Вифлеемский А.Б. От народного образования к платному обучению

Подождите немного. Документ загружается.

Глава II. Поражения реформаторов

211

Модели сетевой кооперации частично включают в себя и вторую

модель сетевой профилизации, предложенную в Концепции, так как

возможна кооперация с учреждением начального (среднего, высше"

го) профессионального образования в реализации профильного обу"

чения. Вузы и в настоящее время организуют для сельских школь"

ников выездные платные подготовительные курсы по типу воскрес"

ных школ, которые проводятся на базе школы в райцентре. Однако

здесь есть сложности — транспортная малодоступность и низкая

платёжеспособность сельского населения. В рамках реализации се"

тевой модели профильного обучения при подвозе учащихся можно

предположить, что будет решена проблема транспортной недоступ"

ности.

Процессом профильного обучения должен управлять директор"

ский корпус кооперирующихся школ или, для первой предложенной

модели, школ — ресурсных центров. Кооперация сохраняет полно"

ценные школы в каждом из сел, обеспечивает их развитие вследст"

вие позитивного взаимовлияния.

Кооперация (и сетевая организация обучения) должна оформ"

ляться договорами о сотрудничестве. При этом целесообразно созда"

вать управляющую структуру — центр. В Сосновском районе Ниже"

городской области пример такой организации реализован на базе

Малаховской средней общеобразовательной школы — сельский

школьный учебно"производственный центр (СШУПЦ). Коопера"

ция школ и развитие системы договорных отношений послужит

и становлению правовой культуры, что особенно важно в сельской

местности в период рыночных преобразований. Обеспечивает ин"

Таблица 2.2

Матрица социальноэкономических ситуаций

в сельской местности

Социальноэкономические тенденции

Отрицательные Положительные

Социально

экономический

потенциал

Низкий Высокий

Школа в бывшем

экономическом

центре

Школа в устойчиво

развивающемся

экономическом центре

Школа в социально"

экономической

«пустыне»

Школа в населённом

пункте, имеющем

потенциал развития

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 211

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

212

ституциализацию деятельности сельской школы как социокультур"

ного центра села соответствующее правовое оформление такой дея"

тельности. При этом каждая из перечисленных моделей должна

иметь соответствующее нормативно"правовое обеспечение.

Для реализации моделей был проведён анализ нормативно"пра"

вовой базы, а также разработаны и апробированы инновационные

нормативно"правовые акты. Эти акты приняты на муниципальном

уровне, однако, по итогам эксперимента, целесообразно их принять

как минимум на региональном уровне.

Действующее нормативно"правовое регулирование не рассчита"

но на создание и обеспечение комплексных образовательных учреж"

дений. Хотя Закон РФ «Об образовании» и не запрещает создавать

образовательные учреждения смешанного типа и/или вида (пункт 4

статьи 12 содержит открытый перечень типов образовательных уч"

реждений, включающий другие учреждения, которые осуществляют

образовательный процесс), однако законодательство специально не

предусматривает возможностей комплексирования образователь"

ных учреждений. Поэтому основным способом организации дея"

тельности школы как социокультурного центра является установле"

ние договорных отношений.

Даже первые шаги апробации сетевых моделей профильного обу"

чения наталкиваются на многочисленные организационно"управ"

ленческие и экономические проблемы. Действующие нормативно"

правовые акты не учитывают возможности сетевой организации

учебного процесса, поэтому в результате права учащихся могут быть

ущемлены. Отсутствие правовой основы сетевой организации про"

фильного обучения начинает ощущаться уже при составлении учеб"

ного плана. Педагогическая нагрузка учителей школ, участвующих

в сетевой организации профильного обучения, распределяется и оп"

лачивается пока на основе нелегитимных договорённостей, нередко

при этом нарушается и трудовое законодательство. Необходимо ре"

шать вопросы промежуточной и итоговой аттестации с обязатель"

ным соблюдением прав учащихся. Уже есть пути решения этой про"

блемы — например, создание межшкольной аттестационной комис"

сии. Однако её деятельность должна регламентироваться соответст"

вующими нормативными актами. Школьники и родители должны

заранее знать, какой аттестат дети получат по окончании школы.

