Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. и др. Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России, Том 1

Подождите немного. Документ загружается.

351

№ Проблема Концепт решения Управленческое решение

лиц, замещающих госдолжности, но практики

четкого разделения на «политиков» и «управ-

ленцев» в органах исполнительной власти нет.

Необходимо внести изменения в части закреп-

ления гарантий повышенной стабильности

службы лиц, замещающих должности «специа-

листы» и «обеспечивающие специалисты»

11. Низкий престиж госслужбы, не-

высокая степень разборчивости

при наборе кадров, отсутствие

адекватных вакантной должнос-

ти критериев подбора

Важным фактором борьбы с коррупцией может

быть возрождение элитарности корпуса госу-

дарственных служащих, комплектования его

с учетом не только дипломов об образовании

и знакомств, но и таких оценочных критериев

как благонадежность и лояльность государству.

Необходима разработка модельного акта, рег-

ламентирующего принятие на государственную

службу с примерной формой анкеты, заполняе-

мой гражданином, поступающим на госслужбу,

в которую должна вноситься информация о

политических убеждениях, участии в работе

общественных и профессиональных организа-

ций, полученном образовании, присвоенных

ученых степенях и почетных званиях и т. п.

Необходимо ввести дополнения в Закон о ГГС,

позволяющие проводить выборочную провер-

ку указанных в анкете сведений с использова-

нием полиграфа

• Разработка типовых документов к

гл. 4 ФЗ «О государственной граж-

данской службе Российской Федера-

ции»;

• внесение изменений и дополнений

в соответствующие нормы гл. 4 ФЗ

«О государственной гражданской

службе Российской Федерации»;

• внесение изменений в Указ Пре-

зидента РФ от 1 июня 1998 г. № 641

«О мерах по организации проверки

сведений, представляемых лицами,

замещающими государственные

должности Российской Федерации

в порядке назначения и должности

федеральной государственной граж-

данской службы»

1.indb 351 1.indb 351 07.02.2008 15:28:1807.02.2008 15:28:18

352

№ Проблема Концепт решения Управленческое решение

12. При исполнении своих обязан-

ностей государственные служа-

щие не редко руководствуются

личными или сторонними

интересами, а не ведомствен-

ными, государственными или

общественными

При исполнении обязанностей служащий не

должен осуществлять произвол в отноше-

нии каких бы то ни было лиц, группы лиц

или организаций и обязан учитывать права,

обязанности и законные интересы других. При

принятии решения государственный служащий

должен действовать в соответствии с законом

и беспристрастно осуществлять свое право

на оценку, учитывая только соответствующие

обстоятельства.

Необходимо совершенствование механизмов

контроля за действиями (бездействием) и

решениями, нарушающими права и свободы

граждан и юридических лиц, в том числе и по

вопросам карьеры госслужащего. Механизмы

должны быть как внутри самой системы ис-

полнительной власти (именно такие, админис-

тративные, механизмы способны всесторонне

оценить принимаемые решения и издать свое

решение, которое может заменить решение

незаконное) так и внешние — в системе орга-

нов судебной власти (такие механизмы более

независимы в принятии решений, но имеют и

определенные минусы — меньшая оператив-

ность, и они вправе оценивать лишь закон-

ность действий и решений и не вправе издавать

акты, заменяющие собой акты администра-

ции), механизмы общественного контроля.

В качестве административных, внутриведомс-

твенных мер можно предложить:

а) введение механизмов ротации служащих на

должностях, которые допускают применение

такой практики;

• Дополнение гл. 9 ФЗ «О государ-

ственной гражданской службе Рос-

сийской Федерации» новой статьей

во исполнение п. 3 ч. 2 ст. 60 Закона;

• дополнение гл. 15 ФЗ «О государ-

ственной гражданской службе Рос-

сийской Федерации» новой статьей;

• внесение изменений в ст. 59 ФЗ

«О государственной гражданской

службе Российской Федерации»;

• внесение изменений в ст. 55 ФЗ

«О государственной гражданской

службе Российской Федерации»;

• дополнение гл. 7 ФЗ «О государ-

ственной гражданской службе РФ»

