Вифлеемский А.Б. От народного образования к платному обучению

Подождите немного. Документ загружается.

Глава III. Муниципальная система образования в новом нормативно"правовом пространстве

231

ды деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности,

и приобретённое за счёт этих доходов имущество поступают в само"

стоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдель"

ном балансе.

Обратим также внимание на неоднозначный пример того, как

распорядились внебюджетными средствами федеральных государ"

ственных образовательных учреждений. Федеральное агентство по

образованию приказом № 404 от 30 декабря 2004 г. утвердило поря"

док составления, утверждения смет доходов и расходов по средст"

вам, полученным от предпринимательской и иной приносящей до"

ход деятельности, и внесения в них изменений на 2005 год.

С одной стороны, установлено (пункт 16), что действующим бю"

джетным законодательством РФ не предусматривается возмещение

из средств федерального бюджета расходов, произведённых за счёт

внебюджетных средств. Отметим также, что в этом случае учрежде"

нию придётся ещё заплатить и налог на прибыль.

С другой стороны, установлено, что привлечение школами до"

полнительных средств не влечёт за собой снижения нормативов

и (или) абсолютных размеров его финансирования за счёт средств

федерального бюджета. Также в Порядке определено, что учрежде"

ния ежегодно на предстоящий финансовый год составляют и само"

стоятельно утверждают сметы доходов и расходов (пункт 3),

при этом по мере необходимости могут в течение года вносить изме"

нения в эти сметы (пункт 5). В последнем случае школы уточняют

смету доходов и расходов, утверждают и представляют её в террито"

риальный орган федерального казначейства. Смету доходов и расхо"

дов по внебюджетным средствам подписывает начальник экономи"

ческой службы (или главный бухгалтер) образовательного учрежде"

ния или подразделений, приложение к смете — руководитель и на"

чальник экономической службы (или главный бухгалтер).

К сожалению, изменения в Бюджетном кодексе РФ, вступающие

в силу с 1 января 2008 г., ликвидируют многие возможности муни"

ципалитетов по обеспечению финансово"хозяйственной самостоя"

тельности муниципальных образовательных учреждений. Включе"

ние всех доходов образовательных учреждений (включая пожертво"

вания!) в бюджет и использование всех средств исключительно че"

рез органы казначейства становятся обязательными.

3.4. Организация и оплата труда работников

муниципальных образовательных учреждений

Наиболее острая для работников образования проблема, требую"

щая разработки нормативной правовой базы, — оплата труда работ"

ников муниципальных школ. Федеральные гарантии оплаты труда

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 231

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

232

работников муниципальных школ отменены с 1 января 2005 г. Еди"

ная тарифная сетка по оплате труда больше уже не единая и дейст"

вует лишь в отношении работников федеральных образовательных

учреждений. Поэтому теперь каждый регион и каждый муниципали"

тет должны принять для своих работников Единую тарифную сетку

или разработать иную систему оплаты труда.

Статья 53 Федерального закона № 131"ФЗ от 6.10.2003 г. «Об

общих принципах организации местного самоуправлении в Рос"

сийской Федерации» устанавливает, что органы местного само"

управления самостоятельно определяют размеры и условия опла"

ты труда работников муниципальных учреждений, устанавливают

муниципальные минимальные социальные стандарты и другие

нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов мест"

ного значения. При этом в муниципальных образованиях, уровень

расчётной бюджетной обеспеченности которых становится основа"

нием для предоставления дотаций, размер оплаты труда работни"

ков муниципальных учреждений определяется в соответствии

с предельными нормативами, установленными законом субъекта

Федерации.

Аналогичные нормы установлены статьёй 143 Трудового кодекса

РФ: тарифная система заработной платы работников федеральных

государственных учреждений устанавливается Правительством

России, работников государственных учреждений субъектов Феде"

рации — органами государственной власти субъектов Федерации;

работников муниципальных учреждений — органами местного само"

управления.