Обеспечение правовых возможностей для эффективной реализа"

ции совместной деятельности — главное, определяющее направле"

ние в развитии законодательного и иного нормативно"правового

обеспечения реструктуризации сети образовательных учреждений.

Результатом деятельности сельской школы как социокультурно"

го центра села (микрорайона) становится повышение эффективнос"

ти использования бюджетных средств, выделяемых на функциони"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 212

Глава II. Поражения реформаторов

213

рование социальной сферы района, более полное удовлетворение

культурных, образовательных потребностей населения сельской ме"

стности. Кроме того, такие школы более успешно могут стать базо"

выми школами при последующем внедрении сетевой модели про"

фильного обучения.

Решение проблем сельских школ тесно связано с развитием эко"

номики села в целом и должно стать задачей государства, требую"

щей разработки системы государственной поддержки сельского то"

варопроизводителя. Именно сельские школы призваны стать источ"

ником инноваций в агропромышленном комплексе страны. Для это"

го необходима чёткая координация деятельности сельскохозяйст"

венных производств и образовательных учреждений села: с одной

стороны, поддержка школ сельскохозяйственными производителя"

ми, с другой — допрофессиональная сельскохозяйственная подго"

товка в школах и профессиональная — в учреждениях начального

и среднего профессионального образования с использованием мате"

риальной базы агропромышленного комплекса. При реформирова"

нии аграрного сектора необходимо учитывать, что возможность ор"

ганизации новых форм сельскохозяйственного производства, вос"

становления тех или иных отраслей сельского хозяйства неразрыв"

но связана с деятельностью сельской школы. Она выступает как

важнейший фактор жизнеобеспечения жителя села, стабильности

сельской семьи, развития сельскохозяйственного производства.

Сельскую малокомплектную школу необходимо рассматривать как

органичную часть сельскохозяйственного комплекса, а разработка

стратегии развития АПК конкретных территорий должна быть вза"

имообусловлена с опережающим развитием сельских образователь"

ных учреждений.

2.5. АУ, ГАНО!

Убогость изменений и их направленность на развал существую"

щей системы образования заставляет реформаторов придумывать

дымовую завесу в виде необходимости создавать новые организаци"

онно"правовые формы учебных заведений. Появились такие «задум"

ки» и в Стратегии образования, но, кроме того, есть ещё и проект

Концепции участия Российской Федерации в управлении государ"

ственными организациями, осуществляющими деятельность в сфе"

ре образования.

Предложены были так называемые АУ (автономные учрежде"

ния), ГАНО (государственные автономные некоммерческие органи"

зации), МАНО (муниципальные автономные некоммерческие орга"

низации). Уже сами не вполне благозвучные аббревиатуры невольно

намекают на уровень осмысленности таких предложений.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 213

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

214

В Концепции участия Российской Федерации в управлении госу"

дарственными организациями, осуществляющими деятельность

в сфере образования, говорится, что преобразование в АУ и ГАНО

приведёт к смене механизма финансирования государственных уч"

реждений, при этом переданное им имущество продолжает оставать"

ся в собственности Российской Федерации, что означает сохранение

(продолжение) участия РФ в управлении этими организациями.

Различия в этих организационно"правовых формах определяются

порядком использования государственного имущества, поступаю"

щего в их распоряжение, а также вновь приобретаемого имущества.

Чем конкретно отличаются эти новые виды организаций, в Концеп"

ции так и не поясняется. Говорится лишь о том, что при преобразо"

вании государственных образовательных учреждений в АУ или ГА"

НО, их имущество сохраняется в государственной собственности,

но субсидиарная ответственность ограничивается стоимостью пере"

данного имущества. Финансировать из федерального бюджета под"

готовку кадров в ГАНО предполагается после внесения изменений

и дополнений в Бюджетный кодекс РФ на нормативно"подушевой

основе или на основе госзадания в соответствии с государственным

контрактом.