новой статьей и принятие ее в разви-

тие Указа Президента РФ;

• внесение изменений в ст. 62 ФЗ

«О государственной гражданской

службе РФ»;

• внесение изменений в ст. 20 ФЗ

«О государственной гражданской

службе РФ» и подзаконные акты

1.indb 352 1.indb 352 07.02.2008 15:28:1807.02.2008 15:28:18

353

№ Проблема Концепт решения Управленческое решение

б) неограниченный прием жалоб и заявлений

от лиц-пользователей государственных услуг,

организация «горячих линий»;

в) организация внутренних служб безопаснос-

ти с передачей им ряда полномочий по осу-

ществлению служебных проверок (в соответ-

ствии со ст. 59 ФЗ «О ГГС РФ»);

г) ввести систему премирования за опреде-

ленное количество лет безупречной службы,

за оказание содействия правоохранительным

органам в пресечении и предотвращении кор-

рупционных действий;

д) ведение наряду с личным делом служаще-

го кадровой истории — информации, состав

которой определяется федеральным законом и

которая характеризует соответствие служащего

принятым на себя обязательствам по соблюде-

нию законодательных требований по исполне-

нию должностных обязанностей. Информация,

содержащаяся в кадровой истории может яв-

ляться основанием для отказа при проведении

конкурса на занятие должности;

е) ввести в регламент деятельности ФОИВ

практики по регулярному проведению обя-

зательного для всех служащих курса лекций

(тренингов, деловых игр и т. п.) по борьбе с

коррупцией, а также по истории ФОИВ, о роли

и месте ФОИВ в системе органов исполнитель-

ной власти и другим ценностно-ориентиро-

ванным вопросам либо актуальным вопросам

государственной политики.

В качестве общественных мер предложить пуб-

ликовать «черные списки» недобросовестных

чиновников, депутатов, бизнесменов

1.indb 353 1.indb 353 07.02.2008 15:28:1807.02.2008 15:28:18

354

№ Проблема Концепт решения Управленческое решение

13. Государственный служащий

не всегда лоялен в отношении

федеральных, местных или

региональных органов власти.

Законодательство не содержит

таких оценочных и моральных

требований к прохождению

государственной службы как

обязанности быть честным,

беспристрастным и выполнять

свои обязанности в меру своих

способностей, эффективно,

компетентно, справедливо и

с пониманием, принимая во

внимание лишь общественную

пользу и соответствующие об-

стоятельства дела

Все ситуации невозможно предусмотреть и ре-

гулировать с помощью нормативно-правовых

актов. Для случаев, ситуаций, которые невоз-

можно регулировать самим законом, которые

нельзя прописать в законе используются кодек-

сы этики. Кодексы этики не должны повторять

законы, это совокупность внутренних регуля-

торов, некое обязательство соблюдать опреде-

ленные правила поведения, они имеют смысл

нравственного и морального воздействия. При-

ложением к Рекомендации Комитета минист-

ров Совета Европы от 11 мая 2000 г. № R (2000)

10 утвержден Модельный кодекс поведения для

государственных служащих. Представляется

целесообразным утверждение таких кодексов

не только на общегосударственном уровне (мо-

дельный кодекс), но и на ведомственном уровне

(это позволит установить более жесткий кон-

троль за его исполнением и конкретизировать

ответственность за нарушения).

Государственный служащий обязан вести себя

в соответствии с кодексом и, следовательно,

должен ознакомиться с его положениями и лю-

быми изменениями в нем. Если он или она не

уверены в том, как необходимо поступить, он

или она должны обратиться к компетентному

лицу. Необходимо внести дополнения в Закон

о ГГС РФ в части установления обязательности

ознакомления госслужащего с требованиями

кодекса этики и его подписи под требованиями

кодекса и обязательством по следованию дан-

ным требованиям. Необходимо также на ко-

миссии, рассматривающие вопросы конфликта

интересов, возложить полномочия комиссий по

Внесение изменений в ст. 24 и ст. 56

ФЗ «О государственной гражданской

службе РФ»;

