Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. и др. Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России, Том 1

Подождите немного. Документ загружается.

251

Глава 5. Коррупция в системе гражданского общества

а) наличие искусственно поддерживаемого информационного фантома

элитарности столичных вузов (иллюзия вывески);

б) развитые коррупционные взаимоотношения администрации боль-

шинства элитарных столичных вузов с высокопоставленным чинов-

ничеством федеральных и региональных органов государственной

власти: льготы по поступлению и обучению для детей, родственников

и знакомых чиновников, завышенные гонорары за участие в учебном

процессе в обмен на услуги по различным формам поддержки: допол-

нительное бюджетное финансирование, содействие в приеме выпуск-

ников на государственную службу и службу в наиболее успешных ком-

мерческих организациях.

В негосударственных ВУЗах отсутствует заинтересованность в повыше-

нии качества уровня образования выпускников. Отчисление студентов для

таких ВУЗов не выгодно, потому как не выгодно терять деньги. Негосударс-

твенный ВУЗ должен быть заинтересован в качестве уровня образования

выпускников. Решение — для аккредитации ввести условие: соотношение

числа студентов, обучающихся, скажем, на 4-м курсе, и числа выпускни-

ков. Если разница окажется значительной, то надо просто закрывать такие

вузы.

Во многих учебных заведениях отсутствует прозрачность данных о ка-

честве работы, нет эффективной системы общественного контроля за про-

цессом обучения. Слабо работают профессиональные сообщества, образо-

вание сегментировано, контроль за стандартами ослабевает.

В настоящее время Министерство образования и науки само задает стан-

дарты образования и само контролирует их соблюдение. Необходимо созда-

вать независимые экспертные организации, осуществляющие контроль за

соблюдением образовательных стандартов наравне с Министерством обра-

зования и науки РФ. В законе «Об Общественной палате»

среди целей и

задач перечислены:

проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов

и проектов законов субъектов, а также проектов нормативных право-

вых актов органов исполнительной власти и проектов правовых актов

органов местного самоуправления;

осуществление в соответствии с настоящим Федеральным законом

общественного контроля (контроля) за деятельностью Правительства

РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполни-

тельной власти субъектов Российской Федерации и органов местного

самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах

массовой информации.

Общественная палата РФ, таким образом может проводить экспертизу и

образовательных стандартов, утверждаемых Приказом Министерства обра-

СЗ РФ от 11 апреля 2005 г. № 15. Ст. 1277.

−

1.indb 251 1.indb 251 07.02.2008 15:28:1007.02.2008 15:28:10

252

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

зования и науки РФ. Правда, это не является ее обязанностью. Выход может

быть такой — утверждение стандартов Министерства должно проходить

совместно с научно-экспертным центром (это может быть РАН или специ-

ально созданная для этих целей структура). Только таким образом можно

избежать полной монополии Министерства образования и науки на утверж-

дение и контроль за соблюдением стандартов в области образования.

Возможно создание института делегирования полномочий по лицензи-

рованию и аттестации вузов государственным комиссиям, которые будут

создаваться из числа отбираемых в случайном порядке из специалистов со-

ответствующей квалификации и профиля, включенных в государственный

реестр (например, кандидаты и доктора наук, аттестованные ВАКом). В ря-

де случаев создавать такие комиссии с конкурсным привлечением зарубеж-

ных экспертов, представителей профильных общественных организаций и

организаций по защите прав потребителей.

Существует большой разрыв между уровнем знаний выпускников школ

и требованиями, предъявляемыми ВУЗами к абитуриентам. По этой при-

чине поступить в вуз становится не просто сложно, а практически невоз-

можно, поэтому выпускники школ и их родители пытаются использовать

не только законные способы поступить в высшее учебное заведение. Таким

образом, нынешняя система образования сама стимулирует коррупцию.

