Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

149

ществляет ее либо самостоятельно, либо с непосредственным уча-

стием народа (конституционный референдум). Лишь в немногих

странах она осуществляется надпарламентским органом (Всеки-

тайское собрание народных представителей, Народный консуль-

тативный конгресс в Индонезии; до принятия Конституции 1993 г.

таким органом был Съезд народных депутатов Российской Феде-

рации) или при определенных условиях учредительным собра-

нием (конвент в США, созываемый конгрессом по требованию

Уз штатов, конвент на Филиппинах, Великое народное собрание

в Болгарии, созываемое для внесения изменений в некоторые

конституционные положения).

Мировой конституционной практике известны различные про-

цедуры принятия конституционных законов, различающиеся по

степени своей сложности. Это особые процедуры, во многих от-

ношениях отличающиеся от обычной законодательной процедуры.

Процедура принятия конституционного закона складывается из

ряда стадий, количество и характер которых в отдельных стра-

нах различны.

Первой стадией является внесение конституционного законо-

проекта. Право инициативы конституционного пересмотра предо-

ставляется определенным субъектам, круг которых может совпа-

дать или не совпадать с кругом субъектов, обладающих правом

обычной законодательной инициативы. В последнем случае этот

круг, как правило, уже круга субъектов, наделяемых правом вне-

сения обычных законопроектов. Например, в Португалии право

законодательной инициативы принадлежит депутатам и прави-

тельству, а право инициативы конституционного пересмотра —толь-

ко депутатам. В России Конституционный суд, Верховный суд,

Высший арбитражный суд, которые являются субъектами зако-

нодательной инициативы по вопросам их ведения (ст. 134), не

имеют права инициативы конституционного пересмотра (ст. 134).

Обычно этим правом наделяются глава государства, правитель-

ство, депутаты.

Вместе с тем в круге субъектов могут находить отражение осо-

бенности государственного устройства отдельных стран. Так, в

ряде федеративных государств правом инициативы конституцион-

ного пересмотра обладают в той или иной форме субъекты фе-

дерации. Например, в Бразилии конституционный законопроект

может быть внесен законодательными собраниями более полови-

ны штатов, в США по петиции, принятой законодательными со-

браниями из штатов, конгресс обязан созвать конвент для пере-

смотра конституции (впрочем, это право ни разу не было ис-

пользовано), в Мексике и России право инициативы конституци-

онного пересмотра предоставлено законодательным органам всех

субъектов федерации. В унитарных государствах, имеющих в

150

своем составе автономные образования, последние, как правило,

не обладают этим правом. Конституция Испании предусматри-

вает право собраний региональных автономных сообществ хода-

тайствовать перед правительством о принятии законопроекта или

передаче в президиум конгресса (нижней палаты) законодатель-

ных предложений (ст. 87), что, однако, не является правом ини-

циативы конституционного пересмотра в собственном смысле

слова.

В ряде стран конституционный законопроект может быть вне-

сен в порядке «народной инициативы», то есть определенным чис-

лом избирателей. Например, в Австрии, Швейцарии требуются

подписи 100 тыс. избирателей, в Италии — 500 тыс., на Филип-

пинах — не менее 20% зарегистрированных избирателей, в Лит-

ве—300 тыс. Конституция Молдовы предусматривает, что инициа-

тива ее пересмотра может исходить от не менее 200 тыс. избира-

телей, представляющих не менее половины районов и муници-

пиев, в каждом из которых должно быть собрано не менее 5 тыс.

подписей в поддержку этой инициативы.

