Тотьев К.Ю. Конкурентное право (правовое регулирование конкуренции)

Подождите немного. Документ загружается.

Отличительной особенностью перечисленных полномо-

чий МАП России является их ориентация на общие вопро-

сы антимонопольной политики в стране. Они выявляют ор-

ганизационную, регулятивную и созидательную стороны в

деятельности федерального антимонопольного органа.

Эти права находятся в прямой зависимости от правово-

го статуса МАП России как федерального органа исполни-

тельной власти. Так, МАП России не вправе самостоятель-

но заниматься законотворческой деятельностью. Тем не ме-

нее при участии федерального антимонопольного органа

были разработаны многие федеральные законы, регулиру-

ющие отношения в сфере конкуренции и монополий (на-

пример, Федеральный закон от 25 мая 1995 г. № 83-ФЗ «О

внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О кон-

куренции и ограничении монополистической деятельности

на товарных рынках», Федеральный закон от 18 декабря

1995 г. № 201-ФЗ «О признании утратившими силу зако-

нодательных актов Российской Федерации в связи с при-

нятием Федерального закона «О внесении изменений и до-

полнений в Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении

монополистической деятельности на товарных рынках»,

Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ

«О естественных монополиях»).

С законодательными актами тесно связаны полномочия

МАП России, позволяющие ему давать разъяснения по

вопросам применения антимонопольного законода-

тельства и нормативных правовых актов о защите кон-

куренции на рынке финансовых услуг.

Такие разъяснения готовятся на основе изучения и обоб-

щения практики реализации антимонопольного законода-

тельства и рассмотрения дел о его нарушениях. Поэтому

разъяснения федерального антимонопольного органа явля-

ются важным средством обеспечения точного применения

законодательства в сфере антимонопольного регулирова-

ния.

Антимонопольное законодательство в последнее время

заметно усложнилось, в нем появились совершенно новые

для российской юридической системы категории и поня-

тия. В процессе применения норм антимонопольного зако-

нодательства могут возникнуть разнообразные неясности и

различные их толкования. Решить эти проблемы — глав-

ная задача разъяснений федерального антимонопольного

органа.

151

Они характеризуются следующими правовыми особен-

ностями:

1) обладают нормативной природой, подлежат регистра-

ции и являются актами официального толкования;

2) тесно связаны с Законом о конкуренции на товарных

рынках, Законом о конкуренции на финансовых рынках и

другими актами антимонопольного законодательства, во-

просы применения которых ими разъясняются;

3) не создают новых правовых норм и не могут приме-

няться в качестве юридического основания принимаемых

решений, но раскрывают смысл (содержание) уже сущест-

вующих правил и процедур;

4) коллизия между актами антимонопольного законода-

тельства и разъяснениями МАП России решается в пользу

первых;

5) их целью является обеспечение точного и эффектив-

ного применения закона.

Реализация контрольных функций МАП России

предполагает применение особого комплекса прав. В него

входят:

1) право контроля за различными формами экономичес-

кой концентрации на товарных и финансовых рынках, в

том числе за созданием, реорганизацией, ликвидацией

коммерческих организаций и их объединений, за соблюде-

нием антимонопольного законодательства при приобрете-

нии акций (долей) в уставном капитале коммерческих ор-

ганизаций и иных случаях (ст. 17—18 Закона о конкурен-

ции на товарных рынках, ст. 16—20 Закона о конкуренции

на финансовых рынках);

2) право на получение полной и достоверной информации,

необходимой для осуществления МАП России своих функ-

ций (ст. 13—14 Закона о конкуренции на товарных рынках,

ст. 25—26 Закона о конкуренции на финансовых рынках);

3) право устанавливать наличие доминирующего поло-

жения хозяйствующих субъектов (ст. 12 Закона о конку-

ренции на товарных рынках, п. 1 ст. 4, ст. 23 Закона о

конкуренции на финансовых рынках);

4) право участвовать в мероприятиях по приватизации

государственного и муниципального имущества в соответ-

ствии с компетенцией, определенной законодательством

Российской Федерации (ст. 7, 15 Закона о приватизации);

5) право давать заключения о содержании и изменении

условий договора о создании финансово-промышленных

152

групп и иных специально определенных структур (п. 2 ст.

