Вифлеемский А.Б. От народного образования к платному обучению

Подождите немного. Документ загружается.

Глава III. Муниципальная система образования в новом нормативно"правовом пространстве

241

Местные органы управления образованием в структуре органов

местного самоуправления могут функционировать в следующих

двух организационно"правовых формах:

• как самостоятельный орган местного самоуправления, имею"

щий статус юридического лица;

• как структурное подразделение администрации муниципально"

го района или городского округа.

В зависимости от наличия или отсутствия статуса юридического

лица, местный орган управления образованием сможет реализовать

определённый набор функций. При этом спектр возможных функ"

ций при отсутствии статуса юридического лица может быть сущест"

венно ограничен.

Проблема в том, что практически все органы управления образо"

ванием наделены правами юридического лица (хотя чаще всего и не

являются самостоятельными юридическими лицами). В Федераль"

ном законе № 131"ФЗ есть статья 41, препятствующая сохранению

такого положения вещей, поэтому органы местного самоуправления,

которые в соответствии с этим Федеральным законом и уставом му"

ниципального образования наделяются правами юридического ли"

ца, являются муниципальными учреждениями, которые образуются

для выполнения управленческих функций и подлежат государст"

венной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии

с федеральным законом.

Из анализа гражданского законодательства можно сделать вывод

о том, что термины «юридическое лицо» и обладание, наделение

«правами юридического лица» используются как тождественные,

поэтому привычное наделение органов управления образованием

правами юридического лица должно приводить к их государствен"

ной регистрации в качестве муниципальных учреждений. В частно"

сти, это следует из пункта 3 статьи 121 Гражданского кодекса РФ,

в соответствии с которыми «члены ассоциации (союза) сохраняют

свою самостоятельность и права юридического лица». Иными сло"

вами, юридические лица, вступая в ассоциацию (союз) — другое

юридическое лицо, сами не перестают быть юридическими лицами

(«сохраняют права юридического лица»). Таким образом, статья

41 закона № 131"ФЗ приводит деятельность органов местного само"

управления в соответствие с действующим гражданским законода"

тельством.

Обратим внимание и на то, что наделение правами юридического

лица местных органов управления образованием без образования

юридического лица было осуществлено без достаточных на то пра"

вовых оснований. Косвенно об этом свидетельствует и статья 83 За"

кона РФ № 1550–1 от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении

в Российской Федерации», согласно которой органы территориаль"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 241

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

242

ного общественного самоуправления населения могут наделяться

правами юридического лица с момента их регистрации в соответст"

вии с федеральным законом о государственной регистрации юриди"

ческих лиц.

Органы местного самоуправления — юридические лица, совер"

шая юридические действия, выступают либо от имени муниципаль"

ного образования, либо от собственного имени. В первом случае из

договора, заключённого от имени муниципального образования,

права и обязанности возникают у самих этих субъектов. Во втором —

носителем прав и обязанностей становится сам орган местного само"

управления как юридическое лицо. Как правило, именно в этом ка"

честве он заключает договор для удовлетворения собственных,

обычных для учреждений, нужд (коммунальные услуги, приобрете"

ние оборудования, канцелярских товаров и т.п.). Органы местного

самоуправления, не являющиеся юридическими лицами, могут вы"

ступать в гражданских правоотношениях в рамках своей компетен"

ции только от имени муниципального образования.

Считается, что филиалы, не являясь сами (статья 55 Гражданско"

го кодекса РФ) юридическими лицами, правами юридического лица

наделяются. Однако это совсем не так. Согласно пункту 3 статьи 55

ГК РФ, филиалом является обособленное подразделение юридичес"

кого лица, расположенное вне места его нахождения и осуществляю"

щее все его функции или их часть, в том числе функции представи"

тельства. Тем самым филиал не наделяется правами юридического

лица, а выполняет функции создавшего его юридического лица

и представляет его интересы за пределами его местонахождения.