Особенно широко институт «народной инициативы» использу-

ется в Швейцарии, где с 1891 по 1989 гг. было представлено в

этом порядке 179 конституционных законопроектов

Круг субъектов, обладающих правом инициативы конститу-

ционного пересмотра, в известной мере может свидетельствовать

и о характере политического режима. Например, в недавнем про-

шлом в ряде однопартийных государств Африки конституции ли-

бо предоставляли это право исключительно руководящему орга-

ну правящей партии (Конго), либо наряду с другими субъектами

наделяли им эти органы (Ангола, Мозамбик), либо предусматри-

вали обязательное одобрение ими любых предложений о пере-

смотре (Заир, Габон, Того)

". Наконец, круг субъектов, наделяе-

мых правом инициативы конституционного пересмотра, может

свидетельствовать о месте и роли того или иного конституцион-

ного института. Например, в большинстве государств с парла-

ментарной формой правления глава государства не обладает этим

правом (оно принадлежит правительству и депутатам парламен-

та). Напротив, в большинстве президентских и полупрезидентских

республик президент наделяется этим правом наряду с другими

субъектами (его лишен обычно временный президент, как, на-

пример, в России). Исключительный случай представляет кон-

ституция Казахстана, объявляющая президента единственным

инициатором пересмотра (ст. 53).

Во всех странах депутаты представительного органа наде-

См.: Современные зарубежные конституции. С. 207.

См.: Конституционное право развивающихся стран. Наука. Предмет. Ис-

точники. С. 301—302.

151

лены правом инициативы конституционного пересмотра. Одна-

ко. как правило, это право предоставляется не отдельным де-

путатам, а их группе, численность которой весьма различна (от

1/5 депутатов палаты, например, в России до 1/3 в Бенине, Кон-

го, Мавритании или 3/4 — на Филиппинах). Это положение при-

звано затруднить внесение случайных, несерьезных законопроек-

тов, что более вероятно, если правом их внесения обладает каж-

дый депутат, как, например, в США, где за 200 лет действия кон-

ституции (с 1789 по 1985 гг.) члены конгресса внесли 9991 кон-

ституционный законопроект (из которых принято только 27)

Вторая стадия законодательной процедуры — принятие кон-

ституционного закона — характеризуется рядом специфических

моментов. Прежде всего с точки зрения применяемой процедуры

изменения можно выделить две группы конституций: конститу-

ции, все статьи которых изменяются в одном порядке, и консти-

туции, для изменения которых устанавливаются в зависимости от

характера отдельных норм различные процедуры. Первых боль-

шинство (например, Франция, США, Китай, Казахстан, Румы-

ния, Мексика, Конго, Чехия и др.). Конституционный за-

кон принимается представительным учреждением: парламентом

(большинство стран), надпарламентским органом (Китай, Индо-

незия) либо окончательно, либо с последующим утверждением

на референдуме или субъектами федерации. Для принятия пред-

ставительным учреждением всегда требуется квалифицированное

большинство: 2/3, 3/4, 3/5. При двухпалатном парламенте обычно

конституционный закон принимается раздельно каждой палатой.

Однако в ряде случаев — на совместном заседании обеих палат,

созываемом в обязательном (Мексика, Казахстан, Эквадор) или

факультативном (Франция, Конго) порядке. Например, во Фран-

ции в случае, когда инициатором конституционного законопроек-

та выступает президент, действующий по предложению премьер-

министра, он может использовать обычную процедуру (принятие

закона обеими палатами парламента с последующим вынесе-

нием его на референдум) или особую. Последняя заключается в

том, что для принятия закона, одобренного обеими палатами,

созывается их совместное заседание — конгресс, который прини-

мает его 3/5 голосов (эта процедура была использована в 1973,

1974, 1976 и 1992 гг.)

. Иногда конституционный закон должен

быть принят парламентами двух последовательных созывов (Гре-

ция, Нидерланды) или на двух сессиях (Италия).

В большинстве стран представительное учреждение оконча-

тельно принимает конституционный закон. Вместе с тем во мно-

гих странах предусмотрена его последующая ратификация изби-

Constitutions in Democratic Politics. P. 85.

Revue poliüque et parlementaire. P., 1992. № 960. P. 21.