5 и п. 2 ст. 6 Закона о финансово-промышленных группах);

6) право на участие в органах управления акционерных

обществ, акции которых закреплены в федеральной собст-

венности.

Контрольные мероприятия МАП России имеют ярко вы-

раженные превентивные особенности, позволяющие пре-

дотвращать нарастание негативных тенденций в сфере кон-

куренции и совершение действий, противоречащих анти-

монопольному законодательству Российской Федерации.

Однако, если- предотвратить подобные нарушения все

же не удалось, МАП России осуществляет деятельность

по пресечению различных неправомерных деяний. Она

основывается на следующих правах:

1) право выявлять и пресекать монополистическую дея-

тельность и недобросовестную конкуренцию в различных

проявлениях (ст. 5—8, 10 Закона о конкуренции на товар-

ных рынках, ст. 4—15 Закона о конкуренции на финансо-

вых рынках);

2) право давать хозяйствующим субъектам обязатель-

ные для исполнения предписания о:

а) прекращении нарушений антимонопольного законо-

дательства;

б) устранении последствий нарушений антимонополь-

ного законодательства;

в) восстановлении первоначального положения;

г) принудительном разделении хозяйствующих субъек-

тов;

д) выделении структурных подразделений из состава

хозяйствующих субъектов;

е) расторжении или изменении договоров, противоре-

чащих антимонопольному законодательству;

ж) заключении договора с другим хозяйствующим субъ-

ектом;

з) перечислении в федеральный бюджет прибыли, по-

лученной в результате нарушения антимонопольного

законодательства;

3) право давать федеральным органам исполнительной

власти, органам исполнительной власти субъектов Россий-

ской Федерации и органам местного самоуправления обя-

зательные для исполнения предписания о:

а) отмене или изменении принятых ими неправомер-

ных актов;

153

б) прекращении нарушений антимонопольного законо-

дательства;

в) расторжении или изменении заключенных ими со-

глашений, противоречащих антимонопольному зако-

нодательству (ст. 12 Закона о конкуренции на товар-

ных рынках, ст. 23 Закона о конкуренции на финан-

совых рынках);

4) право принимать решения о признании действий, ука-

занных вп. 1 ст. 5ип. 1, 2 ст. 6 Закона о конкуренции на

товарных рынках, правомерными, за исключением прямо

перечисленных в п. 1 ст. 6 указанного Закона (п. 2 ст. 5, п.

3 ст. 6 Закона о конкуренции на товарных рынках);

5) право принимать решения о принудительном разде-

лении (выделении) хозяйствующих субъектов, занимаю-

щих доминирующее положение на рынке и совершивших

два или более нарушений антимонопольного законодатель-

ства (ст. 19 Закона о конкуренции на товарных рынках);

6) право принимать решения о наложении штрафов на

коммерческие и некоммерческие организации и админист-

ративных взысканий на их руководителей, индивидуаль-

ных предпринимателей, а также на должностных лиц фе-

деральных органов исполнительной власти, органов испол-

нительной власти субъектов Российской Федерации и орга-

нов местного самоуправления за нарушение антимонополь-

ного и иного законодательства, за исключением случаев на-

рушения установленного порядка ценообразования в соот-

ветствии с законодательством о естественных монополиях;

7) право обращаться в суд или арбитражный суд с заяв-

лениями о нарушениях антимонопольного законодательст-

ва и нормативных правовых актов о защите конкуренции,

в том числе о признании недействительными полностью

или частично договоров, противоречащих антимонополь-

ному законодательству, об обязательном заключении дого-

вора с другим хозяйствующим субъектом, а также участ-

вовать в рассмотрении судом или арбитражным судом дел,

связанных с применением и нарушением антимонопольно-

го законодательства;

8) право направлять в соответствующие правоохрани-

тельные органы материалы для решения вопроса о возбуж-

дении уголовного дела по признакам преступлений, свя-

занных с нарушением антимонопольного законодательства

(ст. 12 Закона о конкуренции на товарных рынках, ст. 23

Закона о конкуренции на финансовых рынках).