На федеральном уровне приняты Единые рекомендации по сис"

темам оплаты труда работников организаций, финансируемых из

бюджетов на федеральном, региональном и местном уровнях,

на 2005 год, в которых рекомендуется применять тарифную систему

оплаты труда работников бюджетной сферы на основе ЕТС с сохра"

нением 18 разрядов и действующих межразрядных тарифных коэф"

фициентов, устанавливающих соотношение ставок первого и восем"

надцатого разрядов 1:4,5. Ставка первого разряда ЕТС по оплате тру"

да работников государственных и муниципальных учреждений уста"

навливается соответственно органами государственной власти субъ"

ектов Федерации и органами местного самоуправления.

Позиция «всё оставить по"старому» изложена и в совместном

Письме Министерства образования и науки РФ и Профсоюза работ"

ников народного образования и науки РФ № АФ"947/96 от 26 октя"

бря 2004 г. «О размерах и условиях оплаты труда работников обра"

зовательных учреждений в 2005 году», которое содержит Рекомен"

дации об условиях оплаты труда работников школ. Используя эти

Рекомендации, каждый муниципалитет должен принять свою Инст"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 232

Глава III. Муниципальная система образования в новом нормативно"правовом пространстве

233

рукцию по оплате труда работников образовательных учреждений

(или Положение об оплате труда).

В то же время, хотя пункт 4 статьи 54, устанавливающий самостоя"

тельность школ при определении формы и системы оплаты труда, раз"

меров доплат, надбавок, премий и других мер материального стимулиро"

вания, и утратил силу, в соответствии со статьёй 32 Закона РФ «Об об"

разовании» в компетенцию школы по"прежнему входит установление

заработной платы работников, в том числе надбавок и доплат к должно"

стным окладам, порядка и размеров их премирования. Поэтому органы

местного самоуправления по"прежнему могут принимать лишь пример"

ные положения о материальном стимулировании работников школ.

Приведём примерный перечень нормативных актов, которые

должен принять каждый регион для формирования нормативно"

правовой базы организации и оплаты труда работников подведомст"

венных образовательных учреждений:

— об организации оплаты труда работников государственных

и муниципальных учреждений;

— о тарифной ставке (окладе) первого разряда ЕТС;

— о дифференциации в уровнях оплаты труда работников и раз"

мерах тарифных ставок (окладов) по разрядам ЕТС;

— об отнесении к разрядам оплаты труда ЕТС должностей и про"

фессий работников;

— о показателях и порядке отнесения учреждений к группам по

оплате труда руководителей;

— об установлении повышенных тарифных ставок (окладов) от"

дельным категориям работников, занятым в особых условиях труда

(специалистам, работающим в сельской местности и др.);

— о порядке оплаты труда высококвалифицированных рабочих,

занятых на важных и ответственных работах;

— о размерах и порядке выплат компенсационного характера;

— о размерах и порядке выплат стимулирующего характера;

— положение о материальном стимулировании руководителей

муниципальных образовательных учреждений.

Естественно, что большинство муниципалитетов будет просто

дублировать размеры оплаты труда, устанавливаемые регионом, од"

нако для этого всё равно необходимо будет принять нормативный

акт представительного органа местного самоуправления.

Определённые гарантии работникам даёт Федеральный закон

№ 122"ФЗ от 22.08.2004 г., статья 153 которого предусматривает,

что при издании органами государственной власти субъектов Феде"

рации и органами местного самоуправления нормативных правовых

актов должны соблюдаться следующие условия:

— вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда

(включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты посо"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 233

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

234

бий (в том числе единовременных) и иных видов социальных вы"

плат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в де"

нежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты тру"

да (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты по"

собий (в том числе единовременных) и иных видов социальных вы"

плат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявших"

ся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 дека"

бря 2004 г.;

— при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации

льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан

до этой даты в натуральной форме, совокупный объём финансирова"

ния соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а ус"

ловия предоставления ухудшены.

