Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

129

зать, что преамбула современной конституции представляет ее

концептуальную основу. Ее положения в концентрированном ви-

де, воплощают основные политико-правовые идеи «отцов консти-

туции».

О различных подходах к проблеме юридической природы

преамбулы уже говорилось. Но как бы ни решался этот вопрос

теорией и практикой в отдельных странах, общепризнано важ-

ное значение преамбулы для толкования всех положений консти-

туции и действующих законов. «На важность преамбулы и воз-

можность ее применения на практике указывалось в нескольких

решениях Верховного суда. Хотя сама по себе она. не является

документом, который обязателен для судов, преамбула писаной

конституции закрепляет цели, которые конституция стремится ус-

тановить и осуществить, — считает Д. Басу. — Она помогает

также юридическому толкованию конституции»

Основная часть конституции подразделяется на разделы и

главы. Их количество и порядок расположения во многом опреде-

ляется как пределами конституционного регулирования, так и

принципами, на которых основана конституция. Если социальное

содержание конституции ограничено общественными отношения-

ми, касающимися организации государственной власти и правово-

го положения личности, то в ней отсутствуют главы (разделы

или статьи), посвященные регулированию экономических и соци-

альных отношений (как бы они ни назывались: общественный

строй, руководящие принципы, принципы экономической и соци-

альной политики и т.п.).

Далеко не случайно, что в некоторых конституциях автори-

тарных и тоталитарных государств глава о правах и свободах

помещалась на последнем месте (конституции СССР 1936 г.,

Бирмы 1974 г., Бенина 1977 г.). Это свидетельствовало об отно-

шении государственной власти к индивиду и декларируемым кон-

ституцией его правам. И наоборот, помещение раздела (глав) о

правах и свободах на одно из первых мест, что характерно для

структуры современных конституций (например, гл. 2 Конститу-

ции РФ 1993 г.), означает признание человека с его интересами

и потребностями центром гражданского общества.

Часть конституции, посвященная организации государствен-

ной власти, состоит из глав, нормы которых определяют основы

для таких конституционно-правовых институтов, как глава госу-

дарства, правительство, парламент, судоустройство. Система и

порядок расположения этих глав нередко обусловлены как прин-

ципом, положенным в основу организации государственной власти,

так и той ролью, которая отводится конституцией главе государ-

ства, исполнительной и законодательной властям Так, если орга-

Басу Д.

Указ. работа. С. 58.

130

низация государственной власти исходит из принципа ее единст-

ва, то обычно глава о представительных органах, формально на-

деляемых всей полнотой власти, предшествует главам об иных

органах (социалистические конституции). При принципе разде-

ления властей система соответствующих глав включает главы об

исполнительной, законодательной и судебной власти. Порядок

их расположения нередко обусловлен той ролью, которая отво-

дится конституцией каждой из них, хотя вряд ли можно говорить

о «железной» закономерности. Во всяком случае, в президент-

ских и полупрезидентских республиках, где ключевая роль в осу-

ществлении государственной власти принадлежит президенту,

глава о нем, как правило, предшествует главе о законодательной

власти (например, конституции Франции, России, Казахстана, Бе-

нина, Конго и др.). При парламентарной форме правления, на-

против, как правило, глава о законодательной власти занимает

первое место (конституции Италии, Болгарии, Чехии, Молдовы

и др.).

Наряду с традиционными разделами во многих новейших кон-

ституциях имеются разделы, посвященные и другим частям госу-

дарственного механизма: армии и силам безопасности, что осо-

бенно характерно для основных законов развивающихся стран;

органам контроля (счетная палата, генеральный контролер); спе-

циальным органам защиты прав и свобод граждан (институт ом-

будсмана в его различных формах); консультативным органам

(экономический и социальный совет, комиссии по делам граж-

данских служащих, по делам судебной администрации и т.п.).

Характерной чертой современных конституций является то

большое внимание, которое уделено в них вопросам организации

местного управления и самоуправления, что находит отражение

в подробном регулировании этих институтов нормами специаль-

ной главы (например, конституции Италии, Венгрии, Мадагаска-

ра, России и др.).