154

Как видно, доля прав, обеспечивающих организацион-

ные и контрольные функции антимонопольных органов,

наиболее значительна. Это дает основания утверждать, что

в их деятельности в основном преобладают созидательные

и наблюдательные, а не репрессивные начала. Однако бы-

ло бы наивно в современных условиях приуменьшать роль

тех полномочий антимонопольных органов, которые позво-

ляют им эффективно пресекать монополистическую дея-

тельность, недобросовестную конкуренцию и другие нару-

шения антимонопольного законодательства.

Поэтому антимонопольное законодательство в Россий-

ской Федерации строится сейчас таким образом, чтобы со-

зидательные и наблюдательные функции МАП России (и

его территориальных управлений) действенно сочетались с

возможностью активно пресекать различные противоправ-

ные антиконкурентные проявления на товарных и финан-

совых рынках.

Внутренняя структура МАП России типична для феде-

ральных органов исполнительной власти. МАП России

возглавляет Министр, назначаемый на должность и осво-

бождаемый от должности Президентом Российской Феде-

рации по представлению Председателя Правительства Рос-

сии.

Министр руководит деятельностью МАП России и несет

персональную ответственность за выполнение возложен-

ных на Министерство задач. Распределение обязанностей

между заместителями Министра, утверждение структуры

и штатного расписания центрального аппарата Министер-

ства в пределах установленной численности и фонда опла-

ты труда работников, утверждение положений о структур-

ных подразделениях и определение обязанностей их руко-

водителей производятся Министром.

В МАП России образуется коллегия. В нее входят Ми-

нистр, его заместители, а также иные руководящие работ-

ники центрального аппарата МАП России и лица по пред-

ставлению Министра. Коллегия рассматривает важнейшие

вопросы деятельности МАП России. Решения коллегии ре-

ализуются приказами Министра.

Помимо коллегии в МАП России образовано правле-

ние для регулирования естественных монополий в области

связи и на транспорте. В состав правления входят Министр

и члены правления, назначаемые Правительством РФ сро-

ком не менее чем на 4 года.

155

МАП России является центральным элементом феде-

ральной системы антимонопольных органов России. Ее ре-

гиональными составляющими выступают территориаль-

ные антимонопольные органы (управления). Они со-

здаются федеральным антимонопольным органом, подве-

домственны ему и осуществляют свою деятельность в соот-

ветствии с законодательством Российской Федерации на

основе Положения, утверждаемого МАП России.

Руководство территориальным управлением осуществ-

ляется его начальником, который назначается на долж-

ность и освобождается от должности Министром, а также

несет персональную ответственность за выполнение возло-

женных на управление задач.

Начальник территориального управления:

1) издает приказы и распоряжения, дает указания, обя-

зательные для исполнения работниками территориального

управления;

2) назначает на должность и освобождает от должности

работников территориального управления;

3) утверждает структуру и штатное расписание аппара-

та территориального управления в пределах установлен-

ной численности и фонда оплаты труда, Положение о пре-

мировании сотрудников территориального управления.

Компетенция территориальных управлений МАП Рос-

сии формируется двумя способами:

1) законодательным установлением;

2) делегированием.

С помощью императивных норм законодательных актов

определяется минимальный объем полномочий территори-

альных управлений в сфере антимонопольного регулирова-

ния. В частности, имеются в виду ст. 3, 6, 13, 14, 17, 18,

22, 23, 24, 25, 27—29 Закона о конкуренции на товарных

рынках, ст. 244-4 КоАП.

Для расширения (по сравнению с минимальным объе-

мом полномочий, сформулированном в законах) компетен-

ции территориальных управлений и усиления их роли в

антимонопольном регулировании применяется делегирова-

ние территориальным органам конкретных полномочий в

рамках действующего законодательства и в пределах ком-

петенции самого федерального антимонопольного органа.