152

рательным корпусом (конституционный референдум) или законо-

дательными органами субъектов федерации. В первом случае

применяется как обязательный, так и факультативный референ-

дум Обязательный референдум применяется, например, во Фран-

ции (если законопроект внесен депутатами), АРЕ, на Филиппи-

нах, в Конго, факультативный—во Франции (если законопроект

внесен президентом), Италии (если в течение трех месяцев по

его опубликовании того потребуют пятая часть членов одной из

палат, или 500 тыс. избирателей, или пять областных советов), в

Намибии (если в одной из палат парламента он не принят, пре-

зидент может вынести его на референдум), Японии (по решению

парламента) и ряде других стран.

В федеративных государствах, как правило, принятый феде-

ральным собранием закон подлежит ратификации определенного

числа субъектов федерации (например, в США — 3/4, в Мекси-

ке — большинства, в Бразилии — более половины штатов).

В этих государствах важное значение приобретает два проце-

дурных момента, а именно: порядок ратификации субъектами фе-

дерации поправок к федеральной конституции и срок, в течение

которого должна быть произведена такая ратификация. Феде-

ральная конституция ограничивается лишь указанием органа, про-

изводящего ратификацию. Обычно это законодательный орган

субъекта, но в США конгресс может предписать штатам прове-

сти ратификацию принятой им поправки специально созываемы-

ми конвентами (но из 27 поправок только одна была ратифици-

рована в таком порядке). Вместе с тем ни одна федеральная кон-

ституция не устанавливает требуемого для ратификации поправ-

ки законодательными органами большинства, относя таким обра-

зом регулирование этого вопроса к компетенции субъектов феде-

рации. Подобное регулирование может быть осуществлено как

конституцией субъекта, так и регламентом его законодательного

органа. Например, в США конституции некоторых штатов подроб-

но регламентируют порядок ратификации легислатурой поправок

к федеральной конституции. Так, согласно конституции штата

Иллинойс 1971 г. поправка ратифицируется решением легисла-

туры, которое принимается большинством голосов членов каждой

из ее палат. При этом легислатура не может приступить к рас-

смотрению поправки до проведения выборов, на которых должно

быть переизбрано не менее половины членов легислатуры (разд. 3

ст. XIV)

Не устанавливает федеральная конституция и срока, в тече-

ние которого должна быть осуществлена ратификация поправки

субъектами федерации. Если обратиться к практике США, то

См Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты.

С 137

153

там этот вопрос обычно решает конгресс, устанавливая в резо-

люции о принятии поправки срок ее ратификации. Однако это

делается не всегда, что на практике приводит к затягиванию сро-

ка ратификации на десятилетия

С аналогичными вопросами могут столкнуться Федеральное

Собрание и законодательные органы субъектов Российской Феде-

рации, поскольку в Конституции 1993 г. они не урегулированы.

В редких случаях конституционный закон может быть принят

и без участия представительного учреждения путем референдума,

как это имело место во Франции, где президент де Голль дваж-

ды прибег к процедуре, предусмотренной ст. 11 конституции, что

вызвало острую полемику среди французских юристов и полити-

ков, часть которых утверждали, что эта статья предусматривает

не конституционный, а законодательный референдум

Для многих современных конституций, как отмечалось, харак-

терна тенденция к установлению формальной иерархии конститу-

ционных норм, основанной на различиях в процедуре их измене-

ния (Испания, Индия, Литва, Мозамбик, Молдова, Мадагаскар,

Малайзия, Болгария, Эстония и др.). Выделяется ряд так назы-

ваемых укрепленных статей, изменяемых в более усложненном

порядке, чем остальные. Обычно к ним относятся статьи, содер-

жащие нормы о правах и свободах человека (Испания, Мадагас-

кар, Шри-Ланка); о форме государственного устройства, особен-

но в федеративных государствах (Индия, Пакистан) или очень

децентрализованных унитарных (ЮАР); об организации высших

органов государства (Алжир, Мозамбик, Мадагаскар); о порядке

изменения конституции (Болгария, Индия, Эстония). В ряде раз-

вивающихся стран, где сильны позиции феодальной и родопле-

менной знати, к ним относятся нормы, закрепляющие ее права и

привилегии (Малайзия, Ботсвана) или привилегированное поло-

жение коренной этнической общности (Фиджи, Малайзия).

