Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. и др. Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России, Том 1

Подождите немного. Документ загружается.

341

Глава 7. Основы государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике

совершения любого правонарушения, а не только преступления (граждан-

ско-правового деликта, дисциплинарного проступка или административ-

ного правонарушения). Вторая проблема была связана с законодательным

определением минимального размера для отмываемого имущества, с пре-

вышением которого появлялось бы основание для уголовного преследова-

ния. Первая дилемма (при весьма робких протестах отдельных депутатов и

ученых) была разрешена в пользу максимально широкого подхода со сле-

дующей аргументацией. Установление правила, при котором источником

получения «грязных» денег может быть только преступление, якобы тре-

бует предварительного обвинительного приговора суда, согласно которому

этот источник признается преступным. Таким образом, возбуждение уго-

ловного дела о легализации (отмывании) «грязных» денег якобы возможно

лишь после вступления в силу такого приговора суда. Ответ на вопрос о

том, почему невозможно параллельное расследование двух преступлений

в рамках одного уголовного дела звучал примерно так: у нас нет следовате-

лей такой квалификации. В качестве второго аргумента в пользу широкого

подхода, как это ни странно, назывались некие положения Конвенции Со-

вета Европы «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов

от преступной деятельности» 1990 г. Эти положения толковались таким об-

разом, что якобы Конвенция требует (а не позволяет) признавать любые

незаконные источники получения денег основой для признания последу-

ющих сделок с ними преступлениями, что, разумеется, не соответствовало

действительности и в чем легко мог убедиться любой депутат, прочитавший

русскоязычный перевод Конвенции.

Проблема определения в Уголовном кодексе минимального размера для

«отмываемого» имущества, с превышением которого появлялось бы осно-

вание для уголовного преследования, стала серьезно обсуждаться незадолго

до принятия нового Уголовного кодекса наряду с аналогичной проблемой

применительно к другим преступлениям. Удивительно лишь то, что среди

более чем двух десятков предложений такого рода, вносившихся многими

экспертами Комитета Государственной Думы по безопасности, табу было

наложено на обсуждение минимального размера «отмываемых» денег.

В итоге, в Уголовном кодексе РФ 1996 г. появилась ст. 174 «Легализация

(отмывание) денежных средств и иного имущества, приобретенных неза-

конным путем», которая позволяла до 1 февраля 2002 г. привлекать к уго-

ловной ответственности любого, кто совершил сделку с имуществом любой

стоимости, полученным в нарушение предписаний любого нормативного

правового акта (в том числе, изданного любым министерством или ведом-

ством). При этом виновный вовсе не обязан был знать какой именно акт

им нарушен. Достаточно было сознавать фактическую сторону правонару-

шения. Получив деньги взаймы с нарушением требования гражданского

законодательства о простой письменной форме, с момента первой траты

1.indb 341 1.indb 341 07.02.2008 15:28:1707.02.2008 15:28:17

342

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

этих денег вы автоматически становились их «отмывателем», равно как и

любой другой человек, пользующийся этими деньгами и знающий о том,

как именно вы их получили. Нетрудно убедиться в том, что численность

таких «отмывателей» была близка к численности вменяемых граждан Рос-

сии и находящихся на ее территории иностранцев и апатридов, достигших

шестнадцатилетнего возраста, т. е. составляла свыше 80 миллионов человек.

Вопрос привлечения их к уголовной ответственности носил скорее эконо-

мический и статистический, а не правовой характер.

Практика как критерий истины

Пять лет применения первоначальной редакции статьи 174 УК РФ пока-

зали, что государство вовсе не было заинтересовано в том, чтобы привлечь

к ответственности за отмывание «грязных» денег 80 миллионов человек.