Министерство образования и науки, издавая приказы о стандартах обра-

зования, в которых и закладываются принципы и основы образовательных

программ, должно учитывать и пытаться устранить такой разрыв. Предла-

гается ввести еще один год обучения в школе, который будет нацелен на

выравнивание школьной программы с требованиями вуза. Необходимо

развивать программу среднего специального образования: проводить мони-

торинг на выявление отраслей, где требуются специалисты среднего специ-

ального (профессионального) образования; руководство образовательного

учреждения должно взаимодействовать с потенциальными работодателями

своих выпускников. Так же необходимо расширить возможности для пос-

тупления выпускников СПО в вузы на старшие курсы.

Зачастую у обучающихся отсутствует какая-либо мотивация к учебе.

Студентам проще «купить экзамен», а не сдавать его самостоятельно. По-

высить мотивацию обучающегося к учебе может изменение действующей

системы выпускных экзаменов, например, в виде ролевой игры, тем более

что многие крупные компании-работодатели на испытаниях при приеме на

работу проводят ролевые игры. По мнению ряда аналитиков, лет через пять

системе высшего образования может грозить фиаско, поскольку связь меж-

ду вузами и рынком труда теряется. При подборе кадров многие частные и

даже государственные структуры шарахаются от выпускников некоторых

высших учебных заведений

<www. anticorr.ru/news/news0x91x251.html>.

1.indb 252 1.indb 252 07.02.2008 15:28:1007.02.2008 15:28:10

253

Глава 5. Коррупция в системе гражданского общества

Негативным образом на мотивацию к учебе влияет предусмотренная на-

шим законодательством возможность восстановления после отчисления за

неуспеваемость, причем в этом же вузе. Как правило, восстановление про-

исходит с потерей года обучения. Такая схема является выгодной для вуза,

если студент обучается на платной основе, ведь он вынужден будет еще раз

заплатить за обучение. В этом отношении примечателен опыт Германии, где

отчисленный по причине неуспеваемости уже не вправе получить образо-

вание по этой же специальности.

Не развита система саморегулирования. Существование коррупции

в вузах в значительной степени обусловлено нейтральным отношением к

ней со стороны большого количества учащихся и делает коррупцию массо-

вым

социальным явлением. Необходимо создать ситуацию конфликтности:

когда отчисление будет связано с большим количеством издержек для обу-

чающегося, соответственно повысится мотивация «неотчисления». Тогда,

проводимое среди обучающихся массовое анонимное анкетирование будет

отражать реальную картину. Например, в Англии после окончания курса

проводится анонимное анкетирование, что, по сути, представляет собой

«канал обратной связи».

Само строение образовательной системы, основанное на качественной

оценке, предопределяет широкое распространение коррупции в этой сфере.

Вариантом решения многие называют формализацию знаний. Однако обу-

чение по такой системе в наших условиях, с учетом культурно-исторических

традиций, — невозможно. Как известно, в России проводится эксперимент

с ЕГЭ

(единый государственный экзамен), направленный на борьбу с кор-

рупцией. В связи с этим студентам был задан вопрос: «Считаете ли Вы, что

введение единого тестирования вместо экзаменов (в том числе, и вступи-

тельных) и зачетов может снизить уровень коррупции в вузе?». На что были

получены следующие ответы (табл. 8)

Таким образом, около половины опрошенных уверены в том, что пробле-

му коррупции в вузах при поступлении ЕГЭ решить не поможет, изменится

лишь получатель взяток. По определенному перечню специальностей для

поступления в вуз сдачи ЕГЭ будет недостаточно: законопроект предполага-

ет, что по определенному перечню специальностей вузы смогут проводить

дополнительные испытания. По заявлению В. Болотова (Рособрнадзор),

Согласно законопроекту № 335155–4 «О внесении изменений в Закон Российской Фе-

дерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профес-

сиональном образовании» в части введения единого государственного экзамена»: Единый

государственный экзамен представляет собой форму независимой оценки уровня учебных

достижений обучающихся с использованием заданий стандартизированной формы (конт-

рольные измерительные материалы), выполнение которых позволяет установить уровень

учебных достижений обучающихся по освоению федерального компонента государствен-

ного образовательного стандарта среднего (полного) общего образования.