При нарушении этих норм можно рекомендовать пострадавшим

работникам обращаться в прокуратуру или в суд. Ещё лучше, если об"

ращение в прокуратуру будет исходить от профсоюзной организации.

Эксперты ЦК профсоюзов относят к правилам и требованиям оп"

латы труда педагогических работников следующие элементы:

— ставки заработной платы;

— оплату труда с учётом повышения ставок;

— тарификацию;

— доплаты за дополнительную работу;

— доплаты за условия труда, отклоняющиеся от нормальных;

— выплаты, обусловленные районным регулированием оплаты

труда;

— процентные надбавки в районах Крайнего Севера;

— другие выплаты.

К условиям оплаты труда педагогических работников эксперты

относят:

— изменение размеров ставок заработной платы;

— показатели квалификации;

— соотношение размеров ставок;

— зависимость размеров оплаты труда от объёмов учебной (педа"

гогической) работы;

— соотношение размеров ставок сельских и городских учителей;

— соотношения по повышенным ставкам за работу в определён"

ных учреждениях;

— порядок исчисления заработной платы;

— особенности исчисления зарплаты преподавателей начального

и среднего профессионального образования;

— определение размеров ставок, исходя из утверждённых норм

часов за ставку;

— порядок и случаи почасовой оплаты;

— порядок доплат за вредные условия труда;

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 234

Глава III. Муниципальная система образования в новом нормативно"правовом пространстве

235

— порядок исчисления стажа педагогической работы.

Если проанализировать состав приведённых перечней, то с учё"

том требований статьи 153 Федерального закона № 122"ФЗ никаких

отраслевых систем оплаты труда вместо Единой тарифной сетки

(ЕТС) при всём желании реформаторов ввести будет невозможно.

Старые советские Типовые штаты для соответствующих типов

и видов учреждений следует рассматривать лишь как рекоменда"

тельные, так как таких компетенций Федерации не предоставлено.

Хотя, возможно, что если Типовые положения о соответствующих

типах и видах образовательных учреждений будут дополнены Типо"

выми штатами, они приобретут статус обязательного нормативного

документа. Иначе каждый муниципалитет будет вынужден разраба"

тывать собственные типовые штаты для подведомственных учреж"

дений (совместно с регионом — для общеобразовательных школ,

на которые выделяются субвенции).

Также каждый муниципалитет устанавливает для педагогичес"

ких работников подведомственных муниципальных школ (в том

числе руководящим работникам, деятельность которых связана с об"

разовательным процессом) ежемесячную денежную компенсацию

в размере 100 рублей на приобретение книгоиздательской продук"

ции и периодических изданий (каждый муниципалитет сам должен

принять такое решение; Закон РФ «Об образовании» эту компенса"

цию устанавливает теперь лишь для работников федеральных обра"

зовательных учреждений). Каждый регион должен определить по"

рядок предоставления бесплатной жилой площади с отоплением

и освещением в сельской местности, рабочих посёлках (посёлках го"

родского типа) для работников государственных и муниципальных

учреждений субъекта Федерации.

Статья 55 Закона РФ «Об образовании» предусматривает уста"

новление педагогам пенсии за выслугу лет. Размер, условия и поря"

док возмещения расходов, связанных с предоставлением этой меры

социальной поддержки педагогическим работникам, устанавлива"

ются законодательными актами субъекта Федерации. При отсутст"

вии каких"либо изменений в пенсионном законодательстве, по на"

шему мнению, это просто ошибка, недосмотр соответствующих

служб Администрации Президента РФ и Федерального Собрания

РФ, проявившаяся вследствие спешки, в которой принимался Фе"

деральный закон № 122"ФЗ. Однако в письме Минобрнауки Рос"

сии от 21 декабря 2004 г. № ВФ"1290/02 «О юридической эксперти"