Для изменения укрепленных статей применяются многообраз-

ные способы, которые частично вообще не используются для из-

менения других конституционных положений, а частично — до-

полняют обычную процедуру пересмотра. К ним относятся: а) со-

зыв учредительного собрания в обязательном порядке (Болга-

рия); б) конституционный референдум по закону, принятому пар-

ламентом, что не требуется для изменения других конституцион-

ных положений (Литва, Мозамбик, Мадагаскар, Молдова, Шри-

Ланка, Эстония); в) ратификация конституционного закона зако-

нодательными органами субъектов федерации (Индия, Пакистан,

Югославия) или провинций (ЮАР); г) одобрение органов, пред-

См Буржуазная конституция на современном этапе М, 1983. С 45

Ardant Ph.'

Op cit. P 92—93

154

ставляющих интересы феодальной и родоплеменной знати (Ма-

лайзия, Ботсвана). В качестве примера можно привести процеду-

ры изменения конституции Испании. Все статьи, за исключением

укрепленных, могут быть изменены конституционным законом, ко-

торый принимается обеими палатами Генеральных кортесов боль-

шинством в 3/5 каждой палаты и может быть вынесен на рефе-

рендум, если того потребует одна десятая членов одной из палат.

Укрепленные статьи изменяются в ином порядке: предложение об

их пересмотре должно быть поддержано большинством в

2/3 членов каждой палаты, после чего Генеральные кортесы рас-

пускаются; вновь избранные палаты принимают законопроект

большинством в 2/3, после чего он в обязательном порядке ста-

вится на референдум.

Примером усложненной процедуры изменения укрепленных

статей конституции федеративного государства может служить

конституция Югославии 1992 г. Все ее статьи, за исключением

семи, изменяются актом, который принимается обеими палатами

Федерального собрания большинством в две трети голосов от

общего числа их членов. Для изменения семи статей, определяю-

щих состав федерации, распределение компетенции между феде-

рацией и ее субъектами, правовое положение последних, установ-

лен следующий порядок (ст.ст. 140—141)

. Предложение об из-

менении этих статей принимается нижней палатой — палатой

граждан большинством в две трети голосов после одобрения его

собраниями субъектов федерации. После этого палата граждан

принимает акт о поправке тем же большинством, но он также

нуждается в одобрении собраний субъектов федерации.

В ряде конституций имеются статьи, которые изменяются не

конституционным, а обычным или органическим законом. Тако-

вы, например, уже упоминавшиеся некоторые статьи индийской

конституции и ст. 65 Конституции РФ. В последней все положе-

ния гл. 3—8 могут быть изменены законом о поправках, приня-

тым большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов

Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депу-

татов Государственной Думы и одобренным органами законода-

тельной власти не менее чем 2/3 субъектов федерации (ст. 136 и

ч. 2 ст. 108). В отличие от этой процедуры ст. 65 может быть

изменена федеральным конституционным законом о принятии в

Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъ-

екта, а также об изменении конституционно-правового статуса

субъекта федерации (ч. 1 ст. 137). В еще более простом порядке

осуществляется изменение ч. 1 ст. 65 в случае изменения наиме-

нования субъекта Российской Федерации. Изменение наименова-

ния входит в исключительную компетенцию субъектов федерации.

Constitution of the Federal Republic of Yugoslavia. Belgrade, 1992.

155

Наименование субъекта федерации содержится в акте, который

принимается его законодательным (представительным) органом.

Новое наименование, согласно постановлению Конституционного

суда № 15—11, включается в ст. 65 указом президента, который

в спорных случаях использует полномочия, предусмотренные

ст. 85.