Фактически речь идёт о восстановлении под новыми названия"

ми формы «образовательное учреждение», так как она была пропи"

сана в прежней редакции Закона РФ «Об образовании». Делать ак"

центы на субсидиарной ответственности (тем более сверх стоимос"

ти переданного имущества) — нелепо, ведь таких прецедентов не

было. Более того, арбитражные суды заставляли образовательные

учреждения за счёт внебюджетных средств расплачиваться по дол"

гам государства, образовавшимся вследствие недофинансирования

в рамках смет.

В Стратегии предлагаются другие трактовки новых форм учеб"

ных заведений: имущество автономных учреждений принадлежит

ему на праве оперативного управления, а имущество Г(М)АНО — на

праве собственности (что, в общем"то, соответствует общим нормам

для автономных некоммерческих организаций, установленных

Гражданским кодексом и законом «О некоммерческих организаци"

ях»). Чем же тогда эти новые формы Г и М — АНО будут отличать"

ся от существующей формы АНО — непонятно. Предполагается, что

автономное учреждение оказывает (в соответствии с заданиями уч"

редителя) бесплатные или частично платные для потребителя услу"

ги (а разве государственное или муниципальное учреждение не дела"

ет то же самое?), а государственная (муниципальная) автономная

некоммерческая организация «имеет право на основании заказа уч"

редителя осуществлять бесплатное или частично платное оказание

услуг для потребителя».

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 214

Глава II. Поражения реформаторов

215

Авторы Концепции подчёркивают, что «речь не идёт о приватиза"

ции образовательных учреждений. Предстоит отработать цивилизо"

ванные формы акционирования и государственно"общественного

контроля, позволяющие сохранять у образовательных организаций

образовательную деятельность в качестве основной».

Позвольте, но разве акционирование не является первым шагом

к приватизации, а главное, зачем оно нужно, если создаются АНО?

Или всё же будут создаваться ОАО и ЗАО? Но это ведь уже отнюдь

не некоммерческие организации!

В результате закон о ГАНО так и не приняли, так как юридичес"

ки корректно не удалось дать определение этой организационно"

правовой форме. Закон же об АУ принят в значительно более мяг"

ком виде, со множеством оговорок и с большими гарантиями для об"

разовательных учреждений (о чём речь пойдёт далее). Хотя, к сожа"

лению, не исключено, что самое плохое затем будет добавлено в этот

закон поправками, как это уже неоднократно делалось с Законом

РФ «Об образовании».

2.6. Единый государственный экзамен

Какое отношение имеет ЕГЭ к экономике образования и почему

его можно назвать провалом реформаторов? Самое прямое. Изна"

чально ЕГЭ имело смысл, так как шло в связке с ГИФО: чем лучше

сдал экзамен, тем больше денег получил в виде ГИФО для оплаты

обучения; хуже сдал — доплачивай. В связи с провалом эксперимен"

та по ГИФО провалился и ЕГЭ в его изначальной идее. То же, что

получилось в результате освоения денег лицами, причастными к это"

му эксперименту, иначе как новым ругательством из трёх букв на"

звать нельзя.

Все результаты, для которых вводилось ЕГЭ и чем обосновыва"

лась необходимость огромных финансовых затрат, — не достигнуты.

Коррупции стало значительно больше, доступность высшего образо"

вания снизилась (особенно вкупе со снижением числа бюджетных

мест в вузе), а в качестве объективной оценки качества обучения са"

ми же экспериментаторы и федеральные образовательные чиновни"

ки не только не рекомендуют, но даже запрещают использовать

оценки, полученные на этих экзаменах.

Сложная и непонятная даже специалистам процедура пересчёта

баллов — фактически произвол. Наглядная демонстрация, как дела"

ются реформы — что хочу, то и ворочу. Срезают баллы: из круглого

отличника легко можно превратиться в троечника (вместо 100 бал"

лов — 70). Кому надо, заранее знают все ответы, оценки известны.

Изобретён новый коррупционный механизм — сажают учащихся на

заранее известные места, куда легко положить лист с ответами, а при

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 215

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

216

обработке известно, чей бланк обрабатывается. Нужным людям вы"

даются нужные варианты тестов.