<sartraccc. sgap.ru/pub/lvovich. html>.

1.indb 253 1.indb 253 07.02.2008 15:28:1007.02.2008 15:28:10

254

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

перечень таких специальностей уже составлен. Возможность проведения

дополнительных испытаний для ряда специальностей — это безусловная

необходимость.

Негативным следствием ЕГЭ может стать увеличение доли платного об-

разования. Теперь финансируется обучение тех выпускников, кто покажет

высокий балл при сдаче ЕГЭ, но никто не может гарантировать, что при оп-

ределении «проходного балла» его значение не будет завышаться с целью

снижения финансирования.

Так что мы можем констатировать, что ЕГЭ не «панацея» в борьбе с кор-

рупцией.

Коррупция в образовании на высшем уровне — это коррупция, в основ-

ном возникающая на стадиях аккредитации, лицензирования учебных за-

ведений.

Механизм аккредитации вузов несовершенен и имеет ряд серьезных не-

достатков.

Например, порядок аккредитации филиалов государственных и

частных (коммерческих) вузов. Если вуз государственный, то его филиал

может использовать аккредитацию головного вуза

. Согласно ст. 8 Феде-

рального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском

профессиональном образовании» «Филиалы высших учебных заведений

проходят лицензирование и аттестацию самостоятельно, а государствен-

ную аккредитацию — в составе высшего учебного заведения».

Но если ВУЗ негосударственный, то каждый его филиал должен иметь

собственную государственную аккредитацию.

Отсюда мы видим неравные

условия государственных и частных вузов создавать филиалы. Безусловно,

для большей прозрачности процесса аккредитации филиалов, необходимо

Приказ Министерства образования и науки РФ от 1 декабря 2005 г. № 297 «Об утверж-

дении Типового положения о филиалах федеральных государственных образовательных

учреждений высшего профессионального образования (высших учебных заведений)» //

Российской газета. 2005. 29 декабря (№ 294).

Постановление Правительства РФ от 19 марта 2001 г. № 196 «Об утверждении Типо-

вого положения об общеобразовательном учреждении»/ СЗ РФ от 26 марта 2001 г., № 13.

Ст. 252.

Таблица 8

Результаты опроса студентов о влиянии ЕГЭ на коррупцию в вузах

Варианты ответов В % к числу опрошенных

Да, существенно 5

Лишь незначительно 31

Нет, изменится лишь получатель взяток 50

Подобное нововведение лишь усугубит положение 14

1.indb 254 1.indb 254 07.02.2008 15:28:1007.02.2008 15:28:10

255

Глава 5. Коррупция в системе гражданского общества

изменить содержание ст. 8 Федерального закона «О высшем и послевузовс-

ком профессиональном образовании» на следующую формулировку: «Фи-

лиалы высших учебных заведений проходят лицензирование, аттестацию и

государственную аккредитацию самостоятельно».

Вузовскую коррупцию подпитывает система распределения государ-

ственных заказов и грантов. В настоящее время распределение госзаказов и

грантов — это формы скрытого хищения бюджетных средств. Как правило,

получение госзаказов и грантов связано с перераспределением средств че-

рез приватные структуры, липовые контракты, систему откатов. Конкурсы,

гранты объявляются под уже давно «заказанные» темы. В условиях содер-

жатся такие требования, соответствовать которым заведомо может только

один или несколько поставщиков. В 2004 г. на закупки товаров и услуг для

государственных нужд потратили более 800 млрд руб. При этом, по дан-

ным Министерства экономического развития и торговли РФ, на открытых

конкурсах было распределено 7,7% всех заказов и еще 10,1% — на закрытых

конкурсах. В результате, 30% от общего числа закупок пришлось на одного

поставщика

Законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки

товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или му-

ниципальных нужд»

