возможно, и финансовыми ресурсами для того,

чтобы осуществлять ответственное внешнее управление предприятия-

ми-банкротами;

обеспечение процесса смены собственника в конфликтных ситуациях

в рамках гласных, прозрачных и при этом достаточно оперативных су-

дебных процедур;

в случае продажи предприятия выставление его на торги целиком с

целью исключения возможности высасывания из компании наиболее

ликвидных ресурсов.

Дефекты принципал-агентских отношений между собственниками и

менеджерами применительно к коррупции серьезно анализировались в ра-

ботах Фонда ИНДЕМ. Модель агентских отношений предполагает, что в от-

ношения вступают два действующих лица. Первое из них — принципал или

доверитель. Он обладает и распоряжается некоторыми ресурсами (власть,

деньги, пространство и т. п.) и намерен действовать для достижения опре-

деленных целей. Для этого он нанимает второе лицо — агента. Принципал

и агент заключают контракт, в соответствии с которым принципал форму-

лирует цели, которые должен реализовывать агент; передает часть своих ре-

сурсов для достижения указанных целей; устанавливает вознаграждение за

работу агента по достижению своих целей; назначает санкции за нарушение

агентом контракта. В соответствие с тем же контрактом агент обязуется ра-

•

1.indb 237 1.indb 237 07.02.2008 15:28:0907.02.2008 15:28:09

238

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

ботать на достижение целей принципала; использовать переданные ему и

принадлежащие принципалу ресурсы исключительно для достижения уста-

новленных принципалом целей.

Агентские отношения возникают постольку, поскольку принципал счи-

тает себя неспособным сам реализовывать все свои цели и манипулировать

всеми своими ресурсами. Принципал не может быть универсальным специ-

алистом, и поэтому привлекает агентов, полагая, что каждый из них может

лучше разобраться и решить ту конкретную задачу, которую ставит перед

ним принципал. По мере усложнения управленческих задач специфическая

квалификация агента становится все важнее, но одновременно возрастает

зависимость принципала от агента, порождаемая проблемами агентских от-

ношений. Среди них могут быть и причины, связанные с коррупционной

мотивацией агента: агент располагает собственными целями; цели агента

могут вступать в конфликт с целями принципала; у агента может возник-

нуть соблазн использовать ресурсы принципала для достижения своих це-

лей, а не целей принципала.

Соблазн такого поведения особенно возрастает, когда агент как лицо,

принимающее решение (ЛПР), становится объектом «разработки» внешней

силы — клиента (поставщика либо потребителя продукции или услуг кор-

порации, в которой работает ЛПР).

Ключевым для понимания мотивов поведения ЛПР является его отно-

шение к собственности компании. Любого человека можно убедить или за-

ставить что-либо сделать. При этом есть возможности договориться с ним

о совместных действиях. Собственника и топ-менеджера можно убедить,

предоставив экономическое обоснование сделки. С наемным менеджером

можно договориться, и как плату за компромисс, отдать ему комиссионные

от сделки, т. е. откат.

Типичным проявлением коррумпированности лица, принимающего

решение, являются выплаты наличными комиссионных с объемов сделок.

Откаты, как проявление внутрифирменной коррупции, в первую очередь

возникают там, где люди имеют возможность косвенно управлять корпо-

ративными финансами. Коррупция возникает тогда, когда лицо, принима-

ющее решение в компании-покупателе вступает с поставщиком в сговор,

который оформляется взяткой или специальным завышением цен. Это на-

носит ущерб покупателю: за взятку может быть куплено некачественное

оборудование, и к тому же по завышенным ценам и т. п. При этом юриди-

чески все может быть оформлено вполне легально: заключается трудовое

соглашение, по которому менеджер по закупкам или его подставное лицо

является торговым агентом поставщика.

Масштабы мошенничества в этом случае зависят от двух ключевых факто-

ров — надежности внутреннего контроля и эффективности системы поощ-

рения сотрудников. Например, если службы закупок розничной компании

1.indb 238 1.indb 238 07.02.2008 15:28:0907.02.2008 15:28:09

239

Глава 5. Коррупция в системе гражданского общества

финансируются по тем же правилам, что и службы, приносящие основную

прибыль, то в результате такой несбалансированной системы оплаты труда

у лиц, принимающих решение по закупкам, считающих себя обойденными

при распределении прибыли, возникает острое желание «перенаправить»

денежные потоки в свой карман. При «разумных» объемах мошенничество

отдела закупок никогда не выявляется, поэтому предотвратить такие случаи

обычно проще, чем бороться с их последствиями.