Таким образом, осенью 2005 г. сложилась весьма непростая ситу"

ация, вызванная необходимостью определить статус местных орга"

нов управления образованием. Однако для Федерального закона

№ 131"ФЗ статьёй 83 установлен особый порядок вступления. В ча"

стности, положения статей 11–16, 34–37 и 50 вступают в силу со дня

официального опубликования этого Закона и до 1 января 2006 г.

применялись исключительно к правоотношениям, возникающим

в силу требований статей 84 и 85 закона № 131"ФЗ. А в целом этот

федеральный закон должен был вступить в силу с 1 января 2006 г.,

однако Федеральным законом № 129"ФЗ от 12.10.2005 г. эта дата

была перенесена на три года, и теперь пункт 1 статьи 83 звучит сле"

дующим образом: «Настоящий Федеральный закон, за исключением

положений, для которых настоящей главой установлены иные сроки

и порядок вступления в силу, вступает в силу с 1 января 2009 года».

В то же время уже есть арбитражная практика, когда арбитраж"

ные суды выносят решения, основываясь на нормах статьи 41 Феде"

рального закона № 131"ФЗ (постановление федерального арбит"

ражного суда Московского округа от 22.04.2004 № КГ"А41/2591–04,

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 242

Глава III. Муниципальная система образования в новом нормативно"правовом пространстве

243

постановление федерального арбитражного суда Центрального ок"

руга от 20.07.2004 № А08–7138/03–5).

Существующее положение дел, когда органы управления образо"

вания «наделены правами юридического лица», но при этом не явля"

ются юридическими лицами, не соответствует не только уже приня"

тым и скоро вступающим в силу нормам Федерального закона

№ 131"ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации ме"

стного самоуправления в Российской Федерации», но также и дей"

ствующему законодательству.

Рассмотрим подробнее оба варианта организации деятельности

органа управления образованием — с образованием и без образова"

ния юридического лица.

Орган управления образованием —

самостоятельное юридическое лицо

Местный орган управления образованием, являющийся при этом

органом местного самоуправления и самостоятельным юридичес"

ким лицом, на самом деле, может функционировать в двух формах:

1. Орган управления образованием создаётся как орган местного

самоуправления и функционирует в качестве отраслевого органа уп"

равления, являющегося самостоятельным юридическим лицом.

2. Орган управления образованием входит в состав создаваемого

на территории муниципального района или городского округа ис"

полнительно"распорядительного органа — местной администрации

в качестве структурного подразделения (отдела, управления, депар"

тамента и т. д.), обладая при этом правами юридического лица. Та"

кую возможность предоставляет пункт 3 статьи 41 Федерального за"

кона № 131"ФЗ. Основаниями для государственной регистрации

органов управления образованием как органов местной администра"

ции в качестве юридических лиц являются решение представитель"

ного органа муниципального образования об учреждении соответст"

вующего органа и утверждение положения о нём этим представи"

тельным органом муниципального образования.

Сама же местная администрация в соответствии с уже вступив"

шей в силу статьёй 37 Федерального закона № 131"ФЗ, наделяется

уставом муниципального образования полномочиями по решению

вопросов местного значения и осуществлению отдельных государст"

венных полномочий, переданных органам местного самоуправления

федеральными законами и законами субъектов Федерации, и обла"

дает правами юридического лица (если сопоставить эту норму

и норму статьи 41, можно сделать вывод о том, что в законе № 131"

ФЗ термин «обладание правами юридического лица» тождествен

термину «юридическое лицо»).

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 243

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

244

Согласно пункту 8 статьи 37 закона № 131"ФЗ, структура мест"

ной администрации утверждается представительным органом муни"

ципального образования по представлению главы местной админис"

трации. В структуру местной администрации могут входить отрасле"

вые (функциональные) и территориальные органы местной админи"

страции. Отраслевые подразделения руководят отдельными отрас"

лями муниципального хозяйства, например, образованием.

