Тотьев К.Ю. Конкурентное право (правовое регулирование конкуренции)

Подождите немного. Документ загружается.

скольких организаций на базе структурных подразделений

также обжалуется в суд или арбитражный суд.

Важно иметь в виду, что подача заявления в суд или

арбитражный суд приостанавливает исполнение решения

(предписания) МАП России (территориального управления)

на время его рассмотрения в суде или арбитражном суде

до вступления решения суда или арбитражного суда в за-

конную силу.

Решение (предписание) федерального антимонопольного

органа (территориального органа) может быть обжаловано

в течение шести месяцев со дня его вынесения за исключе-

нием требований, на которые исковая давность не распро-

страняется.

Из судебно-арбитражной практики. Администра-

ция города обратилась в арбитражный суд с заявлением о

признании недействительным предписания антимонополь-

ного органа об отмене постановления главы администрации.

Антимонопольный орган заявил о пропуске истцом ше-

стимесячного срока для обжалования, предусмотренного

статьей 28 Закона о конкуренции на товарных рынках.

Арбитражный суд отказал администрации в удовлетво-

рении заявленного требования ввиду истечения сроков на

обращение в суд.

При обжаловании решения администрация города ссы-

лалась на необходимость применения трехлетнего срока ис-

ковой давности, установленного статьей 196 ГК РФ, так

как признание недействительным ненормативного акта го-

сударственного органа является способом защиты граждан-

ских прав.

Апелляционная инстанция не нашла оснований для

удовлетворения жалобы истца, так как в данном случае дей-

ствует специальный шестимесячный срок для обращения с

подобными требованиями в суд, который установлен стать-

ей 28 Закона о конкуренции на товарных рынках и подле-

жит применению судом независимо от заявления сторон.

Таким образом, решение (предписание) антимонополь-

ного органа может быть обжаловано в арбитражный суд в

течение шести месяцев со дня его вынесения (п. 2 Инфор-

мационного письма Президиума Высшего Арбитражного

Суда РФ от 30 марта 1998 г. № 32).

Правовое значение института исковой давности при

обжаловании решений МАП России заключается в том, что

по истечении установленного срока (шесть месяцев) заинте-

ресованное лицо теряет возможность требовать в суде защи-

6—802 161

ты права, нарушенного антимонопольными органами. Тем

не менее пропуск данного срока не прекращает существова-

ния нарушенного права как такового. В свою очередь, сам

суд применяет исковую давность не автоматически, а лишь

по заявлению стороны в споре, сделанному до вынесения су-

дом решения. Шестимесячный срок не распространяется на

требования, перечень которых предусмотрен ст. 208 ГК РФ.

Говоря об ответственности должностных лиц фе-

дерального антимонопольного органа и его террито-

риальных подразделений за нарушения Закона о конку-

ренции на товарных рынках, отметим, что то такие субъ-

екты несут административную и иную предусмотренную

российским законодательством ответственность (ст. 25 За-

кона о конкуренции на товарных рынках, ст. 14 Закона о

государственной службе).

В случае, если принятым с нарушением антимонополь-

ного законодательства актом федерального антимонополь-

ного органа либо неисполнением или ненадлежащим ис-

полнением указанным органом своих обязанностей хозяй-

ствующему субъекту или иному лицу причинены убытки,

то они подлежат возмещению в соответствии со ст.

15—16

ГК РФ, ст. 26 Закона о конкуренции на товарных рынках,

ст. 27 Закона о конкуренции на финансовых рынках.

МАП России — не единственный федеральный орган

власти, который призван осуществлять государственное ре-

гулирование рыночных отношений в стране. Поэтому за-

конодательство, наделяющее МАП России соответствую-

щими полномочиями, строится на основе нескольких важ-

ных принципов:

1) разделения властей;

2) разграничения полномочий между различными орга-

нами исполнительной ветви власти, к которой относится

федеральный антимонопольный орган;

3) обеспечения взаимодействия и координации деятель-

ности органов государственной власти в области развития

конкуренции и ограничения монополистической деятельно-

сти и недобросовестной конкуренции на товарных и финан-

совых рынках.