зе нормативных правовых актов субъектов РФ по вопросам образо"

вания» про ошибки ничего не сказано. Но все же в щедрость депута"

тов, установивших в дополнение к федеральной досрочной трудовой

пенсии по старости ещё и региональную пенсию за выслугу лет пе"

дагогов не верится …

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 235

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

236

3.5. Нормативноправовая база деятельности

муниципальных органов управления образованием

Изменения в законодательстве коснулись не только образова"

тельных учреждений, но и органов управления образованием, осо"

бенно муниципальных. В соответствии со статьёй 37 Закона РФ «Об

образовании» (с учётом изменений, внесённых Федеральным зако"

ном № 122"ФЗ от 22.08.2004 г.) в Российской Федерации могут со"

здаваться и действовать федеральные (центральные) государствен"

ные органы управления образованием; федеральные ведомственные

органы управления образованием; государственные органы управле"

ния образованием субъектов Федерации; муниципальные органы

управления образованием.

Организация деятельности муниципальных органов управления

образованием, особенно их организационная форма, — вопрос дис"

куссионный и неоднозначный. Возможно, что до 2009 г. будут ещё

изменения в законодательстве, которые определят дополнительные

формы или, напротив, введут дополнительные ограничения. Сего"

дня же, несмотря на отсрочку во вступлении большинства норм Фе"

дерального закона № 131"ФЗ, практически все варианты организа"

ции деятельности муниципальных органов управления образовани"

ем могут быть реализованы на основании давно действующих норм

гражданского законодательства. Говорить об обязательности статуса

юридического лица для муниципального органа управления образо"

ванием можно лишь, имея в виду обеспечение эффективности его

деятельности.

Всё чаще муниципальные контракты заключаются специальным

структурным подразделением местной администрации, а для выпол"

нения остальных полномочий в сфере образования, руководителю

органа управления образованием при необходимости может быть

выдана соответствующая доверенность (кстати, не требующая нота"

риального удостоверения). Поэтому в принципе достаточно быть

структурным подразделением администрации (однако структурны"

ми подразделениями такого структурного подразделения никак не

могут стать ни централизованные бухгалтерии, ни информационно"

методические кабинеты).

В то же время возможно и создание муниципального учрежде"

ния, не являющегося частью местной администрации и органом ме"

стного самоуправления, в которое войдёт и управление образовани"

ем, и всевозможные сервисные структуры, обслуживающие подве"

домственные муниципальные образовательные учреждения. Однако

работники такого учреждения уже не могут быть муниципальными

служащими. Вполне реален и компромиссный вариант, когда в шта"

те администрации остаётся один"два человека (заведующий органом

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 236

Глава III. Муниципальная система образования в новом нормативно"правовом пространстве

237

управления образованием и его заместитель), а все остальные со"

трудники становятся работниками муниципального учреждения

и это учреждение плотно курируется оставшимся муниципальным

служащим — руководителем.

Государственные органы управления образованием создаются ре"

шением соответствующего органа исполнительной власти по согла"

сованию с соответствующим законодательным (представительным)

органом государственной власти. Тем самым законом установлена

обязательность создания государственных органов управления об"

разованием на федеральном и региональном уровнях.

В отличие от государственных, муниципальные органы управле"

ния образованием создавать теперь не обязательно, так как в соот"

ветствии с пунктом 3 статьи 37 Закона РФ «Об образовании» «му"

ниципальные органы управления образованием могут создаваться

и действовать по решению соответствующих органов местного само"

управления». Соответственно, такие органы могут и не создаваться,

а функции управления может выполнять какой"либо специалист ад"

министрации, либо муниципальные организации. Однако послед"

нее, учитывая тенденции выстраивания вертикали власти, малове"

роятно. Учитывая, что региональные органы управления образова"

нием нуждаются в подотчётных им нижестоящих муниципальных

органах управления образованием (тем более, что часть государст"

венных полномочий в области образования спущена на местный

уровень (субвенции на реализацию основных общеобразовательных

программ), местные органы управления образованием будут сохра"

нены).