Скорее наоборот. За 1997–1998 гг. обвинения в легализации (отмывании)

денежных средств и иного имущества, приобретенных незаконным путем,

были предъявлены всего лишь 112 лицам. Не намного большее число было

привлечено к ответственности в 1999–2002 гг. Этот показатель должен быть

в некоторой степени дополнен данными о числе лиц, выявленных в связи

с приобретением или сбытом имущества, заведомо добытого преступным

путем (ст. 208 Уголовного кодекса РФ) — всего около 40 000 лиц за четыре

года. При этом нужно учитывать, что более 95% совершивших преступле-

ние данного вида приобретали и сбывали имущество, похищенное путем

кражи или грабежа.

Несмотря на то, что число ежегодно возбуждаемых по фактам легализа-

ции «грязных» денег уголовных дел превышало 1000, в большинстве случаев

речь шла об «отмывании» сумм не больше 500 долларов США. Исключения

были крайне редкими. В 1998 г. Московским городским судом осуждены к

лишению свободы с конфискацией имущества за легализацию (отмывание)

денежных средств и иного имущества, приобретенных незаконным пу-

тем члены преступного сообщества — генеральный директор и менеджер

ООО «Квадрум», которые занимались контрабандными поставками акку-

муляторных батарей в Латвию из США транзитом через Россию. Общая

сумма «отмытых» ими денег превысила 12 млн долл.

Первый вопрос, который возникал в связи с такой ситуацией у любого

налогоплательщика: а когда же будут расследовать «отмывание» миллиар-

дов долларов на территории России, о которых ежедневно пишут газеты со

ссылкой на надежные оперативные данные? Ответ был очевиден. Пока уго-

ловный закон позволяет привлекать к уголовной ответственности за «от-

мывание» 100 руб., полученных в нарушение любого нормативного право-

вого акта, за нарушения в крупных размерах — никогда. Широкий подход

к борьбе с отмыванием «грязных» денег в нашей стране в итоге оказался

не только хорошей ширмой для бездействия правоохранительных органов,

1.indb 342 1.indb 342 07.02.2008 15:28:1707.02.2008 15:28:17

343

Глава 7. Основы государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике

но и надежным инструментом для устранения конкурентов «законными»

средствами.

Исправление ошибок или первая либеральная революция в сфере борьбы

с отмыванием «грязных» денег?

Внесенные в Уголовный кодекс РФ в связи с долгожданным подписани-

ем Президентом РФ 7 августа 2001 г. Федерального закона «О противодейс-

твии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем»

изменения и дополнения (они вступили в силу с 1 февраля 2002) внешне

выглядели как исправление юридической ошибки, допущенной законодате-

лем в 1996 г. при принятии Уголовного кодекса. Однако в действительнос-

ти речь шла о принципиальных политическом и экономическом решениях.

С этого момента ст. 174 УК РФ стала допускать возможность привлечения

к ответственности за легализацию (отмывание) денежных средств или ино-

го имущества, приобретенных другими лицами лишь преступным путем, и

лишь в тех случаях, когда размер отмываемых средств превышал 2000 мини-

мальных размеров оплаты труда (на 15 декабря 2003 г. эта сумма составляла

900 тыс. руб. или около 30 тыс. долл.). Кроме того, законодатель выделил

в самостоятельную ст. (174

) положения об ответственности за «отмыва-

ние» собственных «грязных» денег, т. е. теми, кто совершил преступление

для того, чтобы их получить. Причина такого решения состоит в том, что в

первоначальном своем виде ст. 174 допускала двусмысленное толкование,

одно из которых исключало ответственность для тех, кто «отмывает» плоды

собственных, а не чужих преступлений.

Фактически же это означало, что с 1 февраля 2002 г. было не только де-

криминализировано подавляющее большинство малозначительных по сво-

ей опасности форм легализации «грязных» денег (что, впрочем, не исклю-

чало вероятности применения других видов юридической ответственности

к виновным), но и существенно была ограничена возможность незаконного

давления на конкурентов и иностранных инвесторов с помощью коррупци-

онных связей в правоохранительных органах.

Особенности новейшего поворота в уголовной политике борьбы

с «грязными» деньгами или вновь девяносто миллионов потенциальных

преступников?