• внесение изменений в ст. 19 ФЗ

«О государственной гражданской

службе РФ»;

• принятие Модельного кодекса

поведения (этики) государственных

служащих;

• принятие модельного Положения о

комиссии по этике при ФОИВ (Указ

Президента — ст. 19 ФЗ «О государс-

твенной гражданской службе РФ»)

1.indb 354 1.indb 354 07.02.2008 15:28:1807.02.2008 15:28:18

355

№ Проблема Концепт решения Управленческое решение

этике и сделать возможным обращения в дан-

ные комиссии служащих за рекомендациями по

сложным этическим вопросам, возникающим в

ходе исполнения обязанностей, а также обязать

внутренние службы безопасности взаимо-

действовать с данной комиссией по вопросам

обмена поступающей информацией о соверше-

нии служащими правонарушающих действий

(бездействия). Можно возложить обязанности

по курированию таких комиссий на конкрет-

ное должностное лицо (например, заместителя

руководителя ФОИВ, курирующего правовое

управление ФОИВ)

14. Преимущественно ведомствен-

ное регулирование госслужбы,

отсутствие единой политики по

принятию мер по противодейс-

твию коррупции, регулирова-

ния госслужбы

Ввести в структуру ФОИВ отдельный орган

по управлению государственной службой по

образцу подобных органов, функционирую-

щих в западных странах. Орган можно создать

в статусе федеральной службы, руководство

деятельностью которой осуществляет Прези-

дент РФ. На данный орган можно возложить

координацию деятельности государственных

органов при решении вопросов поступления на

государственную службу, формирования кад-

рового резерва, прохождения и прекращения

государственной службы, ведение Сводного

реестра государственных служащих Россий-

ской Федерации, использование кадрового

резерва для замещения должностей государс-

твенной службы, подготовки, переподготов-

ки, повышения квалификации и стажировки

государственных служащих, а также вопросы

осуществления вневедомственного контроля за

соблюдением в государственных органах феде-

ральных законов, иных нормативных правовых

Указ Президента РФ о ФОИВ по уп-

равлению государственной службой

в соотв. со ст. 16 ФЗ от 27 мая 2003 г.

№ 58-ФЗ «О системе государственной

службы Российской Федерации» и

ст. 67 ФЗ «О государственной граж-

данской службе РФ»

1.indb 355 1.indb 355 07.02.2008 15:28:1807.02.2008 15:28:18

356

№ Проблема Концепт решения Управленческое решение

актов Российской Федерации, законов и иных

нормативных правовых актов субъектов Рос-

сийской Федерации о государственной службе.

Такой орган мог бы взять на себя также и воп-

росы организации комиссий по разрешению

конфликта интересов на госслужбе

15. Высокая латентность корруп-

ции, в том числе и коррупции,

«продавливаемой сверху» в

ситуации конфликта интересов

Необходимо создание относительно незави-

симых от руководства ФОИВ комиссий по

разрешению конфликта интересов. Необходи-

мо также принятие модельных рекомендаций

по разрешению конфликта интересов (возмож-

но — по образцу руководства ОЭСР по разре-

шению конфликта интересов). В данных реко-

мендациях и в кодексах этики можно закрепить

следующие обязанности служащих:

— внимательно относиться к любому реально-

му или потенциальному столкновению интере-

сов;

— принимать меры, чтобы не допустить такого

столкновения интересов;

— доводить до сведения вышестоящего началь-

ника о любой коллизии интересов, как только

ему (ей) становится об этом известно;

— подчиниться любому окончательному реше-

нию, требующему от служащего выйти из того

положения, в котором он (она) находится, или

отказаться от выгоды, породившей столкнове-

ние интересов.