Принцип разделения государственной власти на законо-

дательную, исполнительную и судебную зафиксирован в

ст. 10 Конституции РФ. Из него вытекает самостоятель-

ность соответствующих органов власти при решении во-

просов, отнесенных к их компетенции.

162

МАП России как орган исполнительной власти наделен

законодательством дискреционными полномочиями, кото-

рые не могут пересекаться с компетенцией других государ-

ственных структур. И прежде всего — судов. Только су-

дебные инстанции решают вопросы о признании договора

(соглашения) или акта государственного органа или органа

местного самоуправления недействительными, взыскивают

убытки, причиненные нарушением антимонопольного за-

конодательства (за исключением случаев, указанных в п.

2 ст. 11 ГК РФ). Подобные решения МАП России прини-

мать не вправе.

Принцип разграничения полномочий между различными

органами исполнительной власти последовательно проводит-

ся в п. 1 ст. 3, ст. 28—29 Закона о конкуренции на товар-

ных рынках и ст. 21—24 Закона о конкуренции на финансо-

вых рынках. В соответствии с этим принципом МАП Рос-

сии не имеет права осуществлять те полномочия в сфере го-

сударственного регулирования, которые отнесены к компе-

тенции других органов исполнительной власти, призванных

применять ряд функций антимонопольного воздействия.

К ним, в частности, относятся Министерство топлива и

энергетики Российской Федерации, Министерство путей со-

общения Российской Федерации, Министерство государст-

венного имущества Российской Федерации, Государствен-

ный таможенный комитет Российской Федерации, Феде-

ральная энергетическая комиссия Российской Федерации,

федеральные органы исполнительной власти по регулиро-

ванию деятельности субъектов естественной монополии.

Одновременно данные органы не только не вправе нару-

шать рамки компетенции МАП России, но и обязаны со-

гласовывать с ним часть своих решений и учитывать его

заключения (например, относительно образования и изме-

нения состава участников финансово-промышленных групп

по п. 2 ст. 5 и п. 2 ст. 6 Закона о финансово-промышлен-

ных группах или относительно поощрения и поддержки

конкуренции при предоставлении услуг почтовой связи в

соответствии со ст. 23 Закона о почтовой связи).

В свою очередь, МАП России, согласно ст. 21 и 24 За-

кона о конкуренции на финансовых рынках, обязано осу-

ществлять государственную политику по развитию конку-

ренции и антимонопольному регулированию на финансо-

вых рынках (рынке ценных бумаг, банковских, страховых

и иных финансовых услуг) совместно с федеральными ор-

163

ганами, осуществляющими регулирование на указанных

рынках (Министерство финансов России, Центральный

банк России, ФКЦБ России).

Самостоятельность регулирующих органов, от действий

которых в той или иной степени зависит поддержка и раз-

витие конкуренции на российских рынках, не означает их

полной обособленности друг от друга. Комплексность задач

антимонопольного регулирования заставляет их взаимодей-

ствовать между собой. Для обеспечения такого взаимодейст-

вия в соответствии с постановлением Правительства РФ от

9 марта 1994 г. № 191 создана и функционирует Межве-

домственная комиссия по конкурентной политике.

Ее основными задачами являются:

1) подготовка, рассмотрение и дача заключений по нор-

мативным и программным документам в рассматриваемой

области;

2) координация конкретных действий органов исполни-

тельной власти Российской Федерации и ее субъектов;

3) анализ соответствующей информации о конкуренции.

2. ПРЕДПИСАНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО

АНТИМОНОПОЛЬНОГО ОРГАНА

И ПОРЯДОК ЕГО ВЫНЕСЕНИЯ

ПРЕДПИСАНИЕ

— обязательное для исполнения письменное требова-

ние федерального антимонопольного органа, которое

выдается определенным в законе адресатам с целью

поддержки конкуренции и пресечения противоправ-

ной деятельности

Предписаниям как актам применения права присущи

несколько важных свойств:

1) официальность (применяется от имени государства);

2) властный характер (предписание выносится на ос-

нове властных полномочий государственного органа и ус-

танавливает обязанность совершить определенные дейст-

вия или воздержаться от них);

3) юрисдикционностъ (в предписании оценивается пра-

вомерность действий (бездействия) различных субъектов

права и признается существование определенных фактов;

164

4) конкретность (адресованы определенным лицам);

5) функциональность (с помощью предписания реали-

зуются задачи и функции антимонопольных органов по за-

щите частных и публичных интересов);

6) подконтрольность (предписание может быть обжало-

вано в судебном порядке).