Перечень существенных поправок, которые внес законодатель в ст. 174

и 1741 УК, потрясает:

Вновь криминализировано отмывание «грязных» денег в некрупном раз-

мере (части первые ст. 174 и 1741 УК). На первый взгляд может показаться,

что законодатель вернул страну в состояние, предшествовавшее 1 февра-

ля 2002 г. с 80 млн потенциальных отмывателей «грязных» денег. Однако

это не совсем так. Максимальное наказание по ч. 1 ст. 174 УК и ч. 1 ст. 1741

•

1.indb 343 1.indb 343 07.02.2008 15:28:1707.02.2008 15:28:17

344

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

УК в новых редакциях составляет 120 тыс. руб. против четырех лет ли-

шения свободы со штрафом в 60 тыс. руб. (100 минимальных размеров

оплаты труда на 1 января 2004). Является ли это решение примером ли-

берализации уголовной политики — ответить трудно. Скорее нет, чем да.

Объективные предпосылки для неправомерного давления на экономи-

ческий сектор, на наш взгляд, увеличились. Вновь создана в целом невы-

годная государству ситуация, при которой недобросовестные чиновники

смогут отчитываться об успехах борьбы с легализацией «грязных» денег

привлечением к ответственности мелких «отмывателей».

Установление обособленной ответственности за легализацию «грязных»

денег в крупном размере, т. е. на сумму, превышающую один миллион руб.

(ч. 2 ст. 174 УК и ч. 2 ст. 1741 УК), является скорее примером перекрест-

ной криминализации и депенализации (т. е. уменьшения наказания) со-

поставимых составов преступлений. Во-первых, в прежней редакции УК

крупным размером финансовых операций и других сделок признавалась

сумма, превышающая 2000 минимальных размеров оплаты труда, или

1 млн 200 тыс. руб. на 1 января 2004 г. Во-вторых, при том же максималь-

ном размере наказания в виде лишения свободы размер штрафа как аль-

тернативы лишению свободы снижен с 420 тыс. руб. (700 минимальных

размеров оплаты труда) до 300 тыс. руб. (ч. 2 ст. 174 УК) и с 600 тыс. руб.

(1000 минимальных размеров оплаты труда) до 500 тыс. руб. Если законо-

датель стремился к последовательному осуществлению принципа «меня-

ем тюрьму на деньги», то в данном случае он ему изменил.

Для тех, кто отмывал «грязные» деньги в крупном размере в составе пред-

варительно сговорившейся группы лиц или с использованием своего слу-

жебного положения, законодатель заменил возможность применения к

ним полной конфискации имущества (в соответствии со своим общим

замыслом) штрафом до 1 млн руб. и сохранил при этом максимально воз-

можные сроки наказания виде лишения свободы (8 лет лишения свободы,

которые, кстати, по УК в новой редакции могут назначаться условно).

Некоторые общие выводы:

Первый. Изучение практики противодействия коррупции и теневой эко-

номике в нашей стране показывает, что последние пятнадцать лет поиски

оптимальной модели такого противодействия носили, по сути, бессистем-

ный характер. Государство даже и не пыталось «увидеть» бросающуюся в

глаза взаимосвязь коррупции и теневой экономики.

Второй. Нетрудно убедиться в том, что сведение противодействия те-

невой экономике к борьбе с отмыванием «грязных» денег не только искус-

ственно обедняет проблему, но и может (при чрезмерном усердствовании)

приводить к росту теневого сектора.

•

1.indb 344 1.indb 344 07.02.2008 15:28:1807.02.2008 15:28:18

345

7.2. Проблемно-управленческая матрица политики противодействия коррупции и теневой экономике

Сводная проблемная матрица по проекту «Противодействие коррупции и теневой экономике»

№ Проблема Концепт решения Управленческое решение

Кадровая и экономическая коррупция в исполнительной власти

1. Неурегулированность значи-

тельной части правил поведе-

ния государственных должнос-

тных лиц, государственных и

муниципальных служащих

Законодательное урегулирование правил (за-

крепление):

• принципов добросовестного служебного

поведения;