Наконец, свои особенности имеет структура конституций фе-

деративных государств. В них предусмотрена специальная глава

о разграничении компетенции между федерацией и ее субъекта-

ми (например, гл. 3 Конституции РФ, в которой регулируются

такие вопросы, как состав федерации, правовой статус ее субъек-

тов, разграничение компетенции между федерацией и ее субъек-

тами). Конституции некоторых федеративных государств, напри-

мер, Индии и Пакистана, имеют также разделы о системе госу-

дарственных органов субъектов федерации, что объясняется от-

сутствием у последних собственных конституций. В Конституции

РФ отсутствуют подобные разделы, ибо определение системы

государственных органов, за исключением суда и прокуратуры,

относится к компетенции субъектов федерации. Вместе с тем уста-

131

новление общих принципов организации системы органов госу-

дарственной власти и местного самоуправления отнесено к со-

вместной компетенции федерации и ее субъектов (п. «н» ст. 72).

Кроме того, в гл. 8 определен правовой статус местного само-

управления, единый для всех субъектов федерации.

Следует отметить, что в структуре ряда новых конституций

находят отражение современные интеграционные процессы: появ-

ляются специальные разделы, содержащие положения о регио-

нальных объединениях государств. Так, в 1992 г. в связи с при-

нятием Маастрихтских соглашений конституция Франции попол-

нилась разделом «Европейский союз». В конституциях ряда аф-

риканских государств имеется раздел об африканском единстве

(Буркина-Фасо, Мали). Так, согласно ст.ст. 146 и 147 конституции

Буркина-Фасо государство может заключать с любым африкан-

ским государством соглашение об ассоциации или сообществе,

включая соглашение о конфедерации, федерации или Союзе аф-

риканских государств. Конституция Кабо-Верде содержит раздел

о международных отношениях и международном праве, в котором

наряду с определением общих принципов внешней политики и ме-

ста страны в мировом сообществе особо выделена политика, на-

правленная на усиление африканского единства, интеграции и

сотрудничества (ч. 7 ст. 10).

Важное значение имеет раздел о заключительных и переход-

ных положениях, содержащий самые разнообразные нормы: о

действии законодательства, принятого до вступления в силу но-

вой конституции; о временном осуществлении власти до создания

предусмотренных ею государственных институтов; о временных

исключениях при применении некоторых конституционных норм;

о сроках принятия законов, издание которых предусмотрено кон-

ституцией, и т. д. Так, в разд. 2 «Заключительные и переходные

положения» Конституции РФ имеются нормы о применении за-

конодательства, действовавшего до вступления ее в силу; о сро-

ках осуществления полномочий ранее избранного президента,

Совета Министров, судов; о нераспространении на депутатов Го-

сударственной Думы — членов правительства конституционных

положений о несовместимости мандатов и некоторые другие.

Значение этого раздела состоит в том, что его нормы регули-

руют порядок реализации новой конституции, обеспечивая в то

же время продолжение нормального функционирования государ-

ственного механизма и правовой системы в переходный период.

Характерной чертой структуры некоторых конституций, глав-

ным образом государств, возникших на месте бывших англий-

ских колониальных владений, является включение целого ряда

приложений, различных по содержанию и своему значению. На-

пример, конституция Индии 1950 г. имеет 10 приложений, кон-

132

ституция Пакистана 1973 г. — шесть, конституция Сейшельских

Островов 1993 г. — семь и т.д. Среди них есть очень важные,

как, например, приложения индийской конституции, содержащие

перечни вопросов, относящихся к исключительной компетенции

федерации, конкурирующей компетенции федерации и штатов,

исключительной компетенции штатов, или приложения конститу-

ции Сейшельских Островов о порядке выборов президента и чле-

нов парламента, избираемых по партийным спискам, о полномочи-

ях омбудсмана. Но есть и менее значительные, такие, например,

как содержащие текст присяги президента, депутатов парламен-

та, членов правительства и судей (конституция Намибии 1990 г.).