Вынесение предписания порождает разнообразные юри-

дические последствия. Так, при вынесении антимонополь-

ными органами предписания его адресат обязан исполнить

данное предписание точно в срок. Неисполнение предписа-

ния в срок влечет за собой применение мер ответственнос-

ти, предусмотренных ст. 23—24 Закона о конкуренции на

товарных рынках. Одновременно на основании ст. 13 ГК

РФ, ст. 20 и п. 1 ст. 28 Закона о конкуренции на товар-

ных рынках, ст. 31 Закона о конкуренции на финансовых

рынках у хозяйствующего субъекта и иных лиц возникает

право обжаловать вынесенные в отношении них решения

антимонопольных органов.

В системе средств антимонопольного регулирования

предписания выполняют особые функции:

пресекателъную

(предписание позволяет прекратить

нарушение антимонопольного законодательства и устра-

нить его последствия);

2) предупредительную (факт реализации санкции за на-

рушение запретов влияет на деятельность хозяйствующих

субъектов, государственных органов и органов местного са-

моуправления и тем самым позволяет предотвратить про-

тивоправные деяния);

3) информационную (санкции влияют на деловую репута-

цию хозяйствующих субъектов в мире бизнеса, а количест-

во случаев их применения имеет значение при анализе дан-

ных о нарушениях антимонопольного законодательства);

4) организационную (с помощью предписаний антимо-

нопольных органов нередко организуются хозяйственные

связи, например, в случае, когда МАП России (территори-

альное управление) требует от хозяйствующего субъекта

заключить договор с другим хозяйствующим субъектом);

В зарубежной практике известны случаи, когда лишь возмож-

ность применения к хозяйствующему субъекту санкций за нарушение

антимонопольного законодательства повлекла за собой ощутимое па-

дение курса его акций (См., например: Ведомости. — 1999. — 9 ноя-

бря).

165

5) фискальную (на основе предписаний МАП России фи-

нансовые средства, полученные в результате незаконных

деяний, могут перечисляться в федеральный бюджет).

На основе норм антимонопольного законодательства

Российской Федерации можно выделить два крупных бло-

ка предписаний, различающихся между собой по адреса-

там и содержанию.

Адресатами предписаний выступают хозяйствующие

субъекты, федеральные органы исполнительной власти, ор-

ганы исполнительной власти субъектов Российской Феде-

рации и органы местного самоуправления. Точное опреде-

ление адресата важно для применения в необходимых слу-

чаях соответствующих мер государственного принуждения

(ст. 22—1, 23, 24 Закона о конкуренции на товарных рын-

ках, ст. 28—29 Закона о конкуренции на финансовых рын-

ках) к лицам, виновным в нарушении антимонопольного

законодательства.

Содержание предписания — совокупность важных

с точки зрения закона элементов предписания. К ним от-

носятся:

1) место и дата его вынесения;

2) наименование органа, выдавшего предписание;

3) перечень конкретных действий, подлежащих совер-

шению, и сроки их совершения.

В соответствии с названными основаниями классифика-

ции к первой группе следует отнести предписания, адресо-

ванные хозяйствующим субъектам и требующие от них со-

вершения определенных действий.

Наибольший объем требований касается текущей хозяй-

ственной деятельности. Предписания такого рода включа-

ют требования о:

1) прекращении нарушений хозяйствующими субъекта-

ми антимонопольного законодательства;

2) устранении последствий нарушений хозяйствующими

субъектами антимонопольного законодательства;

3) восстановлении первоначального положения;

4) расторжении или об изменении договоров, сопровож-

дающих текущую хозяйственную деятельность и противо-

речащих антимонопольному законодательству;

5) заключении договора с другим хозяйствующим субъ-

ектом;

6) перечислении в бюджет прибыли, полученной в резуль-

тате нарушения антимонопольного законодательства России.