Среди способов снижения внутрифирменной коррупции — внедрение

в оплате труда сбалансированных систем показателей

или введение реле-

вантных систем стимулирования — стимулирующих контрактов на основе

измеримых целей. Суть стимулирующего контракта в том, что он совмеща-

ет повышение денежного содержания с совершенствованием контрактных

отношений и, тем самым, с совершенствованием управления, дает мотиви-

рованное основание менеджерам и специалистам всех служб, в том числе

снабженческих и технических, получать достойные, а главное, честно зара-

ботанные деньги.

При этих условиях повышение денежного содержания сопровождается

ростом эффективности управления и параллельно снижением уровня кор-

рупции. Совмещение совершенствования контрактных отношений с повы-

шением эффективности может дать в крупном бизнесе мощные эффекты.

Анализ однако показывает, что введение стимулирующих контрактов

должно подкрепляться наличием дополнительных факторов — например,

ростом риска коррупции (шансов на обнаружение коррупционного поведе-

ния и его наказания) в результате совершенствования системы внутреннего

контроля.

5.2. Коррупция в сфере здравоохранения

5.2.1. Феноменология

Как показывает анализ, в сфере деятельности перечисленных в Указе

Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649

органов исполнительной власти в

области здравоохранения, к которым отнесены: Министерство здравоохра-

нения и социального развития РФ, Федеральная служба по надзору в сфере

здравоохранения и социального развития (Росздравнадзор), Федеральное

агентство по здравоохранению и социальному развитию (Росздрав) — к

наиболее уязвимой для коррупции относится, по нашему мнению, деятель-

ность Росздравнадзора.

Прежде всего, следует отметить несоответствие количества и сложности

в исполнении возложенных на Росздравнадзор разрешительных и надзорных

Подробнее см.: Бизнес-класс, 2004, № 11, 12.

СЗ РФ от 24 мая 2004 г. № 21. Ст. 2023.

1.indb 239 1.indb 239 07.02.2008 15:28:0907.02.2008 15:28:09

240

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

функций, и его финансовых, административно-хозяйственных возможнос-

тей. Так, отдел, который должен осуществлять лицензионный контроль мно-

гих тысяч фармацевтических структур на всей территории России, готовить

и выносить на судебное рассмотрение материалы о лицензионных правона-

рушениях, а также дополнительно рассматривать вопрос о выдаче и отказе

в выдаче фармацевтических лицензий, состоит из нескольких человек, число

которых не превышает 10 (из них только один юрист). Только несколько че-

ловек из указанного числа сотрудников (исключая юриста и руководителя)

должны объезжать с лицензионными проверками всю территорию России,

составляя при каждой проверке — акт и протокол (либо только акт), докла-

дывать результаты проверок на лицензионной комиссии и одновременно

рассматривать материалы по выдаче и отказе в выдаче фармацевтических

лицензий, осуществлять переписку. Создание территориальных подразде-

лений внутри Росздравнадзора абсолютно не решает задачи организации

минимально эффективного лицензионного контроля по тем же причинам

(несоответствие между функциями и возможностями). Более того, усложне-

но взаимодействие структурных подразделений с однотипными функциями

внутри Росздравнадзора. Это повышает уровень коррупциногенности систе-

мы лицензирования. Территориальные структуры Росздравнадзора должны,

в обязательном порядке, согласовывать свои решения по результатам прове-

рок и выдаче фармацевтических лицензий на розничную фармацевтическую

деятельность (несмотря на то, что она отнесена к их компетенции) с цен-

тральной лицензирующей структурой Росздравнадзора формальным обра-

зом. Это естественно ведет к резкому снижению эффективности и так несо-

вершенной системы лицензионного контроля, значительно удлиняет сроки

выдачи лицензии и, следовательно, препятствует осуществлению предпри-

нимательской деятельности. Более того, неясно по каким основаниям терри-

ториальные лицензионные структуры Росздравнадзора лишены права само-

стоятельного контроля над оптовыми фармацевтическими структурами.

Аналогичная ситуация обстоит с остальными многочисленными функ-

циями Росздравнадзора.

Схема возможного коррупционного механизма в Росздравнадзоре

В структурном подразделении Росздравнадзора определяется конкрет-

ное лицо, наделенное правом единолично готовить разрешительные доку-

менты на подпись руководству Росздравнадзора, определять сроки и поря-

док их прохождения

. Следовательно от данного лица полностью зависят

финансовые затраты соискателя разрешения.

В Управлении регистрации лекарственных средств и медицинской техники Росздрав-

надзора таким лицом до недавнего времени являлся зам. начальника Управления, не имею-

щий медицинского и фармацевтического образования.

1.indb 240 1.indb 240 07.02.2008 15:28:0907.02.2008 15:28:09