При создании и организации деятельности муниципальных орга"

нов управления образованием необходимо следовать предписаниям

Федерального закона № 131"ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих прин"

ципах организации местного самоуправления в Российской Федера"

ции». Точно так же как и вся проходящая в настоящее время «адми"

нистративная реформа», этот закон был недостаточно продуман,

в связи с чем вступление в силу ряда его положений было перенесе"

но Федеральным законом № 129"ФЗ от 12.10.2005 г. с 1 января

2006 г. на 1 января 2009 г.: в противном случае пришлось бы решать

многочисленные проблемы, связанные с определением собственного

статуса.

Сегодня местные органы управления образованием являются

структурными подразделениями муниципальных администраций

районов или городов, действуя, как правило, на основании положе"

ний. И лишь в немногих случаях орган управления образованием

бывает самостоятельным юридическим лицом, действуя на основа"

нии устава (для региональных органов управления образованием

это — распространённая практика). При этом, как правило, они на"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 237

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

238

делены полномочиями юридического лица, имеют собственные пе"

чати и нередко расчётные счета. На практике именно органы управ"

ления образованием принимают и увольняют руководителей школ,

применяют к ним меры материального стимулирования и налагают

дисциплинарные взыскания, финансируют (с помощью централизо"

ванных бухгалтерий) подведомственные учреждения, заключают до"

говора при операциях по централизованному снабжению товарно"

материальными ценностями и выполняют множество иных полно"

мочий.

При современном законодательстве необходимо учитывать мно"

жество нюансов, для того чтобы продолжать выполнять все привыч"

ные полномочия местных органов управления образованием на юри"

дически корректных основаниях.

Орган управления образованием

в структуре органов местного самоуправления

Федеральный закон № 131"ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих прин"

ципах организации местного самоуправления в Российской Федера"

ции» изменил структуру органов местного самоуправления, устано"

вив два их уровня: уровень муниципального района или городского

округа и уровень поселения. При этом компетенция в области обра"

зования определена для уровня муниципального района или город"

ского округа (статьи 15 и 16 Закона № 131"ФЗ). К вопросам местно"

го значения этого уровня органов местного самоуправления отнесе"

на организация общедоступного и бесплатного начального общего,

основного общего, среднего (полного) общего образования по основ"

ным общеобразовательным программам (за исключением полномо"

чий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отне"

сённых к полномочиям органов государственной власти субъектов

Федерации); организация дополнительного образования и общедо"

ступного бесплатного дошкольного образования на территории му"

ниципального района, а также организация отдыха детей в канику"

лярное время.

К вопросам местного значения поселений полномочия в сфере

образования не относятся. В то же время согласно пункту 4 ста"

тьи 15 Закона РФ 131"ФЗ органы местного самоуправления муни"

ципального района вправе заключать соглашения с органами мест"

ного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав му"

ниципального района, о передаче им части своих полномочий за счёт

субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района

в бюджеты соответствующих поселений. Эти соглашения должны

заключаться на определённый срок, содержать положения, устанав"

ливающие основания и порядок прекращения их действия, в том

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 238

Глава III. Муниципальная система образования в новом нормативно"правовом пространстве

239

числе досрочного, порядок определения ежегодного объёма субвен"

ций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий,

а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение со"

глашений.

На практике такие соглашения о передаче части своих полномо"

чий за счёт субвенций из бюджета муниципального района вполне

возможны, например, об организации дополнительного образования

и общедоступного бесплатного дошкольного образования. В этом слу"

чае в органах местного самоуправления на уровне поселений появят"

ся и своеобразные «органы управления образованием», которые на

практике сводятся к появлению в местных администрациях поселе"

ний специалиста (одного или нескольких, а, может быть, лишь частич"

но занимающегося вопросами образования наряду с другой работой).