Под функциональными подразделениями подразумевают подразде"

ления, отвечающие за определённые направления муниципальной

деятельности, например, за управление муниципальной собственно"

стью. Территориальные органы создаются для более эффективного

решения вопросов местного значения в крупных муниципальных об"

разованиях (обычно в городских округах), в городах, имеющих рай"

онное деление, и могут, в свою очередь, иметь отраслевые и функци"

ональные отделы.

Отраслевым органом местной администрации является и мест"

ный орган управления образованием, причём, с учётом норм статьи

41, он может быть и самостоятельным юридическим лицом. То, что

эта статья ещё не вступила в силу, не запрещает придать права юри"

дического лица местному органу управления образованием.

Нам представляется, что именно второй вариант, когда орган уп"

равления образованием является частью местной администрации,

обладая при этом правами юридического лица (т.е. имея статус юри"

дического лица) наиболее предпочтителен с точки зрения того, как

обеспечиваются условия для выполнения своих функций; кроме то"

го, несложно правовое оформление статуса этого органа.

В обоих вариантах местный орган управления образованием дол"

жен регистрироваться как юридическое лицо в форме муниципаль"

ного учреждения, образуемого для выполнения управленческих

функций. Существенная разница при этом заключается в том, что

в первом случае для создания такого органа в уставе муниципально"

го образования должны быть сведения об органе управления образо"

ванием как о самостоятельном органе местного самоуправления,

не входящем в местную администрацию, с правами юридического

лица. Тогда он будет зарегистрирован в качестве муниципального

учреждения, в уставе которого должны быть закреплены его полно"

мочия как органа местного самоуправления (которые могут также

полностью или частично отражаться в уставе муниципального обра"

зования).

При регистрации в качестве юридического лица органа управле"

ния образованием — структурного подразделения местной админис"

трации, специальных сведений о нём в уставе муниципального обра"

зования может и не быть. Достаточно положения об органе управле"

ния образованием, утверждённого представительным органом муни"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 244

Глава III. Муниципальная система образования в новом нормативно"правовом пространстве

245

ципального образования, и решения представительного органа об

учреждении органа управления образованием как самостоятельного

юридического лица в составе местной администрации.

В рамках административно"правового поля орган управления об"

разованием, обладающий правами юридического лица, осуществля"

ет свою деятельность от имени муниципального образования, обла"

дает властными полномочиями в пределах своей компетенции.

В рамках гражданско"правовых отношений орган управления обра"

зованием обладает статусом юридического лица, т.е. вступает

в гражданский оборот от своего собственного имени и имеет права

и обязанности, равные с остальными юридическими лицами.

Тем самым образованный таким образом местный орган управле"

ния образованием соединяет в себе управленческие и хозяйствен"

ные функции. В одних гражданско"правовых отношениях орган уп"

равления образованием действует как орган исполнительной влас"

ти: приобретает и осуществляет имущественные и личные неимуще"

ственные права и обязанности, а также выступает в суде исключи"

тельно от имени муниципального образования (статья 125 Граждан"

ского кодекса РФ), в рамках своей компетенции, установленной ак"

тами, определяющими статус этого органа. В этом случае субъектом

гражданского права является муниципальное образование.

В других гражданско"правовых отношениях орган управления

образованием в качестве юридического лица действует в соответст"

вии со статьёй 48 ГК РФ от своего имени и осуществляет свои хо"

зяйственные функции.

В соответствии со статьёй 48 ГК РФ юридическим лицом призна"

ётся организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ве"

дении или оперативном управлении обособленное имущество и от"

вечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего

имени приобретать и осуществлять имущественные и личные не"

имущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчи"

ком в суде.

В соответствии со ст. 51 ГК РФ все создаваемые юридические ли"

ца подлежат государственной регистрации. Однако в ряде регионов

есть проблемы с государственной регистрацией органов управления,

так как в действующем законодательстве отсутствует регламентация

специфики регистрации таких структур. В соответствии с пунктом

2 статьи 51 ГК РФ юридическое лицо считается созданным с момен"

та его государственной регистрации. В то же время налоговые орга"

ны присваивают органам управления ИНН и ставят на учёт в каче"

стве налогоплательщиков (на практике возможны даже такие пара"

доксальные случаи, когда ИНН присваивается централизованной

бухгалтерии, формально считающейся структурным подразделени"

ем органа управления образованием, а затем используется и им,

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 245

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

246

и централизованной бухгалтерией, и обслуживаемыми образова"

тельными учреждениями).