• понятия конфликта интересов, ненадлежащей

выгоды (незаконного обогащения);

• правил разрешения конфликта интересов;

• правил совмещения должностей;

• правил обращения с гражданами, обративши-

мися по личным вопросам;

• правил общения с представителями коммер-

ческих организаций;

• правил общения с представителями обще-

ственных организаций;

• правил общения с государственными долж-

ностными лицами, государственными и муни-

ципальными служащими иной ведомственной

подчиненности;

• правил общения с государственными долж-

ностными лицами, государственными и муни-

ципальными служащими, находящимися на

пенсии, в отставке или запасе;

• правил обращения со служебной информа-

цией;

• единой дисциплинарной ответственности

всех категорий государственных должност-

ных лиц, государственных и муниципальных

служащих

• Принятие Кодекса поведения

государственных должностных лиц,

государственных и муниципальных

служащих РФ;

• внесение изменений в ФЗ «О систе-

ме государственной службы Российс-

кой Федерации»;

• внесение изменений в ФЗ «О госу-

дарственной гражданской службе

Российской Федерации»

1.indb 345 1.indb 345 07.02.2008 15:28:1807.02.2008 15:28:18

346

№ Проблема Концепт решения Управленческое решение

2. Экономически необоснован-

ная (обычно избыточная) и

произвольно устанавливаемая

и изменяемая численность

государственных должностных

лиц, государственных и муни-

ципальных служащих

Законодательное закрепление правил определе-

ния предельной численности государственных

должностных лиц, государственных и муници-

пальных служащих при принятии нормативно-

го правового акта о бюджете соответствующего

уровня (например, в зависимости от числен-

ности населения и размеров доходной части

бюджета и других значимых параметров)

• Внесение изменений в Бюджетный

кодекс РФ;

• принятие ФЗ «О порядке определе-

ния численности и состава государс-

твенных должностных лиц, государс-

твенных и муниципальных служащих

при принятии бюджетов всех уров-

ней»;

• принятие ФЗ «О внесении измене-

ний в Федеральный закон «О феде-

ральном бюджете на 2008 год и на

плановый период 2009 и 2010 годов»

3. Неадекватность (занижен-

ность) официальной заработной

платы государственных долж-

ностных лиц, государственных

и муниципальных служащих

требованиям квалификации и

реальным трудовым затратам.

Запутанность системы исчис-

ления денежного содержания

государственных служащих

(маленький оклад, кратные

надбавки к окладу в зависимос-

ти от должности, надбавки за

классные чины). Несоразмер-

ность денежного содержания

начальных и высших должнос-

тей (10–15 кратный разрыв),

федеральных и региональных

чиновников (2–4 раза). Хаотич-

ность изменений заработной

Законодательное закрепление единой системы

оплаты труда государственных должностных

лиц, государственных муниципальных служа-

щих

• Принятие единого Тарифно-квали-

фикационного кодекса РФ (вариант:

Кодекс трудовых вознаграждений),

предполагающего: а) закрепление

принципа соотносимости средней

заработной платы государственных

должностных лиц, государственных и

муниципальных служащих и средней

заработной платы в коммерческом

секторе; б) установление фиксирован-

ного суммарного денежного содержа-

ния по всем категориям должностей

государственных должностных лиц,

государственных и муниципальных

служащих всех уровней;

• внесение дополнения в Бюджетный

кодекс РФ относительно порядка

определения размеров фонда за-

работной платы государственных

должностных лиц, государственных и

муниципальных служащих;

1.indb 346 1.indb 346 07.02.2008 15:28:1807.02.2008 15:28:18

347

№ Проблема Концепт решения Управленческое решение

платы государственных долж-

ностных лиц, государственных

и муниципальных служащих

• упразднение многочисленных ве-

домственных нормативных правовых

актов, определяющих порядок исчис-

ления заработной платы отдельных

категорий

4. Отсутствие правового и органи-

зационного механизма передачи

в доверительное управление

государственным должност-

ным лицам, государственным

и муниципальным служащим

имущества, непосредственно

используемого для осущест-

вления предпринимательской

деятельности или полученного в

результате осуществления такой

деятельности

Законодательное закрепление:

• правил специальной конкурсной аккреди-

тации коммерческих организаций, претенду-

ющих на управление имуществом государс-

твенных должностных лиц, государственных и

муниципальных служащих, непосредственно

используемых для осуществления предприни-

мательской деятельности или полученного в

результате осуществления такой деятельности

(уполномоченные компании);

• правил передачи такого имущества в довери-

тельное управление уполномоченным компа-

ниям

Принятие ФЗ «О доверительном уп-

равлении имуществом государствен-

ных должностных лиц, государствен-

ных и муниципальных служащих»

5. Отсутствие эффективного

гражданского контроля за

имущественным положением,

доходами и расходами государс-

твенных должностных лиц

Законодательное закрепление правил пери-

одического обязательного обнародования

в общедоступных электронных источниках

информации данных об имущественном по-

ложении, доходах и расходах государственных

должностных лиц

• Внесение изменений в ФЗ «О систе-

ме государственной службы Рос-

сийской Федерации» или принятие

Кодекса поведения государственных

должностных лиц, государственных и

муниципальных служащих РФ;

• включение соответствующих пра-

вил во вновь принимаемый Кодекс

поведения государственных долж-

ностных лиц, государственных и

муниципальных служащих РФ

1.indb 347 1.indb 347 07.02.2008 15:28:1807.02.2008 15:28:18

348

№ Проблема Концепт решения Управленческое решение

6. Необоснованность избрания

и назначения на должности

государственных должностных

лиц, государственных и му-

ниципальных служащих лиц,

имевших снятую или погашен-

ную судимость за совершение

коррупционных преступлений,

подвергавшихся администра-

тивным наказаниям за соверше-

ние административных корруп-

ционных правонарушений

Законодательное закрепление запрета на

избрание и назначение на должности государс-

твенных должностных лиц, государственных и

муниципальных служащих лиц, имевших сня-

тую или погашенную судимость за совершение

коррупционных преступлений, подвергавших-

ся административным наказаниям за совер-

шение административных коррупционных

правонарушений вне зависимости от давности

совершения таких преступлений (правонару-

шений)

• Внесение изменений в ФЗ «О систе-

ме государственной службы Рос-

сийской Федерации» или принятие

Кодекса поведения государственных

должностных лиц, государственных и

муниципальных служащих РФ;

• включение соответствующих пра-

вил во вновь принимаемый Кодекс

поведения государственных долж-

ностных лиц, государственных и

муниципальных служащих РФ

7. Отсутствие административной

и уголовной ответственности

за непринятие мер по исполне-

нию решений уполномоченных

органов и должностных лиц по

устранению причин и условий,

способствовавших совершению

коррупционных преступлений

Законодательное закрепление положений об

административной и уголовной ответственнос-

ти за неисполнение предписаний уполномо-

ченных органов и должностных по устранению

причин и условий, способствовавших соверше-

нию коррупционных преступлений

• Внесение дополнений в КоАП РФ;

• внесение дополнений в УК РФ

8. Размытость границ должност-

ных полномочий лица затруд-

няет оценку правомерности его

действий и позволяет расши-

рить влияние на иных лиц.

Возможно выполнение долж-

ностных функций не уполно-

моченными на то служащими,

возможно и осуществление пра-

вомочий, не разработанных или

не оформленных надлежащим

образом. Отвечать за должност-

ные преступления такие лица

Необходимо закрепление должностных полно-

мочий служащего в конкретных документах,

определяющих его компетенцию — должност-

ных регламентах (ст. 47 Закона о ГГС РФ).