Так называемый эксперимент с ЕГЭ никакого отношения к науке

не имеет, это ненаучный эксперимент — пример того, как экспери"

ментируют чиновники. Заранее известен результат («ЕГЭ вводить

надо»), и другого быть не может. Формально эксперимент даже не

закончился, результаты широкой педагогической, научной общест"

венности неизвестны. Есть только утечки информации. Однако за"

кон о грядущем введении ЕГЭ в качестве обязательной формы экза"

менов уже принят. Естественно, что причины здесь чисто экономи"

ческие: конкретные люди, близкие к федеральному образовательно"

му ведомству, зарабатывают на этом вполне конкретные деньги.

Вместо государственной службы контролем качества образования

ЕГЭ занимается коммерческая фирма, по определению нацеленная на

извлечение прибыли. Отметим, что в этом случае даже посадить кого"

то из её работников за превышение должностных полномочий нельзя.

Поэтому продаются и будут продаваться ответы на тесты ЕГЭ.

То, что ЕГЭ — фактически проигрыш реформаторов, доказывают

громкие запреты использовать ЕГЭ при оценке качества работы учи"

телей и школ (можно оценивать только выпускников). Теоретически

хотелось бы иметь объективную оценку качества функционирова"

ния школы, для того чтобы иметь возможность в рамках норматив"

ного финансирования вознаграждать такие школы путём установле"

ния повышающих коэффициентов к нормативам и выделения до"

полнительных средств. Однако оценку школ и учителей по результа"

там ЕГЭ, по мнению Минобрнауки России, производить нельзя.

Нормативное финансирование в условиях рынка не может быть

подушевым — качественное образование в условиях рынка обяза"

тельно будет стоить дороже. Необходим инструмент для оценки ка"

чества образования, и на его основе — повышенное финансирование

школ, дающих более качественное образование. Как выяснилось,

ЕГЭ для этого не подходит. Зачем же оно нужно тогда?

Ответ, как всегда, лежит в области экономики образования. Ги"

гантские денежные потоки, которые сопровождают ЕГЭ, дают не"

плохо заработать вполне конкретным людям. Они сегодня у власти,

и им нужно такое ЕГЭ.

Если затем каждый вуз устанавливает свою шкалу перевода оце"

нок ЕГЭ в собственные оценки, то какой же это единый экзамен?

Коррупционные потоки, связанные с поступлением в вузы, не толь"

ко не перешли в школы и апелляционные комиссии при районных

управлениях образованием, и даже не разделились, как некоторые

полагают. Они просто умножились. В результате ЕГЭ появились до"

полнительные места передачи взяток, если родители хотят поступ"

ления ребёнка в престижный вуз.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 216

Глава II. Поражения реформаторов

За плюсы ЕГЭ выдавались: независимость оценки, единство шко"

лы, освобождение выпускников школ от дублирующих экзаменов,

возможность поступить в вуз, не выезжая из дома.

На практике же получилось, как всегда: рост коррупции, запутан"

ность шкалы оценивания, необходимость не просто приезжать

с ЕГЭ"листочком в вуз, но и огромная нервотрепка (и дача взяток)

вследствие невозможности заранее знать, во что превратится оценка

ЕГЭ на вступительных экзаменах. Прежняя система была прозрач"

нее, менее коррупционной и более открытой.

В. Хлебников, стоявший у истоков ЕГЭ, стал в результате самым

информированным его критиком. Имея доступ к информации, он

неоднократно указывал на недостатки этой системы тестирования.

Зная в полном объёме статистику, он указывал на интересную зако"

номерность: наивысшие результаты ЕГЭ по всем предметам, вклю"

чая русский язык, оказывались в национальных республиках, где на"

ибольшая сплочённость по родовым и клановым признакам. Однако

поверить в то, что русский язык в Татарстане знают в шесть раз луч"

ше, чем в Москве, просто невозможно.

Правила игры меняются в её ходе, а то и по окончании — при под"

ведении результатов. Шулерство реформаторов мы наблюдали

и при реализации национальных проектов, и сейчас наблюдаем в хо"

де ЕГЭ. Достаточно сказать, что «Методика шкалирования результа"

тов ЕГЭ в 2007 году» была утверждена лишь 04.06.2007 г., т. е. когда

экзамены были в разгаре.