В соответствии со статьёй 52 ГК РФ, устанавливающей обяза"

тельные требования, предъявляемые к учредительным документам

юридического лица, местный орган управления образованием дол"

жен иметь устав, учредительный договор либо общее положение об

организациях данного вида. Причём в этих документах (как прави"

ло, в уставе) должны быть указаны предмет и цели деятельности ор"

гана управления образованием в качестве юридических лиц, так как

его хозяйственная деятельность играет второстепенную, вспомога"

тельную роль и направлена исключительно на обеспечение функци"

онирования органа управления образованием в качестве органа ме"

стного самоуправления.

В соответствии со статьёй 53 ГК РФ юридическое лицо приобре"

тает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанно"

сти через свои органы. Эти органы могут быть как единоличными —

директор, заведующий, так и коллегиальными — например, общее

собрание, коллегия. На практике же решения принимаются именно

руководителем органа управления образованием как единоличным

исполнительным органом. Решения коллегии имеют статус реко"

мендательных, тем более, что в её состав входят работники других

учреждений и организаций.

Хозяйственные функции органов управления образованием вы"

полняют, как правило, специально созданные хозяйственные отделы

или хозяйственные управления — хозяйственно"эксплуатационные

конторы. При этом, функционируя «при» органе управления образо"

ванием, такие структуры тем не менее в его состав не входят и обслу"

живают не только орган управления образованием, но и подведомст"

венные ему муниципальные учреждения. То же самое касается

и централизованных бухгалтерий, и информационно"диагностичес"

ких центров, кабинетов (возможны и другие наименования), выпол"

няющих соответственно функции бухгалтерского и методического

обслуживания. Эти структуры выполняют как поручения органа уп"

равления образованием, так и сервисные функции в отношении му"

ниципальных учреждений на территории конкретного муниципаль"

ного образования.

При создании органа управления образованием в качестве муни"

ципального учреждения, не являющегося органом местного само"

управления, можно в его структуру включить и все сервисные служ"

бы. В уставе такого учреждения будет записано, что оно создаётся

для выполнения как управленческих функций, так и функций по об"

служиванию учреждений.

Таким образом, наделение местного органа управления образова"

нием правами юридического лица означает необходимость создавать

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 246

Глава III. Муниципальная система образования в новом нормативно"правовом пространстве

247

его как муниципальное учреждение с последующей государствен"

ной регистрацией. Это значит, что в отношении органа управления

образованием в данном случае необходимо осуществить всё то же

самое, что и в отношении местной администрации, которая также

является муниципальным учреждением.

Основаниями для государственной регистрации местного органа

управления образованием как одного из органов местного само"

управления в качестве юридического лица становятся устав муни"

ципального образования и решение о создании соответствующего

органа местного самоуправления с правами юридического лица. Го"

сударственная регистрация юридических лиц проводится в соответ"

ствии с Федеральным законом № 129"ФЗ от 8 августа 2001 г. «О го"

сударственной регистрации юридических лиц».

При отсутствии устава муниципального образования основанием

(согласно пункту 3 статьи 41 закона № 131"ФЗ) для государствен"

ной регистрации местного органа управления образованием стано"

вятся решение представительного органа муниципального образова"

ния об учреждении соответствующего органа местного самоуправле"

ния с правами юридического лица и утверждение положения о нём

этим представительным органом муниципального образования.

Если орган управления образованием является самостоятельным

органом местного самоуправления, необходимо учитывать формули"

ровки реестра муниципальных служащих, где указывается перечень

должностей муниципальной службы. Если орган управления образо"

ванием не является органом местного самоуправления, его работни"

ки вообще не могут иметь статуса муниципальных служащих.