Тем самым устанавливается их максимальный объем,

который в итоговом виде сформулирован в Положении о

территориальном управлении МАП России (утверждено

156

Приказом ГКАП России от 13 ноября 1995 г. № 146 с из-

менениями, внесенными Приказом ГАК от 4 сентября 1998

г. № 416).

В нем установлены следующие права территориального

управления МАП России:

1) направлять в МАП России предложения по совершен-

ствованию антимонопольного законодательства, законода-

тельства о защите прав потребителей, о страховании, о рек-

ламе и практике его применения;

2) давать органам исполнительной власти субъектов

Российской Федерации и органам местного самоуправле-

ния на территории региона:

— рекомендации по проведению мероприятий, направ-

ленных на содействие развитию товарных рынков и кон-

куренции;

— согласие на предоставление льгот отдельному хозяй-

ствующему субъекту или нескольким хозяйствующим

субъектам;

— обязательные для исполнения предписания об отме-

не или изменении принятых ими неправомерных актов, о

прекращении ими нарушений антимонопольного законода-

тельства, а также о расторжении или изменении заклю-

ченных ими соглашений, противоречащих антимонополь-

ному законодательству;

3) вносить в органы исполнительной власти субъектов

Российской Федерации и органы местного самоуправления

на территории региона предложения о введении или об от-

мене лицензирования, о введении или об отмене квот, а

также о предоставлении льгот, льготных кредитов и иных

видов государственной поддержки;

4) требовать в соответствии с антимонопольным законо-

дательством предоставления достоверных документов,

письменных и устных объяснений и иной информации, не-

обходимой для осуществления территориальным управле-

нием своей деятельности;

5) осуществлять полномочия, предусмотренные ст. 17 и

18 Закона о конкуренции на товарных рынках, с учетом

ограничений, установленных Положением о территориаль-

ном управлении МАП России;

6) принимать решения и давать хозяйствующим субъек-

там обязательные для исполнения предписания о прекра-

РВ. — 1995. — 21 декабря.

157

щении нарушении антимонопольного законодательства и

(или) об устранении их последствий, о восстановлении пер-

воначального положения, об их принудительном разделе-

нии или о выделении структурных подразделений из их со-

става, о расторжении или об изменении договоров, проти-

воречащих антимонопольному законодательству, о заклю-

чении договора с другим хозяйствующим субъектом, пере-

числении в федеральный бюджет прибыли, полученной в

результате нарушения антимонопольного законодательства;

7) устанавливать наличие доминирующего положения

хозяйствующих субъектов на соответствующих товарных

рынках;

8) принимать в установленном порядке решения о вклю-

чении (исключении) в Реестр хозяйствующих субъектов,

имеющих долю на рынке более 35 процентов, хозяйствую-

щих субъектов (группы лиц), действующих на рынках не

более чем в пяти субъектах РФ, независимо от места их

государственной регистрации;

9) принимать решения о наложении штрафов на ком-

мерческие и некоммерческие организации и администра-

тивных взысканий на их руководителей, граждан, в том

числе индивидуальных предпринимателей, а также на

должностных лиц органов исполнительной власти субъек-

тов Российской Федерации и органов местного самоуправ-

ления за нарушение антимонопольного законодательства,

за исключением случаев нарушения установленного поряд-

ка ценообразования в соответствии с законодательством о

естественных монополиях;

10) обращаться в суд или арбитражный суд с исками и

заявлениями, а также участвовать при рассмотрении в су-

де или арбитражном суде дел, связанных с нарушением

антимонопольного законодательства, в порядке, установ-

ленном процессуальным законодательством;

11) направлять в соответствующие правоохранительные

органы материалы для решения вопроса о возбуждении

уголовного дела по признакам преступлений, связанных с

нарушением антимонопольного законодательства;

12) взимать в установленном порядке сборы за рассмот-

рение ходатайств и заявлений, направляемых на рассмот-

рение в антимонопольные органы;

13) обеспечивать проведение правовых и экономических

экспертиз документов, представляемых на рассмотрение в

антимонопольные органы;

158

14) участвовать в организации подготовки и обучения

специалистов по вопросам, относящимся к компетенции

антимонопольных органов;

15) осуществлять иные полномочия, предоставляемые

ему МАП России в пределах своих полномочий.