регулируются отношения, связанные с размещением

заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для госу-

дарственных или муниципальных нужд, для эффективного использования

средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расшире-

ния возможностей для участия физических и юридических лиц в размеще-

нии заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной

конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной

власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов,

обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвраще-

ния коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Согласно ст. 7 указанного закона, «при размещении заказа путем про-

ведения конкурса, аукциона, а также запроса котировок цен на товары, ра-

боты, услуги создается конкурсная, аукционная или котировочная комис-

сия. Число членов комиссии должно быть не менее пяти человек. Членами

комиссии не могут быть физические лица, лично заинтересованные в ре-

зультатах размещения заказа (надо сказать, что формулировка доволь-

но размытая), в том числе физические лица, подавшие заявки на участие

в конкурсе, заявки на участие в аукционе или заявки на участие в запро-

се котировок (либо состоящие в штате организаций, подавших указанные

заявки), либо физические лица, на которых способны оказывать влияние

участники размещения заказа (в том числе физические лица, являющиеся

<www. anticorr.ru/news/news21.html>.

СЗ РФ от 25 июля 2005 г. № 30 (ч. I) Ст. 3105.

1.indb 255 1.indb 255 07.02.2008 15:28:1007.02.2008 15:28:10

256

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

участниками (акционерами) этих организаций, членами их органов управ-

ления, кредиторами участников размещения заказа). В случае выявления

в составе комиссии указанных лиц заказчик, уполномоченный орган, при-

нявшие решение о создании комиссии, обязаны незамедлительно заменить

их иными физическими лицами, которые лично не заинтересованы в ре-

зультатах размещения заказа и на которых не способны оказывать влияние

участники размещения заказа».

Таким образом, уже в самих формулировках норм закона содержатся

коррупционные составляющие, плюс ко всему не ясно на основе какого акта

действует комиссия, потому как ни положения о ее деятельности, ни регла-

мента нет.

Очень часто на базе престижных вузов создаются различные центры,

бюро, которые участвуют в конкурсах, пользуясь престижем и брэндом этого

ВУЗа, в результате чего огромное количество бюджетных средств «оседает»

на счетах не самих ВУЗов, а отдельных вузовских администраторов, кото-

рые контролируют открытие и работу этих центров. В ст. 62 Закона «О раз-

мещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг

для государственных или муниципальных нужд» указывается, что «лица,

виновные в нарушении законодательства РФ и иных нормативно-правовых

актов Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров,

выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципаль-

ных нужд, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административ-

ную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством

Российской Федерации», но опять же норма неконкретна. Помимо того, что

рассмотренные нормы сформулированы недостаточно точно и требуют

конкретизации, есть еще одна проблема — это отсутствие адекватного раз-

вития данных норм в отраслевом законодательстве об ответственности.

Вопросы аттестации научных и научно-педагогических кадров, также

связаны с возможностью роста коррупционной сферы. Аттестация научных

и научно-педагогических кадров возложена на Высшую аттестационную

комиссию (ВАК)

, которая является структурным подразделением Ми-

нистерства образования и науки Российской Федерации. По ряду вопросов

ВАК находится в подчинении Федеральной службы по надзору в сфере об-

разования и науки.

Высшая аттестационная комиссия создана в целях обеспечения единой

государственной политики в области государственной аттестации научных

и научно-педагогических кадров. В ведении ВАК находятся такие вопросы

как присвоение ученых степеней и присуждение ученых званий. Но оконча-

тельное решение по данному вопросу принимает даже не ВАК, а Федераль-

ная служба по надзору в сфере образования и науки. Служба рассматривает

вопросы присвоения ученых званий профессора по специальности и про-

Утв. приказом Минобрнауки России от 3 июля 2006 г. № 177.