Можно также закрепить перечень ситуаций, в

которых государственный служащий обязан

предварительно письменно заявить о наличии

или отсутствии столкновения интересов

• Принятие Модельного руководства

по разрешению конфликта интересов;

• принятие Модельного Положения

о комиссии по урегулированию кон-

фликтов интересов при ФОИВ (Указ

Президента РФ — ст. 19 ФЗ «О го-

сударственной гражданской службе

РФ»)

1.indb 356 1.indb 356 07.02.2008 15:28:1807.02.2008 15:28:18

357

№ Проблема Концепт решения Управленческое решение

16. Возможности использования

влияния чиновника при приня-

тии решений о назначении на

должность

1. В кодексах этики и рекомендациях по разре-

шению конфликта интересов следует закрепить

требования к служащим следующего содержа-

ния:

— любое столкновение интересов, о котором

заявит кандидат на должность в администра-

тивном органе или на какой-либо новый пост в

государственной службе, должно быть урегу-

лировано до назначения данного кандидата на

пост;

— если государственный служащий занимает

такую должность, при которой его служеб-

ные обязанности могут задеть его личные или

частные интересы, то в соответствии с законом

он обязан заявлять о характере и размерах этих

интересов во время своего назначения, затем

через определенные промежутки времени и

при любом изменении ситуации;

— государственный служащий обязан выпол-

нять любые предусмотренные законом требо-

вания по декларированию своего членства или

принадлежности организациям, которые могут

повредить его должности или надлежащему

исполнению им своих служебных обязанностей

в качестве государственного служащего;

— государственный служащий, отвечающий за

прием на работу, продвижение по службе и на-

значение на должность обязан следить за тем,

чтобы проверка честности будущего работника

осуществлялась надлежащим образом и в соот-

ветствии с законом;

— если государственный служащий ведет пере-

говоры по условиям занятости других госу-

дарственных служащих, он обязан в них

• Принятие Модельного руководства

по разрешению конфликта интересов;

• принятие Модельного кодекса

поведения (этики) государственных

служащих;

• внесение изменений в гл. 4 ФЗ

«О государственной гражданской

службе РФ»;

• принятие ФЗ «О доверительном уп-

равлении имуществом государствен-

ных должностных лиц, государствен-

ных и муниципальных служащих»

1.indb 357 1.indb 357 07.02.2008 15:28:1807.02.2008 15:28:18

358

№ Проблема Концепт решения Управленческое решение

включить положение о том, что кодекс по этике

должен соблюдаться и является составной час-

тью этих условий.

2. Ввести в процедуры назначения на долж-

ность проверку чиновника на «аффилирован-

ность» — выявление родственных связей и

экономических интересов близких родствен-

ников. Необходимо ввести в законодательство

о госслужбе запрет на занятие должностей в

органах власти членам семьи, если исполнение

ими должностных обязанностей допускает

возможность оказания влияния на служебную

деятельность. Необходимо принятие нор-

мативного акта, определяющего механизмы

доверительного управления ценными бумагами

госслужащих.

3. Необходимо ввести в процедуры назначения

на должность использование рекомендаций на

должность, но не в форме «телефонного права»,

а в форме официальных письменных рекомен-

даций с введением определенной ответствен-

ности рекомендующего за поведение рекомен-

дованного лица.

4. Решение о назначении на должность следует

принимать не единолично, а коллегиально с

участием представителя кадрового подразде-

ления ФОИВ, представителей других отделов,

возможности привлечения независимых экс-

пертов для оценки квалификации кандидата

17. Проблемы недостаточной

открытости информации о до-

ступе к госслужбе, об открытии

вакансий

Необходима разработка модельного акта, рег-

ламентирующего принятие на государственную

службу, в котором следует закрепить общеобя-

зательный порядок опубликования информа-

ции об открытии вакансии и проведении

Внесение изменений в гл. 4 ФЗ «О го-

сударственной гражданской службе

РФ»;

1.indb 358 1.indb 358 07.02.2008 15:28:1807.02.2008 15:28:18

359

№ Проблема Концепт решения Управленческое решение

конкурса на замещение должности посредс-

твом отраслевых СМИ, сообщений на сайте в

Интернет (за его информационное наполнение

отвечает, как правило, пресс-служба)

• разработка административного рег-

ламента, определяющего процедуры

принятия на государственную службу

18. Проблемы управления чинов-

ником доступными ему ин-

формационными ресурсами,

широкие возможности по уп-

равлению и искажению инфор-

мационных потоков

Следует закрепить в качестве требования,

подкрепленного административной и дисцип-

линарной ответственностью, запрет государ-

ственному служащему и лицам, замещающим

государственные должности, задерживать

официальную информацию, которая может

или должна быть предана гласности; распро-

странять информацию, о которой ему (ей)