166

Вторую группу условий, подлежащих выполнению, со-

ставляют организационные требования о:

1) принудительном разделении хозяйствующих субъектов;

2) принудительном выделении структурных подразделе-

ний из состава хозяйствующих субъектов;

3) расторжении или изменении договоров, носящих ор-

ганизационный характер (например, картельных) и проти-

воречащих антимонопольному законодательству.

Адресатами другого вида предписаний выступают орга-

ны исполнительной власти и местного самоуправления. К

ним могут быть предъявлены требования:

1) об отмене принятых ими неправомерных актов;

2) об изменении указанных актов;

3) о прекращении нарушений антимонопольного зако-

нодательства;

4) о расторжении заключенных ими соглашений;

5) об изменении указанных соглашений, противореча-

щих антимонопольному законодательству Российской Фе-

дерации.

Аналогичные по содержанию предписания могут на-

правляться в соответствии со ст. 23 Закона о конкуренции

на финансовых рынках. Однако в этой связи необходимо

учитывать, что в отличие от Закона о конкуренции на то-

варных рынках (часть 3 ст. 12) среди адресатов предписа-

ний в части 4 ст. 23 Закона о конкуренции на финансовых

рынках не значатся федеральные органы исполнительной

власти и Центральный банк России.

Для того чтобы в соответствии с Законом о конкурен-

ции на финансовых рынках потребовать отмены незакон-

ного ведомственного акта федерального органа исполни-

тельной власти или Центрального банка РФ, МАП России

должен обращаться с предложением (но не предписанием)

об этом соответственно в Правительство России или Цент-

ральный банк. Данное положение Закона о конкуренции

на финансовых рынках заметно ослабило позиции феде-

рального антимонопольного органа в борьбе с ведомствен-

ным монополизмом на финансовых рынках.

Процедура рассмотрения дел о нарушениях ан-

тимонопольного законодательства и вынесения

предписаний определена в ст. 27 Закона о конкуренции

на товарных рынках и в Правилах рассмотрения дел.

Дела рассматриваются территориальными управления-

ми МАП России по месту нахождения (месту жительства)

167

нарушителя либо по месту совершения правонарушения,

за исключением случаев, когда дело принимает к рассмот-

рению МАП России.

Основаниями для возбуждения дела служат заявления

коммерческих и некоммерческих организаций, федераль-

ных органов исполнительной власти, органов исполнитель-

ной власти субъектов Российской Федерации, органов ме-

стного самоуправления, представления прокурора. Дела

могут рассматриваться также МАП России (территориаль-

ным управлением) и по собственной инициативе.

Процедура рассмотрения дел о нарушениях антимоно-

польного законодательства и её сроки представлены в таб-

лице 4.

Таблица 4.

Процедура рассмотрения антимонопольных дел

в административном порядке

Упомянутая выше процедура строится на базе ряда

принципов. Их целесообразно подразделить на:

1) принципы организации рассмотрения дел о наруше-

ниях антимонопольного законодательства;

2) принципы рассмотрения таких дел, вынесения по

ним обоснованных решений и их реализации.

К первой группе относятся принципы ведомственности,

инициативности и подконтрольности.

В соответствии с принципом ведомственности фак-

ты нарушения антимонопольного законодательства рассма-

триваются в системе одного и того же органа исполнитель-

ной власти (федерального антимонопольного органа) в пре-

делах его компетенции и не могут передаваться в какой-

168

либо другой орган исполнительной власти (п. 1 ст. 27 За-

кона о конкуренции на товарных рынках). Это значит, что

дела такого рода могут рассматриваться и непосредственно

МАП России, и в его территориальных органах.