Такой вывод можно сделать, исходя их норм Федерального зако"

на № 8"ФЗ от 08.01.1998 г. «Об основах муниципальной службы

в Российской Федерации». Согласно пункту 1 статьи 1 этого закона

муниципальная должность — должность, предусмотренная уставом

муниципального образования в соответствии с законом субъекта

Федерации, с установленными полномочиями решать вопросы ме"

стного значения и ответственностью за осуществление этих полно"

мочий, а также должность в органах местного самоуправления, обра"

зуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с ус"

тановленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению

полномочий данного органа местного самоуправления и ответствен"

ностью за выполнение этих обязанностей. Статья 7 определяет при

этом, что муниципальным служащим является гражданин Россий"

ской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в поряд"

ке, определённом уставом муниципального образования в соответст"

вии с федеральными законами и законами субъекта Федерации, обя"

занности по муниципальной должности муниципальной службы за

денежное вознаграждение, выплачиваемое за счёт средств местного

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 247

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

248

бюджета. Лица, не замещающие муниципальные должности муни"

ципальной службы и исполняющие обязанности по техническому

обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не яв"

ляются муниципальными служащими.

Муниципальные должности муниципальной службы устанавли"

ваются нормативными правовыми актами органов местного само"

управления в соответствии с реестром муниципальных должностей

муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Федера"

ции. В реестре муниципальных должностей муниципальной службы

могут быть установлены соответствующие должности для непосред"

ственного обеспечения выполнения полномочий лица, замещающе"

го выборную муниципальную должность. Эти должности муници"

пальной службы замещаются муниципальными служащими при за"

ключении трудового договора на срок полномочий указанного лица.

Известны случаи, когда районные прокуроры издают протесты,

из которых следует, что при наличии у органа управления образова"

нием юридического лица его работники не должны быть муници"

пальными служащими, даже независимо от того, считается ли управ"

ление образованием органом местного самоуправления или нет. Од"

нако с такого рода выводами можно и нужно спорить.

Орган управления образованием,

не имеющий прав юридического лица

Иное правовое положение у местного органа управления образо"

ванием, не обладающего правами юридического лица. В этом случае

он не является самостоятельным юридическим лицом, т.е. сохраня"

ется положение большинства местных органов управления образо"

ванием. Однако принципиальная разница заключается в том, что та"

кие органы не могут быть «наделены правами юридического лица».

Местный орган управления образованием без образования юри"

дического лица является структурным подразделением (отдел, уп"

равление, департамент и т. д.) функционирующей на территории му"

ниципального района или городского округа местной администра"

ции. Сама местная администрация является юридическим лицом,

образованным в форме муниципального учреждения.

Созданный таким образом местный орган управления образова"

нием действует не от своего имени, а от имени местной администра"

ции, структурным подразделением которой он является. Полномо"

чия органа управления образованием в структуре местной админис"

трации определяются положением (или иным локальным актом)

о структурном подразделении, а также нормативными правовыми

актами местной администрации. В части компетенции в сфере обра"

зования, определённой федеральным законодательством, эти полно"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 248

Глава III. Муниципальная система образования в новом нормативно"правовом пространстве

249

мочия должны быть отражены и в уставе муниципального образова"

ния. Особое внимание нужно обратить на полномочия в сфере опе"

ки и попечительства.

Выступая в качестве субъекта гражданско"правовых отношений

от имени местной администрации, руководитель органа управления

образованием должен подтверждать свои полномочия на соверше"

ние тех или иных юридически значимых действий не только поло"

жением о своём структурном подразделении, но и доверенностью.