известно или имеются основания считать, что

она неточна или ложна

• Внесение изменений в ст. 18 ФЗ

«О государственной гражданской

службе РФ»;

• внесение изменений в КоАП РФ

19. Госслужба — иерархична, но

эта жесткая вертикаль слабо

отражается на ответственнос-

ти служащих за принимаемые

решения перед сослуживцами

В кодексы по этике следует ввести требования

примерно следующего содержания:

— государственный служащий, осуществляю-

щий контроль или руководство другими госу-

дарственными служащими, должен исполнять

свои обязанности в соответствии с политикой

и целями того публичного органа, которому он

или она подчиняется. Он или она несет ответс-

твенность за действия или бездействие своего

штата, наносящие вред политике и целям этого

органа, если он или она не приняли мер, кото-

рые необходимо было принять для того, чтобы

не допустить таких действий или бездействия;

— государственный служащий, осуществляю-

щий контроль или руководство другими госу-

дарственными служащими, должен принимать

меры к тому, чтобы его персонал не совершал

коррупционных действий с использованием

служебного положения. Эти меры могут заклю-

Принятие Модельного кодекса

поведения (этики) государственных

служащих

1.indb 359 1.indb 359 07.02.2008 15:28:1907.02.2008 15:28:19

360

№ Проблема Концепт решения Управленческое решение

чаться в следующем: привлекать внимание и

применять законы и подзаконные акты, прово-

дить соответствующую воспитательную работу

против коррупции, внимательно относиться к

финансовым и иным трудностям работников

и своим личным поведением подавать пример

честности.

— Государственный служащий, которому

поручены контроль и руководство другими

государственными служащими, обязан следить

за тем, чтобы они соблюдали кодекс этики, и

принимать или предлагать соответствующие

дисциплинарные меры пресечения любых на-

рушений его положений

20. Прохождение госслужбы слу-

жащим зачастую лишено четких

ориентиров, также отсутствуют

общие принципы построения

и прохождения карьеры чинов-

ника.

Следует учитывать, что в РФ

существует практика привязки

назначения на должность к из-

данию административного акта

о назначении. Он всегда опосре-

дует назначение на должность,

даже если назначение осущест-

вляется по итогам проведенного

конкурса. Регулирование соот-

ношения должности, классного

чина и квалификационных эк-

заменов осуществляется таким

образом, что чин присваивается

в соответствии с занимаемой

1. Система классных чинов должна быть понят-

на и соответствовать определенной должности.

Также необходимо, чтобы соблюдался комплекс

социальных гарантий, соответствующих каж-

дому классному чину, а денежное содержание,

соответствующее каждому классному чину,

выплачивалось независимо от занимаемой

должности.

2. Одним из главных методов построения

государственной службы должна стать долж-

ностная классификация с четкими стандартами

в отношении объема обязанностей должнос-

тных лиц каждой группы и предъявляемых к

ним квалификационных требований. В соот-

ветствии с “принципом заслуг”, на котором

основана идеология западной государственной

службы, обязательным условием занятия адми-

нистративных должностей, кроме отнесенных

к категории “политических”, является сдача

соответствующих экзаменов и прохождение

• Внесение изменений в гл. 11 ФЗ

«О государственной гражданской

службе РФ»;

• внесение изменений в ст. 11 ФЗ

«О государственной гражданской

службе РФ»;

• Указ Президента РФ от 1 февраля

2005 г. № 113 «О порядке присвоения

и сохранения классных чинов госу-

дарственной гражданской службы

Российской Федерации федеральным

государственным гражданским слу-

жащим”;

• внесение изменений в гл. 4 ФЗ

«О государственной гражданской

службе РФ»;

• внесение изменений в гл. 9 ФЗ

«О государственной гражданской

службе РФ»

1.indb 360 1.indb 360 07.02.2008 15:28:1907.02.2008 15:28:19