Принцип инициативности означает, что антимоно-

польные дела рассматриваются не только по заявлению за-

интересованных лиц или государственных органов (напри-

мер, коммерческих и некоммерческих организаций, феде-

ральных органов исполнительной власти, органов испол-

нительной власти субъектов Российской Федерации), но и

по инициативе самого федерального антимонопольного ор-

гана (часть 3 п. 1 ст. 27 Закона о конкуренции на товар-

ных рынках, п. 1.1 Правил рассмотрения дел).

Тем самым государство способно активно поддерживать

конкуренцию. Кроме того, данный принцип позволяет

МАП России самостоятельно инициировать применение

ключевых правовых средств антимонопольного регулиро-

вания. Однако такая активность не должна заходить слиш-

ком далеко, поэтому она уравновешивается другим важ-

ным принципом — принципом подконтрольности.

Принцип подконтрольности предполагает возмож-

ность реализации судебного контроля за решениями МАП

России (ст. 20 и ст. 28 Закона о конкуренции на товарных

рынках).

В соответствии с рассматриваемым принципом феде-

ральным органам исполнительной власти, органам испол-

нительной власти субъектов Российской Федерации, орга-

нам местного самоуправления (их должностным лицам), а

также хозяйствующим субъектам предоставлено право об-

ратиться в суд или арбитражный суд с заявлениями о при-

знании недействительными полностью или частично реше-

ний (предписаний) МАП России (территориального органа)

либо об отмене или изменении решений о наложении ад-

министративного взыскания и штрафа. Защита прав пред-

принимателей, нарушенных в ходе реализации ст. 17—18

Закона о конкуренции на товарных рынках, также произ-

водится в судебном порядке.

При этом следует уточнить, что органам исполнитель-

ной власти (их должностным лицам) и хозяйствующим

субъектам не предоставлено право выбора суда общей юри-

сдикции или арбитражного суда. Подведомственность су-

дов каждой из ветвей российской судебной системы прямо

установлена в действующем законодательстве и не зависит

169

от воли заявителей. Например, ст. 22 АПК, установила

сферу подведомственности дел арбитражному суду, исходя

из двух критериев: субъектного состава спорящих сторон

и существа спорного отношения. Указанные критерии и

ложатся в основу реализации принципа подконтрольности.

Вторая группа принципов вбирает в себя принципы

коллегиальности, полноты, всесторонности и объективно-

сти, срочности, конкретности, склонения к добровольному

устранению нарушения антимонопольного законодатель-

ства.

Принцип коллегиальности означает, что антимоно-

польные дела в соответствии с п. 2.1 Правил рассмотрения

дел рассматриваются коллегиально Комиссией, состав ко-

торой утверждается приказом по МАП России (территори-

альному органу). В состав такой Комиссии, как правило,

входят заместитель руководителя федерального антимоно-

польного органа (руководитель территориального органа)

— председатель Комиссии — и два лица из числа работни-

ков федерального антимонопольного органа (территориаль-

ного органа). По результатам рассмотрения дела по суще-

ству Комиссия принимает решение.

Решение по делу принимается Комиссией простым боль-

шинством голосов в отсутствии сторон и лиц, привлечен-

ных к участию в деле. Решение выносится в письменной

форме и подписывается председателем и членами Комис-

сии. Если член Комиссии не согласен с решением, он из-

лагает письменно свое особое мнение, которое приобщает-

ся к делу.

Принцип полноты, всесторонности и объектив-

ности обеспечивает анализ и оценку обстоятельств дела,

соблюдение требований к представляемым в Комиссию ма-

териалам, служащим фактической базой для принятия ре-

шений. Сообразуясь с данным принципом, председатель

Комиссии или ее члены имеют право затребовать и полу-

чать устные объяснения, письменные и вещественные до-

казательства (п. 2.4 Правил рассмотрения дел).

Кроме того, с целью соответствия указанному принци-

пу процесс рассмотрения антимонопольного дела на засе-

дании Комиссии МАП России должен производиться та-

ким образом, чтобы обеспечить полный, всесторонний и

объективный анализ и оценку обстоятельств дела, соблю-

дение прав и интересов лиц, предупреждение и устранение

нарушений антимонопольного законодательства.

170