Здесь можно провести аналогию с таким обособленным структур"

ным подразделением организаций, как филиал, руководители которо"

го назначаются юридическими лицами и действуют на основании до"

веренности. Пленум Верховного Суда РФ и Пленум Высшего Арбит"

ражного Суда РФ в постановлении № 6/8 от 1 июля 1996 г. обратили

внимание на необходимость «иметь в виду, что соответствующие пол"

номочия руководителя филиала (представительства) должны быть

удостоверены доверенностью и не могут основываться лишь на указа"

ниях, содержащихся в учредительных документах юридического ли"

ца, положении о филиале (представительстве) и т.п., либо явствовать

из обстановки, в которой действует руководитель филиала.

При разрешении спора, вытекающего из договора, подписанного

руководителем филиала (представительства) от имени филиала

(представительства) и без ссылки на то, что договор заключён от

имени юридического лица и по его доверенности, следует выяснить,

имелись ли у руководителя филиала (представительства) на момент

подписания договора соответствующие полномочия, выраженные

в положении о филиале (представительстве) и доверенности. Сдел"

ки, совершённые руководителем филиала (представительства) при

наличии таких полномочий, следует считать совершёнными от име"

ни юридического лица».

Поэтому положение об органе управления образованием опреде"

ляет в основном внутренние взаимоотношения между юридическим

лицом и представляющим его руководителем органа управления об"

разованием. Что касается внешних отношений с различными учреж"

дениями, организациями, предприятиями, то они устанавливаются

не столько положением, сколько доверенностью. Хотя в отношении

муниципальных школ большее значение имеет именно то, что указа"

но в положении об органе управления образованием (например,

в отношении функций контроля за деятельностью подведомствен"

ных муниципальных образовательных учреждений).

В соответствии с общими нормами гражданского законодатель"

ства подразделение, не имеющее статуса филиала, как правило, вы"

полняет одну или несколько функций создавшего его юридического

лица и не имеет возможности самостоятельно организовать хозяйст"

венно"финансовый оборот без участия головной организации.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 249

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

250

Естественно, что в этом случае информационно"диагностическая

служба, централизованная бухгалтерия и хозяйственно"эксплуата"

ционная контора никак не могут быть структурным подразделением

части местной администрации, так как они не выполняют никаких

управленческих функций и создаются для сервисного обслужива"

ния подведомственных учреждений образования. Эти службы долж"

ны иметь статус юридического лица.

В положении, регламентирующем деятельность органа управле"

ния образованием, могут быть отражены функции финансирования

подведомственных учреждений, контроля за их финансово"хозяйст"

венной деятельностью, функции утверждения ставок и смет подве"

домственных учреждений (хотя ставки в последнее время всё чаще

утверждает глава муниципального образования). В доверенности,

выданной руководителю органа управления образованием, должны

быть указаны его полномочия по материальному стимулированию

руководителей подведомственных муниципальных учреждений,

а также, возможно, назначению на должность и увольнению руково"

дителей муниципальных образовательных учреждений.

Местный орган управления образованием — структурное подраз"

деление администрации — может использовать собственную печать

или второй экземпляр печати местной администрации. Печать долж"

на содержать все обязательные реквизиты:

• ИНН местной администрации;

• полное наименование организации на русском языке с указани"

ем организационно"правовой формы — муниципальное учреждение

Администрация муниципального образования;

• местонахождение организации (субъект РФ, наименование му"

ниципального образования);

• наименование подразделения организации — орган управления

образованием.

В соответствии со статьёй 10 Федерального конституционного

закона № 2"ФКЗ от 25 декабря 2000 г. «О государственном гербе

Российской Федерации» порядок изготовления, использования,

хранения и уничтожения бланков, печатей и иных носителей изоб"

ражения государственного герба Российской Федерации устанавли"

вается Правительством России. На основании пункта 1 Постановле"

ния Правительства России № 1268 от 27 декабря 1995 г. «Об упоря"

дочении изготовления, использования, хранения и уничтожения пе"

чатей и бланков с воспроизведением государственного герба Россий"

ской Федерации» право на изготовление печати с изображением го"

сударственного герба имеют органы, организации и учреждения не"

зависимо от формы собственности, наделённые отдельными госу"

дарственно"властными полномочиями. К таким органам относится

и местная администрация.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 250