По существу, каждое приложение представляет собой разверну-

тое изложение положения соответствующей нормы, содержащей-

ся в основном тексте конституции. Например, в ст. 246 конститу-

ции Индии указывается, что парламент имеет исключительное

право принимать законы по любому вопросу, перечисленному в

списке 1 приложения 7, Такая связь приложения с конкретной

нормой основного текста означает, что приложение — составная

часть структуры конституции, обладающая той же юридической

силой, что и другие ее нормы. Приложение изменяется в поряд-

ке, установленном для изменения нормы, с которой оно связано

(так, приложение 7 конституции Индии изменяется в особом по-

рядке, предусмотренном ст. 246).

Кодифицированные конституции различаются не только по своей

структуре, но и по своему объему. Общей тенденцией развития

современных конституций в этом отношении является увеличение

их объема по сравнению с конституциями, принятыми до второй

мировой войны, особенно в XIX в. Последние были сравни-

тельно краткими, что объяснялось несколькими причинами. Во-

первых, ограниченностью предмета конституционного регулирова-

ния, во-вторых, характером политической системы: она была ме-

нее сложной по своей структуре, что упрощало ее функциониро-

вание и не требовало детального его регулирования (неразви-

тость политических партий, групп давления и т. п.). Эти причины

отмечаются и в западной литературе. Так, авторы монографии о

современных конституциях, подчеркивая тенденцию к превраще-

нию их в «детально разработанные кодексы государства», указы-

вают, что это связано с возрастанием роли государства, появле-

нием в результате демократизации «новых политических акте-

ров». Все это требовало «более детальной регламентации отно-

шений между государственными институтами, а также между ни-

ми и политическими группами»

В ряде освободившихся стран увеличение объема основного

закона объясняется, как уже отмечалось, также стремлением

The Politics of Constitutional Change. P. 8.

133

упрочить и придать устойчивость даже тем общественным отно-

шениям, которые обычно регламентируются текущим законода-

тельством. Это приводит к чрезмерному увеличению объема кон-

ституции, усложнению ее структуры. Достаточно, например, ука-

зать, что конституция Индии насчитывает более 400 статей,

объединенных в 22 части (некоторые из них состоят из несколь-

ких глав), 10 приложений. Чрезмерно объемными являются кон-

ституции и ряда других англоязычных государств (Малайзия,

Пакистан, Папуа-Новая Гвинея, Сейшельские Острова), а также

некоторых других (например, Бразилия). Такие конституции мо-

гут создавать сложности не только для понимания, но и для озна-

комления с ними простых граждан. Впрочем, творцы конституции

в каждой стране сами решают, какие вопросы представляются

для них конституционно значимыми и заслуживают включения в

текст основного закона.

Оптимальный объем современной конституции при учете всех

факторов как общего, так и национально-специфического харак-

тера должен прежде всего определяться предметом конституци-

онного регулирования. Как основной закон она призвана регули-

ровать главные, основополагающие общественные отношения, не

подменяя собой акты текущего законодательства.

§ 5. Порядок принятия и изменения конституции

Конституция, будучи основным законом, в отличие от других

законов принимается и изменяется в особом порядке, что нахо-

дит отражение в современной доктрине конституционного права,

которая различает законодательную и учредительную власти.

Обычные законы принимаются и изменяются в порядке осущест-

вления законодательной власти, конституция — в порядке осу-

ществления учредительной власти. «Конституционные тексты —

порождение не законодательной власти, которая является подчи-

ненной, а высшей власти, называемой учредительной»

. Впрочем,

следует отметить, что в отечественной науке конституционного

права понятие «учредительная власть», как правило, не исполь-

зуется при рассмотрении порядка принятия и изменения консти-

туции.

Необходимость принятия конституции возникает в трех слу-

чаях. Во-первых, при образовании нового государства. В этом

случае конституция является не только основным законом, но и

учредительным актом, юридически оформляющим возникнове-

ние нового государства. Таковы, например, первые конститу-

ции государств, возникших в результате ликвидации колониаль-

ной системы, распада советской, югославской и чехословацкой

Bastid P.

Op. cit. P. 19.

134

федераций в начале 90-х годов. Во-вторых, при смене политиче-

ского режима в результате социальной революции — мирной или

насильственной (например, Конституция РСФСР 1918 г., новые

конституции в постсоциалистических государствах), преобразова-

ния военных диктатур, порожденных военными переворотами, в

гражданские режимы, что особенно характерно для политического

развития освободившихся стран. В-третьих, если действующая

конституция не может быть приведена в соответствие путем ее

частичного изменения с учетом тех существенных перемен, кото-

рые произошли в политической, социальной и экономической жиз-

ни общества.