Анализ различных способов и процедур внесения изменений

в конституцию был бы неполным без рассмотрения еще двух во-

просов: о промульгации конституционных законов и возможности

их признания неконституционными органами конституционного

контроля. Последний частично был уже затронут в настоящей

главе. Что касается промульгации, то можно отметить два момен-

та. Во-первых, конституционный закон, принятый на референду-

ме или одобренный субъектами федерации, не подлежит утверж-

дению главой государства (США, Франция, Мадагаскар, Югосла-

вия и др.). Во-вторых, конституционный закон, принятый парла-

ментом, в большинстве стран промульгируется главой государст-

ва (но в некоторых, например, в Болгарии — председателями па-

лат, а в Югославии — Федеральным собранием), который не

обладает в этом случае правом вето, что иногда прямо зафикси-

ровано (Бангладеш, Чехия). Так, согласно ст. 32 конституции

Чехии президент не может вернуть на вторичное обсуждение кон-

ституционный закон. Конституция РФ не содержит аналогичного

положения, но из ее текста следует, что на законы о конституци-

онных поправках не распространяется право президента на отла-

гательное вето, которым он располагает в отношении обычных за-

конов. В этом они сходны с федеральными конституционными за-

конами, которые, согласно ч. 2 ст. 108, подлежат в течение

14 дней подписанию и обнародованию президентом.

Здесь возникает другой вопрос, который ввиду его неурегули-

рованности оставляет много неясного в процедуре частичного пере-

смотра. Во-первых, в Конституции РФ не сказано, каким актом

она изменяется. Следуя примеру конституции США, она говорит

просто о поправках. В США, как известно, поправка принимает-

ся не законом, а так называемой объединенной (или совместной)

резолюцией, которая в случае ее ратификации штатами не подпи-

сывается президентом (хотя согласно разд. 7 ст. 1 все законы и

резолюции конгресса должны представляться на подпись прези-

денту). Конституция РФ устанавливает только один вид норма-

тивных актов, принимаемых Федеральным Собранием — феде-

ральные законы. Постановления, принимаемые каждой палатой

по вопросам, отнесенным к их компетенции, как правило, не носят

нормативного характера. Следовательно, в отличие от США, где

конгресс, помимо законов, может принимать также и иные нор-

мативные акты (приказы, резолюции, решения). Федеральное

156

Собрание может принять поправку только специальным законом

о конституционной поправке, отличающимся как от федерального

конституционного закона, так и от обычного федерального зако-

на. Во-вторых, поскольку поправка принимается законом, этот

закон подлежит подписанию и обнародованию президентом. Учи-

тывая специфику законов о конституционных поправках, было бы

целесообразно принять специальный федеральный закон, который

регламентировал бы все эти вопросы.

В ряде стран право вето главы государства, которым он рас-

полагает в отношении обычных законов, распространяется и на

конституционные (Нидерланды, Индия, Пакистан), что, естест-

венно, ограничивает учредительную власть парламента.