Проводить ЕГЭ при отсутствии законодательно утверждённого

стандарта общего среднего образования не только абсурдно,

но и подсудно. Пострадавшие от ЕГЭ учащиеся могут обратиться

в суд, в том числе Конституционный, с просьбой проверить консти"

туционность закона об обязательности ЕГЭ, так как это нарушает их

права на доступность образования.

За время реформ 90"х годов образовательный уровень населения

резко снизился: в возрастной группе от 20 до 24 лет численность на"

селения, имеющего лишь начальное образование, возросла в два ра"

за. В два раза возросла численность населения, имеющего только об"

щее основное образование.

Натаскивание на тесты ЕГЭ благодаря реформаторам становится

целью школьного образования вместо развития личности учащихся.

Поэтому ЕГЭ можно расценивать и как диверсию против государст"

ва. Ещё недавно Россия в мировом рейтинге образования входила

в пятёрку лучших, а сегодня откатилась в конец списка (67"е место).

А такие реформы, как ЕГЭ в его нынешнем виде, направлены лишь

на то, чтобы Россия пополнила ряды стран третьего мира.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 217

218

Глава III

МУНИЦИПАЛЬНАЯ СИСТЕМА ОБРАЗОВАНИЯ

В НОВОМ НОРМАТИВНОПРАВОВОМ

ПРОСТРАНСТВЕ

Вступивший в силу с 1 января 2005 г., печально знаменитый Фе"

деральный закон от 22 августа 2004 года № 122"ФЗ, названный в на"

роде законом о монетизации льгот, заложил мощную мину под еди"

ное образовательное пространство страны.

Вследствие перераспределения полномочий между органами вла"

сти различных уровней ответственность за организацию и финанси"

рование большей части образовательного комплекса России возла"

гается теперь на регионы и муниципалитеты. При этом финансовое

обеспечение муниципальных образовательных учреждений ставится

в зависимость от бюджетной обеспеченности муниципалитетов.

Каждый из них должен принять множество нормативных актов, рег"

ламентирующих деятельность подведомственных образовательных

учреждений. Федерация издаёт лишь отдельные рекомендации, уби"

рая при этом минимальные ограничения в сфере оплаты труда (и это

в условиях, когда недотационные муниципалитеты можно пересчи"

тать на пальцах!). Тем самым каждому муниципальному образова"

нию предлагается «выплывать» самостоятельно. Ликвидация едино"

го экономико"правового пространства в сфере экономики образова"

ния неизбежно приведёт к разрушению и единого образовательного

пространства.

Упразднение компетенции Российской Федерации по ряду во"

просов организации деятельности муниципальной системы образо"

вания означает превращение единых федеральных норм в рекомен"

дации. Установление компетенции регионов и местных властей

в сфере общего среднего, дошкольного и дополнительного образова"

ния означает необходимость формировать новую нормативно"пра"

вовую базу функционирования муниципальных систем образования

в каждом регионе и муниципалитете.

Естественно, что наибольшую остроту для работников системы

образования приобретает формирование нормативно"правовой базы

организации и оплаты труда в образовательных учреждениях.

Не принимая необходимых нормативных актов, некоторые регионы

пытаются следовать отрывочным рекомендациям федеральных

структур. Так, например, в некоторых регионах попытались исполь"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 218

Глава III. Муниципальная система образования в новом нормативно"правовом пространстве

219

зовать рекомендации Минобразования России по формированию

штатной численности работников образования, в которых числен"

ность различных категорий работников образования привязывается

к численности учащихся в школе. Следование рекомендациям сразу

же привело к большим проблемам:

— убираемая площадь школы в расчёт не берётся, в результате

норма убираемой площади на одну уборщицу получается разной;

— наполняемость классов различная, а норматив для расчёта

субвенций это не учитывает — как платить учителям?

Федеральные чиновники на это отвечают, что недостающее фи"

нансирование должен обеспечить муниципалитет. А где муниципа"

литет найдёт собственные доходы, если собственно местных оста"

лось лишь два налога (на землю и на имущество физических лиц) из

15? На практике речь уже идёт о сокращении штатов школ.