Указанные обстоятельства оказывают значительное влияние

на определенные процедуры принятия конституции. В первом слу-

чае эта процедура, естественно, не может быть предусмотрена

какой-либо конституцией (исключением, пожалуй, являются лишь

некоторые бывшие советские республики, подпадающие одновре-

менно под первый и второй случаи). Во втором случае (если

речь идет о мирной революции) и в третьем случае возможно ис-

пользование процедуры, установленной действующей конститу-

цией. Следует, однако, подчеркнуть, что немногие современные

основные законы регулируют такую процедуру (например, Бол-

гария, Беларусь, Китай, Армения, Индонезия, Туркменистан,

Швейцария, Шри-Ланка, Российская Федерация). Подобный про-

бел можно объяснить стремлением исключить юридическую воз-

можность их отмены, что, впрочем, не имеет, как правило, боль-

шого практического значения. Современная история мирового

конституционного развития, особенно стран «третьего мира», сви-

детельствует о недолговечности многих конституций, независимо

от того, предусмотрен или нет в них порядок замены их новыми

Мировая конституционная практика выработала ряд способов

принятия конституции, которые различаются в зависимости от

того, кто осуществляет учредительную власть. Можно выделить

три таких основных способа: представительными органами, изби-

рательным корпусом, главой государства. Применяются они как в

«чистом» виде, так и в различных сочетаниях.

К представительным органам, наделяемым учредительной

властью, относятся: учредительное (конституционное) собрание,

парламент, надпарламентское учреждение. Учредительное собра-

ние — это выборный орган, образуемый специально для разра-

ботки и принятия конституции. Начало практике созыва учреди-

тельного собрания положили США (Филадельфийский конвент

1787 г.). В дальнейшем она получила широкое распространение,

особенно после второй мировой войны, как в европейских стра-

См: Конституционное право развивающихся стран Предмет Наука Ис-

точники. С. 207.

135

нах (конституции Франции 1946 г., Италии 1947 г., Португалии

1976 г., Болгарии и Румынии 1991 г., Эстонии 1992 г.), так и в

странах Азии (Индия, Бангладеш, Пакистан, Камбоджа), Афри-

ки (Гана, Нигерия, Алжир, Эфиопия, Уганда), Латинской Амери-

ки (Никарагуа, Колумбия, Перу). В России идея созыва Учреди-

тельного собрания выдвигалась демократическими силами, бо-

ровшимися против царского самодержавия. После его свержения

Временное правительство приняло Положение о выборах Учре-

дительного собрания. Созванное 18 января 1918 г., Учредительное

собрание, однако, было в ночь на 20 января распущено декретом

ВЦИК, так как отказалось обсуждать Декларацию прав трудя-

щегося и эксплуатируемого народа и не одобрило декреты со-

ветской власти, принятые после ее установления в ноябре 1917 г.

Идея созыва Учредительного собрания возродилась в начале

90-х годов, когда встал вопрос о принятии новой конституции

Российской Федерации. В известной мере она была реализована

созывом Конституционного совещания, которое состояло из пред-

ставителей государственных органов, различных политических и

общественных сил и внесло значительный вклад в разработку

Конституции 1993 г.

Созыв учредительного собрания для принятия конституции

предусматривается некоторыми новейшими основными законами

(например, Болгарии", Никарагуа, России). Так, согласно ст. 158

конституции Болгарии для принятия новой конституции избира-

ется Великое народное собрание, состоящее из 400 депутатов. Кон-

ституция РФ 1993 г. также предусматривает созыв Конституци-

онного собрания в случае, когда Федеральное Собрание примет

постановление о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9, что может

быть осуществлено только путем принятия новой конституции

(ч. 1, 2, 3 ст. 135). Конституционное собрание может либо под-

твердить неизменность конституции, либо разработать проект

новой конституции и принять его двумя третями голосов от

общего числа своих членов или вынести на референдум (ч. 3

ст. 135). Остается, однако, неясным, применима ли эта процедура

и в тех случаях, когда вопрос о принятии новой конституции воз-

никает не в связи с предложением о пересмотре «неприкасаемых»

глав.