Рассмотренные способы и процедуры изменения формальной

конституции дают представление о различной степени ее жестко-

сти в отдельных странах. Несомненно, что чем сложнее процеду-

ра принятия конституционных законов, тем труднее изменять кон-

ституцию. Однако вряд ли можно объяснять неизменность или

динамизм той или иной конституции только предусмотренным ею

порядком изменения. Важнейшие значения имеют факторы исто-

рического, политического характера. Мировой опыт конституцион-

ного развития дает немало примеров, когда достаточно жесткие

конституции изменялись почти перманентно. Так, конституция

Мексики 1917 г. устанавливает довольно сложную процедуру: для

внесений изменений и дополнений необходимо одобрение их фе-

деральным конгрессом голосами 1/3 присутствующих членов и

утверждение законодательных органов большинства штатов

(ст. 135). Однако с 1921 по 1984 гг. в нее было внесено 369 изме-

нений, которые затронули 55% ее статей, причем многие из них

реформировались неоднократно

. Одна из причин такой легкости

перекраивания конституции — особенность политической систе-

мы, заключающаяся в том, что на протяжении всего этого перио-

да доминирующее положение занимала одна политическая пар-

тия, располагавшая необходимым большинством как в федераль-

ном, так и штатных парламентах. Другим примером являются

конституции африканских государств в первые десятилетия их

независимого развития. Они отличались чрезвычайной нестабиль-

ностью, подвергаясь многочисленным изменениям и дополнениям,

для которых никакая формальная процедура не могла служить

препятствием в условиях однопартийной системы и режима лич-

ной власти главы государства. «Африканские конституции, не-

смотря на сверхжесткость, обусловленную положениями об их

изменении, в действительности были гибкими, ибо изменялись по

См.: Мексиканские Соединенные Штаты Конституция и законодательные

акты С. 19.

157

желанию главы государства, воля которого определяла осуществ-

ление учредительной власти»

И наоборот, в условиях многопартийной системы, при которой

возможны различные комбинации расстановки политических сил

в парламенте и вне его, даже конституции, предусматривающие

сравнительно простую процедуру изменения, могут на практике

оказаться в высшей степени жесткими.

В целом, однако, анализ способов и процедуры изменения кон-

ституции, выработанных мировой конституционной практикой, по-

зволяет сделать вывод о том, что для большинства современных

государств характерна тенденция к усилению юридических гаран-

тий стабильности основного закона, повышению степени его же-

сткости. Об этом, в частности, свидетельствует рост числа кон-

ституций, которые предусматривают неприкосновенность осново-

полагающих положений или усложненную процедуру их измене-

ния, что является одним из важных правовых средств их защиты.

Dejero P.

La revision des constitutions dans les etats africains francophones.

Esguisse de bilan//Revue de droit public et de la science politique en France et a

1'etranger. T. 108. P., 1992. P. 134.

158

ГЛАВА III. МОДЕЛИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВОСУДИЯ

§ 1. Конституционное правосудие в механизме

правовой защиты конституции

Конституция как основной закон требует особой правовой за-

щиты, призванной обеспечить ее соблюдение, предотвратить

ее

нарушения как «снизу», физическими и юридическими лицами,

так и «сверху», самой государственной властью, различными ее

ветвями. Защита конституции может осуществляться неправовы-

ми средствами, что иногда прямо предусмотрено в основном зако-

не. Уже упоминалось о том, что некоторые конституции закреп-

ляют право граждан (народа) на сопротивление неконституционной

власти (Гана, Бенин, Буркина-Фасо, Словакия, Германия). Одна-

ко использование неправовых средств — исключительный случай:

в обычных условиях главными, решающими являются правовые

средства защиты, обеспечивающие соблюдение конституции, ее

стабильность, режим конституционной законности. По существу,

защита конституции — задача и обязанность всех государствен-

ных органов и должностных лиц, осуществляемая ими путем при-

менения различных правовых средств в рамках предоставленной

компетенции. При этом особая ответственность возлагается на

высшие государственные органы: главу государства, парламент,

правительство.

Для современных конституций характерными являются поло-

жения о главе государства как гаранте конституции, о его обя-

занности следить за ее соблюдением. В одних странах это прямо

указывается при определении роли и полномочий главы государ-

ства. «Президент Российской Федерации, — говорится, например,

в ст. 80 Конституции РФ 1993 г.,—является гарантом Конститу-

ции Российской Федерации, прав и свобод человека и граждани-

на». В других — обязанность главы государства защищать кон-

ституцию вытекает из текста присяги, которую он приносит при

вступлении в должность (например, в Германии президент, хотя

и не рассматривается как гарант конституции, клянется «блюсти

и защищать Основной закон» — ст. 56). Как гарант конституции

глава государства наделяется соответствующими полномочиями,

которые подробно рассматриваются ниже.