Данный документ предусмотрен в качестве

существенного условия служебного контрак-

та — необходимо установить запрет на заклю-

чение служебного контракта в отсутствие ут-

вержденного должностного регламента. Также

необходимо сделать обязательным принесение

присяги госслужащим (в том числе и с взятием

обязательств не предпринимать коррупцион-

ных действий) при вступлении на должность

• Внесение изменений в ст. 24 ФЗ

«О государственной гражданской

службе Российской Федерации»;

• внесение изменений в ст. 26 ФЗ

«О государственной гражданской

службе Российской Федерации»

1.indb 348 1.indb 348 07.02.2008 15:28:1807.02.2008 15:28:18

349

№ Проблема Концепт решения Управленческое решение

в полной мере не могут, т. к. нет

полномочий данного должнос-

тного лица и нет регламенти-

рованной в соответствующем

документе должностной компе-

тенции.

В сфере государственного

управления получило распро-

странение “теневое админис-

тративное право” (управлен-

ческая коррупция, “теневой

деловой этикет” госслужащего,

теневые обыкновения право-

применительной деятельности

чиновников). Теневое право

должностных лиц распростра-

няется в ситуации чрезмерно

детализированного, усложнен-

ного регулирования либо неоп-

ределенности, декларативности

и абстрактности правовой

регуляции

9. Денежное содержание госу-

дарственных служащих сущес-

твенно ниже, чем зарплаты в

бизнес-структурах. Кадровый

корпус служащих России в силу

этого ориентирован на удовлет-

ворение личных нужд — «слу-

жат сами себе», а не обществу,

государству, населению

Повышение денежного содержания до уров-

ня в 75–85% от средней зарплаты менеджера

соответствующего уровня из коммерческого

сектора. Полагающиеся госслужащему доплаты

и льготы, ведомственная инфраструктура соци-

ального профиля, а также меры по повышению

престижа государственной службы способны

дополнительно мотивировать служащего на

добросовестное выполнение служебных обя-

занностей.

• Внесение изменений в гл. 10 и 11

ФЗ «О государственной гражданской

службе Российской Федерации»;

• внесение изменений в подзаконные

акты к этим главам

1.indb 349 1.indb 349 07.02.2008 15:28:1807.02.2008 15:28:18

350

№ Проблема Концепт решения Управленческое решение

Крайне важно настойчиво и целенаправленно

формировать эффективную государственную

систему социального обеспечения государс-

твенных служащих. Данная система могла бы

включать в себя следующие гарантии: невысо-

кую вероятность увольнения с государствен-

ной службы в связи со сменой политического

руководства, особую систему пенсионного

обеспечения, продолжительный отпуск и иные

социальные льготы, нередко отсутствующие в

негосударственных организациях.

Внесение соответствующих изменений в указы

Президента и постановления Правительства,

регулирующие вопросы денежного содержания

служащих и системы социальных гарантий

10. Отсутствие стабильной системы

государственных органов, пос-

тоянное реформирование. Не

обеспеченное авторитетом госу-

дарственной власти управление

становится особенно уязвимым

для коррупции. Важно обес-

печить стабильность системы

государственного управления,

формирование управления

закона, а не личностей руково-

дителя, партий и общественных

движений. Необходимо пре-

рвать зависимость служащих

от смены власти — коррупция

государственного аппарата не

должна зависеть от политичес-

кого режима

В качестве меры можно предложить используе-

мое в западных странах разделение должностей

на «политические» (управленцы сменяются

вместе с лидером страны и отвечают в основ-

ном за общеполитический курс ведомства)

и «управленческие» (несменяемые кадровые

служащие — собственно государственные слу-

жащие). При назначении нового руководителя

органа формируется новая «команда» помощ-

ников и советников, но состав служащих орга-

на остается практически неизменным — данное

решение позволит сгладить конфликт между

личными, ведомственными и государственны-

ми интересами.

В РФ по Закону о ГГС РФ существует разде-

ление на лиц, замещающих госдолжности, и

госслужащих — лиц, осуществляющих профес-

сиональную служебную деятельность по обес-

печению исполнения полномочий госорганов и

Внесение изменений в ст. 9 ФЗ «О го-

сударственной гражданской службе

Российской Федерации»

1.indb 350 1.indb 350 07.02.2008 15:28:1807.02.2008 15:28:18