Как свидетельствует мировой конституционный опыт, учреди-

тельные собрания различаются по способу формирования и своей

компетенции. По первому критерию можно выделить два вида

учредительного собрания. Первый и преобладающий — это учре-

дительные собрания, формируемые путем всеобщих и прямых

выборов. К ним, в частности, относится учредительное собрание,

предусмотренное болгарской конституцией. Второй — учреди-

тельные собрания, часть членов которых избираются прямыми

или непрямыми выборами, а часть назначается или делегируется.

136

Этот вид характерен главным образом для тех развивающихся

стран, где процесс разработки и принятия конституции проходит

под руководством военных властей (конституции Нигерии и Га-

ны 1978 г., Ганы 1992 г., Уганды и Бирмы 1994 г., Турции 1982 г.

и др.). Например, образованное в 1992 г. Национальное консти-

туционное собрание Ганы состояло из 260 членов, из которых

117 — избиралось районными и городскими советами, 121 — были

делегированы 62 политическими и общественными организациями,

а 22 — назначены Высшим советом национальной обороны (выс-

ший государственный орган в условиях военного режима). Сфор-

мированное в 1994 г. Учредительное собрание Уганды состояло

из 288 депутатов, из которых 214 были избраны всеобщими и

прямыми выборами, а 74 назначены президентом, делегированы

женскими организациями, политическими группами и армией.

По второму критерию учредительные собрания подразделяют-

ся на суверенные и не суверенные, с ограниченной и неограни-

ченной компетенцией. Суверенным является учредительное со-

брание, которое не только разрабатывает, но и принимает новую

конституцию. Таковы были, например, учредительные собрания

в США 1787 г., Италии 1947 г., Индии 1950 г., Португалии 1976г.,

Камбоджи 1993 г. К ним относится Великое народное собрание,

предусмотренное болгарской конституцией. Представляется, что

и Конституционное собрание, о котором говорит Конституция

РФ 1993 г., также является суверенным, ибо согласно ч. 3 ст. 135

оно разрабатывает проект новой конституции и принимает его.

Правда, этот проект может быть вынесен на всенародное голо-

сование, но по смыслу ст. 135 решение об этом принимает само

Конституционное собрание, действующее таким образом как су-

веренный орган.

Несуверенным является учредительное собрание, которое

разрабатывает и принимает проект конституции, но окончатель-

ное решение по нему принимается либо избирателями (консти-

туционный референдум), либо другим государственным органом.

Вынесение проекта конституции, принятого учредительным собра-

нием, на референдум — довольно часто используемая процедура.

Несуверенность учредительного собрания означает, что суверен-

ная учредительная власть принадлежит народу, который осуще-

ствляет ее как через своих представителей в собрании, так и

непосредственно (путем референдума). О решающем значении

последней формы свидетельствуют факты отказа в одобрении

проекта, принятого учредительным собранием, как, например, во

Франции в 1946 г. Совершенно иное значение имеет несуверен-

ность учредительного собрания, когда принятый им проект утвер-

ждается не народом, а другим государственным органом, который

может вносить в него любые поправки. В данном случае учре-

137

дительное собрание выступает лишь как консультативный орган,

что было характерно для ряда развивающихся стран с монархи-

ческим или военным режимом (конституции Кувейта 1962 г.,

Нигерии 1979 г., Ганы 1979 г.).

Учредительное собрание с ограниченными полномочиями —

это собрание, единственной функцией которого является разра-

ботка или разработка и принятие конституции. Таково, напри-

мер, Конституционное собрание, предусмотренное Конститу-

цией РФ 1993 г. Однако гораздо чаще учредительное собрание

имеет неограниченные полномочия, то есть одновременно с учре-

дительной властью осуществляет полномочия парламента, как

это было во Франции в 1946 г., в Италии в 1947 г., Бразилии в

1988 г. В частности, конституция Болгарии устанавливает, что

Великое народное собрание, созываемое для принятия новой кон-

ституции, может «в неотложных случаях осуществлять функции

парламента (ст. 162).