1.indb 256 1.indb 256 07.02.2008 15:28:1007.02.2008 15:28:10

257

Глава 5. Коррупция в системе гражданского общества

фессора по кафедре, доцента по специальности и доцента по кафедре, при-

суждения ученых степеней доктора и кандидата наук и выдает соответству-

ющие аттестаты и дипломы установленного образца, а также рассматривает

вопросы лишения (восстановления) указанных ученых званий и степеней.

Таким образом, окончательное решение (выдача соответствующего доку-

мента) передано в руки чиновничьего аппарата, а в условиях современной

коррумпированности чиновничьего аппарата это чревато многими нега-

тивными последствиями.

Сегодня коррупция в наиболее крупных масштабах распространена в тех

сферах, где происходит выделение бюджетных средств на развитие системы

образования (на развитие вузовских программ, издание учебной литерату-

ры). Лидер общественного движения «Против коррупции» Леонид Трошин

заявил, что «по данным экспертов, доля вознаграждения — так называемых

«откатов» — за выделение бюджетных средств на развитие вузовских про-

грамм доходят до 50% от сумм финансирования»

Сфера издания литературы для учебных заведений является одной из

самых коррупционных. Средства, выделяемые на эти цели из бюджета, рас-

пределяются исключительно между аффилированными Минобразованию

издательствами. Литературы на выделяемые бюджетные средства издается

гораздо меньше, чем это необходимо, и «нестыковки» в объеме выпущен-

ной продукции и выделенных средствах покрываются такими структурами

за счет увеличения себестоимости выпускаемой продукции. Однако любая

экспертиза показала бы полное несоответствие заявленной цены низкому

качеству изданной литературы.

Существует несколько вариантов решения указанной проблемы: во-

первых, отслеживание любой прямой или косвенной заинтересованности

чиновника в распределении бюджетных средств какой-либо определенной

организации (исключение родственной связи между чиновником и работ-

ником издательства); во-вторых, выборочная экспертиза выпускаемой ли-

тературы на предмет соответствия указанной цены продукта его качеству;

третий путь — ограничение срока приобретения исключительных прав на

издание; четвертый — совершенствование процедуры открытых конкурсов

на издание школьной и профессиональной литературы за счет бюджетных

средств; пятый — возможное ограничение предельной рентабельности из-

даний за счет средств бюджета.

Законом «Об образовании» федеральный орган исполнительной власти,

осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования и

науки, наделен полномочиями инспектировать в порядке надзора на тер-

ритории Российской Федерации образовательные учреждения независимо

от их организационно-правовых форм, типов и видов, органы управления

образованием и уполномоченные органы исполнительной власти субъекта

<www. anticorr.ru/news/news76.html>.

1.indb 257 1.indb 257 07.02.2008 15:28:1007.02.2008 15:28:10

258

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Российской Федерации, осуществляющие контроль и надзор в сфере обра-

зования. Логичным было бы допустить, что Федеральная служба по надзору

в сфере образования и науки должна быть независимой от Министерства

образования и науки РФ.

Морально-этические причины. Коррупция стала привычным явлением,

можно сказать неотъемлемой частью высшего профессионального обра-

зования. Это связано, прежде всего, с отсутствием эффективной системы

привлечения к ответственности. По объективным причинам — трудная до-

казуемость фактов дачи и получения взятки.

Ректорат предпочитает просто уволить сотрудника, берущего взятки,

не обращаясь в правоохранительные органы. Еще одна причина — недо-

статочно жесткие санкции в части лишения права занимать определенные

должности или заниматься определенной деятельностью. Так, за получение

взятки ст. 290 УК РФ предусматривает штраф, лишение свободы, лишение

права занимать определенные должности или заниматься определенной

деятельностью. Максимальный срок лишения права занимать определен-

ные должности или заниматься определенной деятельностью по основно-

му составу преступления — три года. Предлагается увеличить этот срок до

5–6 лет.