Однако основная часть полномочий в сфере образования всё рав"

но останется на уровне муниципального района или городского ок"

руга, поэтому для эффективного исполнения этих полномочий

в структуре местной администрации должно быть создано подразде"

ление, отвечающие за осуществление этих важнейших полномочий

органов местного самоуправления.

Спектр полномочий органов местного самоуправления в сфере

образования установлен как законом № 131"ФЗ, так и статьёй 31

Закона РФ «Об образовании». К полномочиям органов местного са"

моуправления муниципальных районов и городских округов в обла"

сти образования относятся:

• организация общедоступного и бесплатного начального общего,

основного общего, среднего (полного) общего образования по основ"

ным общеобразовательным программам, за исключением полномо"

чий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отне"

сённых к полномочиям органов государственной власти субъектов

Федерации;

• организация предоставления дополнительного образования де"

тям и общедоступного бесплатного дошкольного образования на

территории муниципального района;

• создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образо"

вательных учреждений;

• обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных

образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним

территорий;

• учёт детей, которые обязательно должны учиться в образова"

тельных учреждениях, работающих по образовательным програм"

мам основного общего образования;

• опёка и попечительство.

Как видим, в установленном действующим законодательством

перечне полномочий используются обтекаемые формулировки, поз"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 239

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

240

воляющие трактовать компетенцию местных органов власти доста"

точно широко. Каким образом будет предоставляться тот или иной

уровень образования, как будет обеспечено содержание зданий и со"

оружений — законом не детализируется. Именно здесь заложена

правовая база сохранения муниципальных методических служб,

централизованных бухгалтерий, хозяйственно"эксплуатационных

контор. Другое дело, что теперь они уже не могут быть частью мест"

ной администрации, а получить статус юридических лиц (возможно

и образование одного юридического лица, включающего все назван"

ные структуры, — своего рода муниципального ресурсного или сер"

висного центра, оказывающего услуги муниципальным образова"

тельным учреждениям муниципального района или городского

округа).

Ранее (до 1 января 2005 г.) в Законе РФ «Об образовании» дей"

ствовал пункт 3 статьи 44, в соответствии с которым государствен"

ные и местные (муниципальные) органы управления образованием

были обязаны оказывать на договорных началах посреднические ус"

луги подведомственным образовательным учреждениям (если по"

следние в них нуждаются) в решении вопросов содержания и разви"

тия материально"технической базы. Сейчас органы управления об"

разованием оказывать такие услуги не обязаны, но в то же время ни"

кто и не запрещает им это делать. Следует иметь в виду, что во мно"

гих случаях централизация влечёт за собой более эффективное ис"

пользование и без того ограниченных ресурсов. Так, например, бух"

галтерское обслуживание школ на основе договорных отношений

с централизованными бухгалтериями обойдётся бюджету значи"

тельно дешевле, чем содержание в школах значительно большего

числа бухгалтеров, необходимых для ведения бюджетного и налого"

вого учёта при постоянно изменяющемся законодательстве.

Нам представляется, что, имея возможность по собственному вы"

бору создавать или не создавать органы управления образованием,

органы местного самоуправления их сохранят в том или ином стату"

се. Полная передача полномочий в этой сфере органам местного са"

моуправления поселений или создание муниципальных учреждений

(организаций), не являющихся органом местного самоуправления,

но наделённых полномочиями по управлению образованием, теоре"

тически возможны, но на практике маловероятны.

Учитывая огромное электоральное влияние школ и других обра"

зовательных учреждений, сохранение выборности на муниципаль"

ном уровне означает обязательность сохранять органы управления

образованием в структуре органов местного самоуправления. Прак"

тика показывает, что наибольший эффект на выборах даёт именно

правильная организация работы с потенциалом влияния муници"

пальной системы образования.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 240