В других регионах попытались заменить обязательные повыше"

ния ставок за работу в условиях, отличающихся от нормальных,

на доплаты. Естественно, что при этом заработная плата педагогов

уменьшалась. Уменьшение размеров зарплаты попытались скрыть

повышением ставок. Следствием стали обращения работников

в прокуратуру.

Хорошо, если в регионе (чаще это происходит в отдельных муни"

ципалитетах) активно действует профсоюз работников народного об"

разования. Трудовое законодательство предоставляет профсоюзам

значительные права: с помощью отраслевых соглашений и коллектив"

ных договоров можно улучшить положение работников образования.

Однако чаще всего профсоюзные организации находятся в подчинён"

ном положении у региональной или местной администрации.

Не меньшее значение имеет и формирование нормативной базы

финансирования образовательных учреждений. Поскольку школы

фактически лишены финансово"хозяйственной самостоятельности,

муниципалитетам надо задуматься, каким образом выполнять пред"

писания федерального законодательства об образовании. Регионам

также надо задуматься о степени распределения компетенций меж"

ду региональным и муниципальным уровнями управления образо"

ванием. Региональный закон «Об образовании», конечно, должен

соответствовать федеральному, однако не дословно же! Предоста"

вить дополнительные полномочия муниципалитетам в сфере фи"

нансирования муниципальных образовательных учреждений (ко"

нечно, финансово обеспеченные), не только можно, но и нужно.

Бездумное же следование федеральным предписаниям реформи"

рования муниципальных образовательных комплексов может при"

вести лишь к их разрушению. Будем надеяться, что здоровая консер"

вативность системы образования на местах не даст развалиться об"

разовательному комплексу страны.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 219

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

220

3.1. Организация деятельности

муниципальных образовательных учреждений

На муниципальном уровне должны быть приняты нормативные

акты, регламентирующие деятельность муниципальных образова"

тельных учреждений:

— порядок открытия счетов в казначействе;

— порядок утверждения уставов;

— порядок реорганизации муниципальных образовательных уч"

реждений (в т.ч. в образовательные организации).

Не стоит особенно торопиться с принятием последнего из этих

актов.

Очевидно, что никакого особого порядка быть не может, так как

существует общий порядок для юридических лиц, установленный

действующим гражданским законодательством и обязательный для

исполнения на всей территории России. Муниципалитеты вправе оп"

ределять лишь процедурные вопросы для регламентации собствен"

ных действий и мероприятия, необходимые для создания, реоргани"

зации и ликвидации образовательных учреждений в рамках этого по"

рядка, принимая соответствующие нормативные акты. В рамках оп"

ределения процедурных вопросов можно определить и возможные

организационно"правовые формы образовательных организаций,

в которые может быть преобразовано образовательное учреждение.

Образовательные организации могут создаваться в организаци"

онно"правовых формах, предусмотренных гражданским законода"

тельством Российской Федерации для некоммерческих организа"

ций. Федеральный Закон № 7"ФЗ от 12 января 1996 г. «О неком"

мерческих организациях» предусматривает возможность создавать

следующие виды некоммерческих организаций: общественные или

религиозные организации (объединения), некоммерческие партнёр"

ства, учреждения, автономные некоммерческие организации, соци"

альные, благотворительные и иные фонды, ассоциации и союзы. Ис"

ходя из этого перечня, реальной альтернативой созданию государст"

венных образовательных учреждений становится лишь организаци"

онно"правовая форма «автономная некоммерческая организация»,

а также, исходя из недавно принятого нового федерального закона,

ещё и автономные учреждения.

Учитывая, что с 1 января 2005 г. отменён Федеральный закон от

16 мая 1995 г. № 74"ФЗ «О сохранении статуса государственных

и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их

приватизацию» (с изменениями, внесёнными Федеральным законом

от 12 апреля 1999 г. № 71"ФЗ), местные власти должны торопиться

с утверждением порядка реорганизации муниципальных образова"

тельных учреждений лишь в том случае, если кому"то влиятельному

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 220