По данным Департамента экономической безопасности МВД РФ, взятки

в вузах стали таким же обыденным явлением, как и поборы ГАИ (ДПС) на

дорогах (рис. 13)

Рис. 13. Оценка населением феномена коррупции в вузах

По данным исследований, проведенных Государственным университе-

том — Высшей школой экономики, общая сумма взяток в системе образова-

ния за год немногим меньше 1 млрд долл. (26 млрд руб.). Три четверти этой

суммы составляют взятки, связанные с высшим образованием. Суммарные

«доходы» взяточников от образования примерно в 2 раза превышают дохо-

<sartraccc. sgap.ru/pub/lvovich. html>.

1.indb 258 1.indb 258 07.02.2008 15:28:1007.02.2008 15:28:10

259

Глава 5. Коррупция в системе гражданского общества

ды России от экспорта пшеницы, и в 3 раза — от экспорта автомобилей.

Масштабность вызвана тем, что брать и давать взятки стало привычкой,

нормой жизни. Для того, что бы «напомнить» обществу, что взяточничество

и другие проявления коррупции в образовании были и есть аморальными

деяниями, необходимо принять Кодекс этики работников образования (Ко-

декс этики преподавателей). Предлагается также ввести для студентов, обу-

чающихся на педагогических специальностях давать клятву (аналогичную

клятве Гиппократа). Такая мера целесообразна, потому как образование

также как и здравоохранение является основами формирования и развития

общества, здорового развития нации.

<www. uralpress.ru/politika/show_news. php?id=4299.

1.indb 259 1.indb 259 07.02.2008 15:28:1007.02.2008 15:28:10

260

Глава 6. Человек, общество, политическая система

как факторы коррупции и теневой экономики

6.1. Психология коррупционера и теневика

Общие замечания по проблеме

Существует несколько принципиальных положений, которые нужно

принимать во внимание, анализируя проблему психологии коррупционера

и теневика.

Под коррупционером понимается не только должностное лицо, получа-

ющее взятки, но и лицо, выполняющее управленческие функции в коммер-

ческой или иной организации, получающее незаконное вознаграждение, а

также лицо, дающее взятку (вознаграждение); избиратель, отдающий свой

голос за вознаграждение.

Под теневиком понимается физическое лицо, занимающееся предпри-

нимательской или иной экономической деятельностью без регистрации

или лицензии, в случаях, когда наличие лицензии обязательно; физическое

лицо, уклоняющееся от уплаты налогов; физическое лицо, занимающееся

запрещенной вознаграждаемой деятельностью (в том числе, путем совер-

шения преступлений).

Под психологией (психологическим портретом) коррупционера и тене-

вика понимается совокупность личностных качеств представителей данных

социальных групп, определяющих систему их представлений о себе, меж-

личностные отношения и характер социального взаимодействия.

Проблема, однако, заключается не в составлении обобщенного психоло-

гического портрета коррупционера и теневика (что вряд ли возможно), а в

максимально корректной оценке меры влияния психологического фактора

на распространенность и общественную опасность коррупции и теневой

экономики.

Следует также учитывать, что элементы психологии коррупционера

(если иметь в виду активную коррупцию, т. е. подкуп) и теневика (если гово-

рить о лице, стремящемся скрыть часть своих доходов от налогообложения)

присущи почти каждому взрослому человеку. Именно это обстоятельство

вынуждает всегда учитывать психологический фактор при построении лю-

бых моделей борьбы с коррупцией и теневой экономикой, рассматриваемых

в контексте той или иной стратегии экономического развития.

Ядром психологии коррупционера и теневика обычно признается моти-

вация поведения, под которой понимается совокупность мотивов, т. е. осоз-

нанных потребностей, выступающих как побудительные причины актив-

ности. Соответственно, поведение коррупционера или лица, занимающегося

теневым бизнесом, в основе может быть описано моделью борьбы мотивов,

иногда называемой «моделью весов» или моделью рискованного поведения.

1.indb 260 1.indb 260 07.02.2008 15:28:1007.02.2008 15:28:10