Следует отметить и обратную практику, когда действующий

парламент официально преобразуется в учредительное собрание,

рассматривающее проект конституции в соответствии со специ-

альной процедурой (Шри-Ланка — 1972 г., Танзания — 1977 г.,

Замбия — 1992 г.). Так, в 1970 г. Объединенный фронт Шри-Ланки

просил у избирателей мандат на то, чтобы «разрешить

членам парламента, которых должны избрать, действовать в ка-

честве учредительного собрания для разработки, принятия и вве-

дения в силу конституции»

. Аналогичная процедура предусмот-

рена польским конституционным законом о порядке разработки

и принятия конституции от 23 мая 1992 г. (хотя сам термин

«учредительное собрание» и не используется). Новая конститу-

ция должна быть разработана Национальным собранием, состоя-

щим из депутатов сейма и сената, и одобрена на референдуме.

Проект конституции готовит конституционная комиссия, образу-

емая Национальным собранием и состоящая из 46 депутатов сей-

ма и 10 сенаторов

В ряде случаев новая конституция разрабатывается и прини-

мается парламентом без формального преобразования в учреди-

тельное собрание, с применением обычной парламентской проце-

дуры, предусматриваемой отменяемой конституцией (например,

конституция Шри-Ланки 1978 г. на основе ст. 51 конституции

1972 г., конституции Мозамбика 1990 г., Вьетнама 1992 г., Грузии

1995 г. и др.). В конституции Словакии 1992 г. Национальный

совет определяется как «единственный учредительный и законо-

дательный орган» (ст. 72). Возможность принятия парламентом

проекта новой конституции предусмотрена и основным законом

Wilson A.

Politics in Sri Lanka 1947—1979. L., 1979. P. 209.

Dziennik ustaw. Warszawa, 1992. № 67.

138

Швейцарии. Инициаторами полного пересмотра конституции (при-

нятия новой) могут выступать одна или обе палаты Федераль-

ного собрания или 100 тыс. избирателей. По этому предложению

проводится референдум, и если большинство избирателей голосуют

«за», то проводятся парламентские выборы. Новый парламент

разрабатывает проект конституции, который для окончательного

одобрения выносится на референдум. При этом для одобрения

необходимо двойное большинство — большинство избирателей,

принявших участие в голосовании, и большинство кантонов

(субъектов федерации).

Наконец, конституция принимается надпарламентским выбор-

ным органом (Индонезия, Китай, Монголия). Так, в Индонезии

основной закон 1945 г. предусматривает, что новая конституция

принимается Народным консультативным конгрессом, состоящим

из Совета народных представителей (парламента) и представи-

телей от районов и групп населения. В Китае это Всекитай-

ское собрание народных представителей — орган, аналогичный

бывшему Съезду народных депутатов в России, к компетенции

которого относилось принятие конституции (ст. 104 Конституция

РСФСР 1978 г. с поправками). Таким же органом был Великий

народный хурал, принявший конституцию Монголии 1992 г.

Использование референдума как самостоятельного способа

принятия конституции, без участия в ее разработке того или ино-

го из рассмотренных нами представительных органов — доволь-

но редкое явление в развитых странах. Примером может служить

Франция, где согласно конституционному закону от 3 июня

1958 г. проект новой конституции было поручено разработать пра-

вительству. И хотя последнее создало консультативный конститу-

ционный комитет, в состав которого вошли некоторые члены пар-

ламентских комиссий, окончательно проект утвердил совет мини-

стров, вынесший его затем на референдум

. Проект российской

Конституции, вынесенный на референдум в декабре 1993 г , также

был разработан без непосредственного участия представительно-

го органа (Конституционное совещание, в котором принимали

участие некоторые народные депутаты, было невыборным кон-

сультативным органом). Без участия представительного органа

была разработана и принята на референдуме вторая конституция

Казахстана (1995г.).

В развивающихся странах до конца 80-х годов референдум

широко использовался как самостоятельный способ принятия

конституции, проект которой обычно разрабатывался военным

или революционным советом (Алжир, Бенин, Бирма, Мадагаскар,

Эфиопия и др.). Институт референдума используется в этих стра-

нах и на новом этапе их конституционного развития, начавшего-

Quermonne J., Chagnollaud D.

Op. cit. P. 45—52.