В связи с изменением порядка осуществления государ-

ственного контроля за экономической концентрацией на

товарном рынке (ст. 17—18 Закона о конкуренции на то-

варных рынках) по-новому решается вопрос о разграниче-

нии компетенции МАП России и его территориальных уп-

равлений в сфере такого контроля.

В соответствии с Положением о порядке представления

ходатайств и Положением о территориальном управлении

МАП России, компетенция территориального управления

по осуществлению контроля за экономической концентра-

цией на рынке определяется в зависимости от нескольких

критериев:

а) объекта контроля;

б) субъектного состава участников деятельности (дейст-

вий, подлежащих контролю);

в) местонахождения соответствующего хозяйствующего

субъекта.

Антимонопольное регулирование, осуществляемое МАП

России и его территориальными управлениями, имеет ус-

тановленные законом рамки и контролируется судебными

органами. Хозяйствующим субъектам, федеральным орга-

нам исполнительной власти, органам исполнительной вла-

сти субъектов Российской Федерации и органам местного

самоуправления (их должностным лицам) предоставляется

право обжаловать акты антимонопольных органов в су-

дебном порядке (ст. 20, 28 Закона о конкуренции на то-

варных рынках, ст. 31 Закона о конкуренции на финансо-

вых рынках).

Суд сможет проверить правомерность деятельности фе-

дерального антимонопольного органа (территориальных уп-

равлений). Если его ненормативный акт не соответствует

закону или иному правовому акту и нарушает охраняемые

законом права, суды имеют право, согласно ст. 13 ГК РФ,

признать такой акт недействительным (полностью или ча-

стично), а также отменить или изменить решение МАП

России (территориального управления) о наложении адми-

нистративных взысканий и штрафа.

159

Из судебно-арбитражной практики. Организация

обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании

недействительным решения антимонопольного органа, вы-

несенного по факту нарушения антимонопольного законо-

дательства.

Арбитражный суд прекратил производство по делу на

основании пункта 1 статьи 85 АПК РФ.

При этом арбитражный суд сослался на то, что Закон о

конкуренции на товарных рынках предусматривает воз-

можность судебного обжалования только решений о нало-

жении штрафов и административных взысканий.

Апелляционная инстанция определение о прекращении

производства по делу отменила и передала спор для рас-

смотрения по существу в первую инстанцию арбитражного

суда. При этом апелляционная инстанция исходила из сле-

дующего.

В соответствии со статьей 27 Закона о конкуренции на

товарных рынках, антимонопольный орган принимает ре-

шения и предписания в рамках полномочий, определенных

статьей 12 данного Закона, в том числе о прекращении на-

рушений антимонопольного законодательства.

Статья 28 Закона о конкуренции на товарных рынках

устанавливает судебный порядок обжалования таких реше-

ний (предписаний). Согласно статье 13 ГК РФ, ненорма-

тивный акт государственного органа, не соответствующий

закону или иным правовым актам и нарушающий граж-

данские права заинтересованного лица, может быть при-

знан судом недействительным.

В соответствии со статьей 22 АПК РФ, подобные споры

подлежат рассмотрению в арбитражном суде.

Таким образом, решения антимонопольного органа, вы-

несенные по фактам нарушений антимонопольного законо-

дательства, могут быть оспорены в суде независимо от того,

связаны ли они с наложением административных взыска-

ний и штрафов (п. 3 Информационного письма Президиума

Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 марта 1998 г. № 32).

В случае, если заявитель не получит на свое ходатайст-

во (заявление об уведомлении), направленное в соответст-

вии со ст. 17—18 Закона о конкуренции на товарных рын-

ках, ответа от федерального антимонопольного органа (тер-

риториального органа) в 60-дневный срок либо не согласен

с принятым решением этого органа, он вправе, согласно ст.

20 Закона о конкуренции на товарных рынках, обратиться

в суд или арбитражный суд за защитой нарушенных прав.

Решение о принудительном разделении коммерческих

организаций или выделении из их состава одной или не-

160